土地征收法.docx

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土地征收法

土地征收法

　　征收土地公告办法征收土地公告办法（2001年10月22日国土资源部令第10号公布根据2010年11月30日国土资源部令第49号公布自公布之日起施行的《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正）第一条为规范征收土地公告工作，保护农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的合法权益，保障经济建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定本办法。

　　第二条征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，适用本办法。

　　第三条征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。

　　其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。

　　第四条被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。

　　第五条征收土地公告应当包括下列内容：

（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；

（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。

　　第六条被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。

　　被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

　　第七条有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。

　　第八条征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：

（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；

（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。

　　第九条被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

　　第十条有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。

　　对当事人要求听证的，应当举行听证会。

　　确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。

　　有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。

　　第十一条征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

　　第十二条有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。

　　市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。

　　第十三条市、县人民政府土地行政主管部门应当受理对征收土地公告内容和征地补偿、安置方案公告内容的查询或者实施中问题的举报，接受社会监督。

　　第十四条未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。

　　未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。

　　第十五条因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。

　　征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

　　第十六条本办法自2002年1月1日起施行。

　　土地征收侵权责任的法律特征中图分类号：

D922.3文献标识：

A文章编号：

1009-4202（2011）01-255-01摘要土地征收侵权责任的请求权主体包括被征地的农民集体、农民个人和农村集体经济组织.在土地征收侵权的过程中，农民集体基于其享有的土地所有权受到侵害而享有请求权，农民个人基于其依法享有的土地承包经营权受到侵害享有请求权。

　　关键词土地征收侵权责任土地征收侵权责任是征收权人（国家）不法行使征收权侵害征收相对人（农民和集体经济组织）的土地权益应当承担的法律责任。

　　本文对其法律特征做一简单探讨。

　　一、土地征收侵权责任是一种混合责任行政侵权作为一种特殊的侵权行为，是一个行政法学的概念。

　　行政侵权责任即行政主体及其工作人员由于违法行使行政职权，侵犯行政相对人的合法权益，为此必须依法承担的法律责任。

　　行政侵权责任根据行政侵权行为的内容可分为主要证据不足的责任、适用法律法规错误的责任、程序违法责任、超越滥用职权的责任。

　　在超出公共利益目的和未遵循法定程序的土地征收中引起争议，并侵害被征土地的原所有权人和其他权利人的利益的行为是具体行政行为，所以此时作为侵权人的市、县人民政府应当承担的是行政侵权责任，属于行政主体程序违法的法律责任，具体包括无效、撤销、补正和赔偿等多种形式。

　　而在未给予合理补偿的土地征收中，市、县人民政府土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织和农民个人之间是基于补偿合同的债权债务关系，是民法上的平等关系。

　　此时，市、县人民政府土地行政主管部门及其工作人员侵犯被征地的农村集体经济组织和农民个人的利益的职务行为，属于民法上的职务侵权，根据我国《民法通则》第121条规定，国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。

　　此条款与《国家赔偿法》第2条的规定有相似之处。

　　两者的区别在于：

其一，《国家赔偿法》强调违法行使职权，而《民法通则》仅规定以执行职务为要件，而不关注该执行职务的行为是违法行使职权还是合法行使职权；其二，《国家赔偿法》是根据宪法制定的，是介于行政法和民法之间的边缘性法律，它调整的是国家机关及其工作人员作为行政主体违法行使行政职权或者司法职权等公法性权力，给当事人造成损害。

　　而当国家机关以民事主体身份行为时，其工作人员执行职务造成的法律后果，应当适用《民法通则》，承担民法上的法律责任。

　　二、土地征收侵权责任的责任主体是国家征收权只能由国家来行使（在我国审批是由国务院和省级人民政府行使，补偿执行则是由市、县人民政府行使）国家应该为其致害行为造成的不利后果承担责任。

　　因此，土地征收侵权责任应纳入国家赔偿的范围。

　　即根据国家责任原则，对于一切行政侵权行为，无论是行政机关的行为，还是公务员个人的行为，都一律由国家对受害人承担责任二行政追偿，指国家在向行政赔偿请求人支付赔偿费用之后，依法责令具有重大故意或重大过失的工作人员、受委托的组织或者个人承担部分或全部费用的法律制度。

　　在超出公共利益范畴和未遵循法定程序的土地征收中，各级人民政府支付赔偿费用以后，可以在查明被追偿人的过错、听取被追偿人的意见和申辩的基础之上，决定追偿的金额并执行追偿决定。

