谭卿朝律师广州市闲置土地处置0101.docx

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谭卿朝律师广州市闲置土地处置0101

专题一：

闲置土地制度研究--

广州市闲置土地处置的实践研究

广州市房地产律师谭卿朝律师

广东格林律师事务所

二0一四年一月一日

目录

一、闲置土地的界定

二、闲置土地的政府原因及处置

三、闲置土地的非政府原因及处置

四、闲置土地的行政程序

五、闲置土地的利用

六、其他（法律法规、案例）

一、闲置土地的界定

1、定义（重要）：

（1）指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

（闲置土地）

（2）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

（视为闲置土地）

2、动工开发和投资额的争议？

--是非之争

动工开发：

依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

已投资额、总投资额：

均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

3、闲置土地的分类《广州市闲置土地处置办法》对此作出规定

闲置土地包括已完善建设用地手续的闲置土地和未完善建设用地手续的闲置土地。

已完善建设用地手续的闲置土地是指具有下列情形之一的土地：

（一）超过国有土地有偿使用合同约定或者建设用地批准书规定的动工开发期限，未动工开发建设的；

（二）国有土地有偿使用合同未约定或者建设用地批准书未规定动工开发期限，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；

（三）已动工开发建设，但开发建设的用地面积占应当动工开发建设总用地面积不足1／3或者已建设投资额（不含土地取得成本）占总建设投资额（不含土地取得成本）不足25%，且非因不可抗力、政府及其有关部门行为中止开发建设连续满1年的；

（四）法律、行政法规规定的其他情形。

未完善建设用地手续的闲置土地是指超过土地行政主管部门核发的通知用地单位办理建设用地手续各类文件的有效期或者规定期限，用地单位未取得建设用地批准书的土地。

二、闲置土地的政府原因及处置

1、属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟。

有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

2、因自然灾害等不可抗力导致土地闲置。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款政府原因的处置方式规定办理。

3、因政府、政府有关部门的行为、自然灾害等不可抗力导致土地闲置的处置方式。

（1）协商选择处置方式。

市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。

签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。

从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。

按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。

改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。

待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。

从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。

对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。

涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

视为闲置土地的情形，依照上述规定的方式处置。

（2）拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准。

市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

4、政府原因收回闲置土地的补偿

闲置土地因属于下列情形而被注销建设用地批准文件或者收回的，应当给予原用地单位补偿：

（一）因政府及其有关部门行为造成闲置土地的原用地单位无法按照闲置土地处置决定书要求限期完善建设用地手续或者开发建设的；

（二）土地闲置未满2年，但因政府及其有关部门行为导致土地不再具备动工开发建设条件的。

按照前款规定应当给予原用地单位补偿的，按财政评审确认的前期投入计算货币补偿额，实施补偿所需费用列入财政预算，安排专项资金开支。

对依法设立抵押权或者被采取保全措施的闲置土地，收回或者注销建设用地批准文件后应当给予原用地单位补偿的，应当告知抵押权人或者采取保全措施的机关。

三、闲置土地的非政府原因及处置

1、处置方式

非政府原因的闲置土地按照下列方式处理：

（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。

土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

2、非政府原因造成闲置土地的处置-广州市

经认定土地闲置满1年的，市、县级市土地行政主管部门应当按照下列标准计收土地闲置费：

（一）用地单位以出让方式取得土地使用权的，按出让土地价款的20%计收土地闲置费；

（二）用地单位以划拨方式取得土地使用权，有划拨土地价款的，按划拨土地价款的20%计收土地闲置费；无划拨土地价款的，按划拨土地时土地使用权价格的20%计收土地闲置费。

按照本办法第十七条第

（一）项规定用作临时绿地和广场的，临时使用期间免收土地闲置费；按照本办法第十七条第

（二）项规定用作停车场的，临时使用期间按原计征标准的60%计收土地闲置费。

用地单位应当在缴纳土地闲置费通知书规定的期限内缴纳土地闲置费。

用地单位逾期不缴纳土地闲置费的，自逾期之日起，按日加收应缴土地闲置费总额1‰的滞纳金。

3、处置置已完善建设用地手续的闲置土地的方式

（一）延长开发建设时间，但自闲置土地处置方案批准之日起最长不得超过1年；

（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；

（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发；

（四）收回闲置土地。

按照前款第

（一）、

（二）、（三）项规定处置闲置土地的，市、县级市土地行政主管部门应当与用地单位签订国有土地有偿使用补充合同；土地增值的，按照有关规定调整土地价款；同时，自闲置土地处置决定书送达之日起中止计算土地闲置期间，闲置土地处置决定书规定的期限届满后继续闲置的，土地闲置期间自规定期限届满次日起继续计算。