　　而在未给予合理补偿的土地征收中，根据职务侵权的民事责任承担理论，从责任主体上看，也可以分为对内责任和对外责任两个方面。

　　一方面，对外责任，即由谁来直接对受害人承担责任，对于此，学界有不同的看法，其一：

组织与行为人应当承担连带赔偿责任，是共同的义务主体。

　　其二义务主体只能是组织，组织是实体法上的当事人即加害人和诉讼法上的当事人即被告。

　　笔者认为，根据法人侵权理论或者雇主责任理论，一般情况下，在发生职务侵权行为后，应当由组织承担行为的后果。

　　此外，按照我国有关立法规定和司法实践经验，除了公司法上为平衡权力扩张而对董事职务行为的特殊规定以外，绝大多数职务侵权行为形成的损害赔偿法律关系中，受害人都应向组织请求承担职务侵权行为责任。

　　且无论是从保护处于弱势地位的征收相对人合法权益的角度还是从实践操作统一便利的角度考虑，都应该由各级人民政府（组织）来承担外部赔偿责任。

　　另一方面，一般情况下，在职务侵权行为中，行为的法律后果完全由组织承担，行为人不须承担该行为的民事责任，不会产生职务侵权行为之对内责任，但是对损害发生有过错的工作人员可以追偿。

　　三、土地征收侵权责任的请求权主体包括被征地的农民集体、农民个人和农村集体经济组织在土地征收侵权的过程中，农民集体基于其享有的土地所有权受到侵害而享有请求权，农民个人基于其依法享有的土地承包经营权受到侵害享有请求权。

　　有学者认为，农村集体经济组织才是集体土地所有权的主体。

　　此观点目前没有法律的依据。

　　新《土地管理法》第10条规定：

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理：

己经分别属于村内各该农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；己经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

　　同时《宪法》第9条和第10条、《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条的规定，清晰地显示，现行法将集体土地所有权规定为农民集体所有，而非农村集体经济组织。

　　实际上，法律只赋予农村集体经济组织经营管理土地的职能。

　　除此之外，因为土地被征收，相邻土地不能按照原目的使用，给相邻权人造成了损害。

　　按照公平原则，理应将这些人也纳入请求权主体范围。

　　参考文献：

[1]梁桂英.行政侵权的法律构成.太原大学学报.2007（l）.[2]王桂芳.土地征收侵权类型及其法律责任方式析论.中国行政管理.2007（3）.土地征收法律制度研究总第39期第2期2010年4月广东省社会主义学院学报JournalofGuangdongInstituteofSocialismNo.2，2010SerialNo.39我国农村土地征收法律制度研究周银燕（阳江市社会主义学院，广东阳江529500）　　随着我国市场经济体制的确立，城市化、工业化进程不断加快，土地征收的适用也越来越频繁。

　　土地征收法律制度事关国家发展与农民利益，土地征收也关系广大民众的民生与福祉。

　　本文通过实证的方法对我国现行土地征收法律制度加以探讨，在考察发达国家土地征收法律制度的基础上，结合我国国情和现有的法制资源，对土地征收法律制度的完善提出了若干建议，旨在为有效地解决我国在土地征收中出现的问题提供有益的参考。

　　关键词：

农村；土地征收；法律制度中图分类号：

DF45文献标识码：

A文章编号：

1671-6949（2010）02-0075-05土地征收法律制度事关国家发展与农民利益，土地征收也关系广大民众的民生与福祉。

　　本文通过实证的方法对我国现行土地征收法律制度加以探讨，在考察发达国家土地征收法律制度的基础上，结合我国国情和现有的法制资源，对土地征收法律制度的完善提出了若干建议，旨在为有效地解决我国在土地征收中出现的问题提供有益的参考。

　　本文论述的我国土地征收制度主要是指国家对农村集体所有土地的征收。

　　农村集体土地强制性地收归国家所有。

（一）土地征收法律特征我国的土地征收有如下法律特征：

1、土地征收是强制剥夺集体土地所有权的行为，是物权变动的一种极为特殊的情形。

　　征收主体一方是政府，且政府以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权，集体必须服从，没有任何选择的余地。