以延长开发建设时间或者改变用途继续开发建设的方式处置闲置土地的，应当符合下列条件：

（一）符合土地利用总体规划和城乡规划；

（二）符合产业用地政策；

（三）具备占总建设投资额30%以上的资金实力。

已领取国有土地使用证的闲置土地，用地单位提出申请的，可以按照下列方式安排临时使用：

（一）由用地单位负责建设、养护临时绿地、广场等；

（二）临时用作停车场。

经批准临时用作停车场的，用地单位应当按照《广州市停车场管理办法》的规定办理相关手续。

闲置土地临时使用期限一般不得超过2年。

临时使用期限届满，用地单位应当在30日内清理场地、完善开工相关手续并动工开发建设。

已完善建设用地手续的闲置土地，闲置期间累计满2年的，政府可以无偿收回。

4、处置未完善建设用地手续的闲置土地方式

处置未完善建设用地手续的闲置土地包括下列方式：

（一）限期完善建设用地手续，领取建设用地批准书后继续开发建设；

（二）注销建设用地批准文件。

以限期完善建设用地手续方式处置闲置土地的，用地单位应当分别按照以下规定办理相关手续：

（一）按照有关规定可以采取协议出让或者划拨方式取得土地的，用地单位应当自闲置土地处置决定书送达之日起6个月内，与土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同或者取得国有土地划拨决定书，缴纳相关税费，领取建设用地批准书；

（二）按照有关规定应当采取公开出让方式取得土地的，用地单位应当按照闲置土地处置决定书要求在限期内完善出让必备条件，并提出公开出让申请。

闲置土地涉及征收农民集体土地的，用地单位在办理前款规定的相关手续之前，应当办结征地补偿安置手续。

未完善建设用地手续的闲置土地，用地单位未按照规定办理相关手续，且闲置期间累计满2年的，政府可以注销建设用地批准文件，前期投入费用不予补偿。

四、闲置土地的行政程序

1、向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

2、下达《闲置土地认定书》。

经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

3、通过门户网站等形式向社会公开。

《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。

闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。

闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。

4、告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。

市、县国土资源主管部门在依照规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。

国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

5、送达《征缴土地闲置费决定书》《收回国有建设用地使用权决定书》。

国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。

国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

6、申请行政复议、提起行政诉讼。

当事人可以申请行政复议和行诉讼。

国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：

（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；

（二）申请人民法院强制执行。

五、对依法收回闲置土地的利用和处置

1、收回的闲置土地的利用

对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：

（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；

（二）纳入政府土地储备；

（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。

2、收回闲置土地（涉及征收农民集体土地的处置）

收回闲置土地或者注销建设用地批准文件，涉及征收农民集体土地的，按照下列方式处置：

（一）未实施征地补偿的，土地归原农民集体土地所有者；

（二）已实施征地补偿的，应当纳入政府储备或者依法重新确定土地使用者；其中，未完善征地补偿手续的，由政府征地拆迁机构或者依法重新确定的土地使用者按照现行征地补偿标准对被征地单位进行补偿安置。

3、收回闲置土地（涉及房屋拆迁补偿安置的处置）

收回闲置土地或者注销建设用地批准文件，涉及城市国有土地上的房屋拆迁补偿安置的，按下列方式处置：

（一）未实施房屋拆迁补偿安置的，土地由被拆迁人使用；

（二）已实施房屋拆迁补偿安置的，应当纳入政府储备或者依法重新确定土地使用者；其中，尚未完成补偿安置的，政府可以指定拆迁机构或者依法重新确定的土地使用者对被拆迁人进行补偿安置，收回闲置土地或者注销建设用地批准文件前拖欠的临迁费由被拆迁人依法向原拆迁人追偿。