　　2、土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。

　　在各国立法中，征收必须严格按照法定的程序，其目的只能是为了发展公共利益，绝对禁止任何商业目的的征收，且必须对被征收人以公平合理的补偿。

　　一、土地征收的法律特征与法理基础土地征收，是指国家基于公共利益和社会发展的需要，依照法律规定的程序，将农民集体所有的土地强制性的收归国有并给予补偿的行为。

　　一般认为，土地征收具有强制性、补偿性、公共目的性、土地权属转移性等特点。

　　目前世界各国和地区普遍建立了土地征收制度，因不同的法律背景，称谓不同。

　　如美国称为最高土地权行使，法国、德国及我国台湾地区则称为土地征收，香港地区称为官方收回。

　　在我国农地征收是以补偿为条件，国家将收稿日期：

2010-2-203、土地征收是一种具有补偿性的行为。

　　由于被征收的是集体的合法财产，而这些财产是受法律保护的，对被征收人进行补偿是我国物权法对不同性质所有权平等立法的具体表现，也符合民法公平、正义原则。

　　4、土地征收是一种变更财产所有权的行为。

　　征收行为一旦完成，被征收的财产所有权将从被征收人变更为国家。

（二）土地征收补偿的理论1、完全补偿论。

　　完全补偿说认为，对成为作者简介：

周银燕，阳江市社会主义学院教务科副科长，讲师。

　　76广东省社会主义学院学报地，2010年征用对象的财产的客观价值，应按其全额予以补偿。

　　其中，一种更为彻底的观点认为，除此之外，还应加算伴随征用所发生的一切附带性的损失，如搬迁费用，营业上的经济损失等。

　　依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

　　同时，宪法和《土地管理法》又都明确了行政征收制度是集体土地转为国有土地的惟一途径。

　　这样，从法律上将公共利益的概念无限延展了。

　　2、适当补偿论。

　　适当补偿说认为，对财产权限制，只需综合斟酌制约措施的目的及其必要程度等因素，并参照当时社会的观念，给予公正和恰当的合理金额，便足以视为正当补偿。

　　3、征收程序中土地权利人参与程度差《土地管理法实施条例》第25条规定，市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。

　　从这一规定可以看出，公告在土地征收中是一种后置程序，目的也只用于权利登记，不是与农民协商，对征收并不起监督作用。

　　听取意见只是流于形式。

　　即使被征收人对补偿标准有争议，也是由批准征收土地的人民政府裁决，决定权始终在行政机关手中。

　　这种由政府既当运动员又当裁判员的做法，难免有失公平，同时也容易使政府陷入征地纠纷。

（二）土地补偿方面3、生活权补偿论。

　　如果作为征用对象的财产具有财产权人的生活基础的意义，那么，对其损失的补偿还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况所必需的充分的生活补偿。

　　二、我国农村土地征收中存在的问题

（一）土地征收方面1、征收土地的产权归属不明确法律规定我国的农村土地属于农民集体所有，农民仅拥有土地承包经营权。

　　而对于土地承包经营权是是否物权历来存在争论。

　　2002年《农村土地承包法》的颁布，使得土地承包经营权逐渐物权化，随着《物权法》的颁布更是明确规定了土地承包经营权是一种物权，集体作为一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，因此并不具有法律上的人格。

　　而农民作为集体的实体成员，当然是所有权的主体，但实际上农民从集体中被分割出来，只享有承包经营权，并不能成为实际上的土地所有权主体。

　　这便造成了所有权主体的虚位。

　　而在征地过程中，有的基层政府和村委会往往乘机攫取实际所有权主体的地位。

　　1、补偿范围我国征地补偿的项目较少，远不能覆盖被征地人所有的损失，这是我国土地征收补偿制度的主要缺陷之一。

　　值得注意的是，现阶段我国对土地承包关系定位尚未明确，但不少学者主张把其定位为一种用益物权。

　　如果是土地被征收之前已经存在着承包关系，那么土地征收的对象除了土地所有权外，还应该包括附着于土地上的土地承包经营权。

　　实施征收时，征地方也应与土地承包人协商并给予公平合理的补偿。

　　2、补偿标准按目前我国的《土地管理法》，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。

　　前两项的补偿标准分别是该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，两项之和，低项是10倍，高项是16倍，特殊情况最高也不能超过30倍。

　　以浙江省为例，每征用一亩土地补偿给村级集体经济组织的现金为10万元左右，经村提留20%以后，农民可得到的现金补偿仅每亩8万元左右。

　　在人均耕地面积仅0.3-0.5亩情2、土地征收范围界定不明确我国目前对农村土地征收公益类型的界定单一，即仅规定国家可基于公共利益的需要，对农民集体所有的土地实行征收并给予补偿，但并未对可以行使土地征收权的公共利益的具体类型和范围予以明确规定。

　　《土地管理法》第43条规定:

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土第2期周银燕：

我国农村土地征收法律制度研究

（二）征地范围过宽我国《宪法》规定，77况下，人均现金补偿仅2.4-4.0万元。

　　在现行物价水平下，这样的补偿标准明显偏低，根本无法解决大多数失地农民的长期稳定的生活出路问题。

　　就浙江省平均农村居民年人均生活消费支出国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并补偿，但《土地管理法》不仅未对公共利益需要作出明确的阐述和界定，反而进一步规定:

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

　　依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地。

　　从而将《宪法》规定的征地范围从公共利益的需要扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。

　　以至于修建各类楼、堂、馆、所，甚至个体老板开饭店，都纷纷搭乘公共利益的便车，让政府动用强制性征地权帮助他们获得土地。

　　（三）土地市场垄断按现行的《土地承包法》农地的使用权可以进行交易，但农村建设用地的流转，在法律上一直存在各种各样的限制。

　　按现行《土地管理法》的规定，只有国有土地的土地使用权可以依法转让，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