六、其他（法律法规、案例）

（一）法律法规

1、《闲置土地处置办法》（2012年7月1日起实施）

2、《广州市闲置土地处理办法》（2010年3月1日起施行）

（二）经办案例

广州市**置业有限公司闲置土地听证案（涉案标的２.４亿）办案手记号：

（20）穗国房听字第29号。

一、接受委托

委托我们律师团队代理案件的是广州市**置业有限公司，这是一家老国企，曾经有过辉煌的历史。

该公司的直接负责人给我们提供的如下信息：

公司成立于1973年，主要经营建筑的设计、装饰和水电安装、地基与基础工程施工……等等。

这是一个处理起来很艰难的案子,我们的目标就是想尽各种办法帮助当事人阻止政府收回其16000平方米的“闲置土地”。

二、外商的阴谋

这个公司本来经营良好，拥有的土地资源很多。

于是在90年代经济飞速发展时期就有各种名义的招商引资。

但是当时我国的法律还有很多空白，这总是让精明的外商找到可乘之机，既然公司有的是土地，那么就有合作开发房地产的市场。

公司出地，外商投入资金，但这些不良外商总是想空手套白狼，所以投资不到位而且经常抽逃资金。

由于没有经验，外商的背信弃义，导致该公司包括中山四路，中山六路等多个开发项目出现烂尾，特别是惠*花园项目，不良外商将拆迁户的回迁房在海外当作商品房销售，并非法截留和抽逃2.7亿元的售房款，在该公司依法申请仲裁胜诉的情况下在高院执行过程中，市有关部分负责人向高院写字条解封了已经查封的外商投资，并继续为外商将拆迁房变卖为商品房办理产权,导致数百名拆迁户苦等16年无法办理回迁。

从而引发集体上访的重大事件。

由此可见这些大的项目各种矛盾关系错综复杂。

并且背后总是有权力的非法干预，经历上述这些折腾后置业公司就元气大伤了。

三、听证的陈述和抗辩

20年8月21日，广州市国土房管局举行听证，听证会会议广州市国土房管局14楼听证会会议室举行，出席会议还有市国土房管局听证会主持人、２名听证员、1名调查组代表。

听证会的内容是：

市国土房管局就拟广州市**置业有限公司所有的经市规划局（91）穗城规**号和（92）城地批**号文批准征用的解放南路以东、大德路以南地段用地面积16000多平方米的项目用地（下称“解放南路项目”）闲置土地处置方案进行听证。

调查组代表首先陈述：

１９９２年，广州**公司改名成广州市**置业公司，０５年改制成广州**置业有限公司。

根据《广州市闲置土地处理办法》等有关法律法规规定，我局闲置土地调查组在０７年开展闲置土地清理专项工作。

０７年１０月份，我局调查组向置业公司送达《闲置土地调查通知书》，０７年１０月12日向置业公司送达《闲置土地认定通知书》。

我方有关送达回证可以证明相关程序合法。

根据穗相关规划建设批文，解放南路项目土地从１９９５年５月到２００７年6月一共闲置１５１个月。

鉴于建筑置业有限公司至今未办理拆迁手续，有关手续不全，至今也未办理有偿出让使用手续，市国土房管局根据国家闲置土地有关法律规定决定注销该用地批文。

主持人将之总结为三点：

一、建筑置业有限公司有关手续不全，至今未办理有偿出让使用手续。

二、建筑置业有限公司９５年到０７年一共１５１个月的闲置土地。

三、市国土房管局决定注销该用地批文。

我方在庭前做了精心准备,主要意见如下:

１、对方认为至今未办理拆迁手续事实认定错误。

因为我方多次努力向政府部门申请，但未获批准。

导致出现现在手续不全的情况。

２、调查认定情况程序上欠妥。

因为贵局调查组发出调查通知书、认定通知书后未告知我方享有要求听证等权利，只是要求我方提供相关情况，未告诉我方寻求行政救济的途径。

涉及我方重大利益的行政行为应当告知相应的权利，调查组在调查前均未告知。

３、关于拆迁情况。

９４年我方应政府的要求拆迁，花了将近一个多亿配合政府作出贡献。

现在道路临时商铺使用是经过批准的。

现仍是合法期。

４、另外，我方认为贵局的计算方法存在问题。

因为这涉及到法律的溯及力问题。

０３年的《闲置土地认定方法》能够溯及到９５年发生的事实吗？

！

根据法律的规定，事后制定的法律是不能溯及到事前发生的法律事实的。

５、我方认为贵局不能简单地注销用地批文，因为涉及很多历史遗留问题。

处置不当会引发很多社会问题，激化矛盾。

我们提出陈述可以是有说服力的，这也是让国土局迟迟未做收回行动的重要原因。

我们在庭上做了更为详细的陈述：

1、为配合市政府扩建解放南路的要求，我公司投入巨额的人力、物力、财力。

我方早在９２年对解放南路项目进行排查、摸底，９３年取得拆迁相关批文。

直到９７年完成８千多平方米的拆迁工作，投入一亿多元的拆迁费用（具体见答辩状），现在该项目市场价格８千多万。

动态资本价值超过两个亿。

另外两个回迁任务未完成，如政府收回，我方直接经济损失超过4亿。

2、现在该项目还未全面开发客观原因是政府造成，并非我公司有意闲置。

政府为扩建、紧急任务，要求我方在自有资金不足前先行部分拆迁。

我方将土地移交道路扩建办后，其应该给予我方补偿，但道路扩建办至今没有给我方补偿。

致使我方无法按时完成任务。

我方还要再筹集资金，……２０００年,房*集团进行改制，我方是其下属公司。

市政政府驳回了房*集团的改制，导致其改制失败，其将该项目退回我公司……,此时又遇到政府的８。

３１大限。

耽误了宝贵的时间。

我方１０多次向政府部门申请涉及解放南路和惠*花园项目的土地出让手续。

但在市房管局遇到阻力。

相关手续未办成,所以造成问题的原因是政府政策等客观原因造成的，而非我方有意为之。

3、目前我方有能力引进合作者，现在与上海**公司进行合作，该公司有足够的经济实力开发，现在相关的计划方案都有了，万事具备，只欠东风。

４、解放南路项目如果被收回，引发一连串的法律后果。

一、给我公司造成４亿的经济损失,我公司面临破产的威胁;二、解放南路回迁户数百户利益受损，相关回迁无法落实;三、公司上千职工面临生存威胁问题,造成数百上千人下岗、引发集体上访和社会动荡的严重问题。

５、解放南路项目如果能妥善处理。

一能解决惠*花园数百户回迁户的回迁问题,使十多年的回迁难题得到有效解决;二、解决解放南路３２户回迁户十多年的回迁难题;三、妥善解决上千职工的就业问题和稳定问题;四、使该土地资源能最大限度发挥效用。

促进市场效益和经济效益的有机统一。

另外，惠*花园成为全省的信访大案，如果我企业破产，我方没有能力再去解决数百户的回迁户回迁安置问题，到时这个烂摊子政府根本无法解决。

另外，惠*花园中涉及的政府部门失误问题将会暴露，如不解决，集体上访将不可避免，问题更加严重……

６、对于处置方案的意见，我方本着妥善解决问题的原则，提出建设性解决问题方法。

既然８。

３１大限规定不能协议出让处理土地，我方要求，解放南路和惠*花园捆绑一起进行招标拍卖挂牌。

由竞得者承当该土地涉及的历史遗留问题，这样才能解决政府的压力。

　否则如果仅仅以该土地出让出去，其他问题撒手不管，历史遗留问题不解决将引发社会动荡。

关于这个详细方案我们可以在最快时间内向贵局提供。

我方是本着对职工负责，对数百名回迁户负责，对政府负责，也是对社会负责的原则要求处理该闲置土地问题。

我们认为，政府处理问题也应该对社会负责，对群众负责，以人为本。

希望并恳请贵局为社会、为百姓利益、为企业生存发展提出妥善的处理途径。

主持人将之总结为：

。

一、申请人投入大量的人力、物力、财力；二、申请人认为是政府、政策行为等客观原因造成的，不是其故意为之；三、申请人希望继续开发该项目，设计思路和资金有了充分准备；四、申请人继续开发有利解决历史遗留问题，维护社会稳定；五、如要拍卖等，应该一揽子处理建议。

四、陷入停滞的案件

本案由于涉及历史遗留问题太多，连处理该问题的国土局都感觉十分棘手，我们作为律师的也感觉很不好办，所以案件仍在停滞中，国土局也没有强制收回，但要求我方提出引进战略投资者开发建设的具体方案和资金资信等证明，如果我方真有实力开发同时解决该项目上的历史遗留问题就不再收回。

有时候，我也很感慨，其实很多问题如果严格按照法律来办事，例如本案严格按法律办事就要将土地收回，那么就可能引发很多的问题，各种矛盾更加激化。

在我国，有太多的历史遗留问题了，这既考验我们政府执政能力，也考验了法律的权威。

而我们律师，该如何作为呢？