　　这些限制，使农地所有者无法通过土地流转获得相应收益。

　　这意味着，在农村集体所有的土地，如果要进入市场，或通过转变用途获得增值，只有一种途径，即改变所有权，将集体土地征用为国有土地，此后其4500元计算，只够维持基本生活消费5-9年。

　　以土地平均年产值作为补偿标准极不科学。

　　根据政治经济学的原理，级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定。

　　平均年产值最直接的反映了土地的肥沃程度，但是对于土地的地理位置、劳动生产率却不能明确反映。

　　此外，平均年产值还有不稳定、统计不准确等缺点。

　　三、农村土地征收制度缺失的原因分析在农村土地征收中，农民利益受损的根源在于土地征收制度和法律方面存在一些缺陷。

　　在制度上，农民集体土地的产权虚化，致使农民在农村土地配置中的市场主体身份很难体现。

　　在法律上，我国现行法律关于土地征收权的规定，缺乏内在一致性甚至自相矛盾，司法解释及司法实践中均存在一定弹性，导致土地征收权的乱用。

　　具体分析如下:

（一）土地产权虚化按现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》规定，农村土地属于乡、村、组集体经济组织所有。

　　但实践中，乡、村农民集体经济组织往往缺位，村民小组是农村群众性自治组织，不具备行使农村土地处置的权力，从而造成农民集体土地所有权主体严重模糊。

　　再者，土地集体所有制，意味着农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的所有权，但并不拥有按份分割集体土地的所有权。

　　集体产权的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊。

　　目前的相关法律既未赋予农民完整的共同共有权利，也未赋予农民完整的按份共有的权利。

　　因此，农民土地财产权界定不清，导致土地征用过程中博弈各方出于各自利益最大化的考虑对公共领域财富的攫取，给多征多占、侵犯农民权益的行为提供了方便。

　　使用权才可以有偿出让。

　　恰恰在土地征用过程中，农民的土地财产权益受到了侵害。

　　从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。

　　据农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地的价格剪刀差，从农民身上至少拿走近5万亿元，严重侵犯了他们的利益。

　　四、完善我国农村土地征收法律制度的建议

（一）明确土地管理，完善土地征收制度1、明晰集体土地产权

（1）弱化农村土地集体所有权概念。

　　从现代产权理论上看，以所有权为基础的农村土地财78广东省社会主义学院学报2010年产权利是可以分割的，土地使用权作为权力束的一部分，是可以独立存在的。

　　从实践上看，随着我国近年来农村产品交易市场化改革的不断深入和农村税费改革的实施，农民与乡村集体的分配内容发生了很大变化，农村土地所有制的意识形态意义高于其实际的经济意义。

　　因此，可以在政策、立法和实践中逐步淡化农村土地集体所有权的概念，构建以土地使用权为核心的农民土地财产权利体系。

（2）要明确界定农民土地使用权的物权性质，确保占有、使用、收益和处置四权统一。

　　（3）培育土地使用权市场，建立依法、自愿、有偿的土地流转机制，并通过法律制度保障土地使用权的长期而稳定的使用。

　　目前，我国农民对承包所得土地实际已经具有了物权含义上的使用权。

　　土地承包权流转要建立在长期稳定家庭承包制的基础上，在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。

　　让农民带着土地的权利参与工业化，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，这是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体现。

　　而保护农民的土地权利是对农民根本利益的最大保护。

　　比如，南海的做法是让农民以土地权利参与工业化很有特色。

　　它将土地的级差收益和增值留在集体内部，并且没有改变土地的集体所有权性质，就保护失地农民的土地收益权、保障其基本生活来源讲，农民变股民的南海模式颇具推广价值。

　　另外，宁波市江东区在不改变集体资产集体所有性质的前提下，创造出了股份经济合作社这种新的经济组织形式，在消除城乡二元结构壁垒，为失地农民提供进城安居的物质条件。

　　的需要，非公共利益性质的用地交易交由市场机制加以解决，让用地者自己与农民集体和承包农户平等谈判协商取得土地使用权。

　　同时，应允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性项目的合作开发或自行开发经营，分享社会进步产生的土地增值收益。

　　3、规范土地征收程序

（1）土地征收程序要明晰化。

　　可以借鉴台湾地区的做法，在土地征收法律中专设征收程序的章节，将土地征收程序清晰、集中的规定下来，并将其与农用地转用审批程序等内容作更为明显的区分。

（2）土地征收程序要具体化。

　　可借鉴先进国家成功的立法经验，吸收我国实践操作中成熟、合理的部分，补充、完善土地征收程序，使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性。

　　同时，也可以考虑在政府内设立专门负责土地征收事务的机构，对土地征收进行统一管理。

　　（3）要增加保护被征收人的相关程序。

　　一是增加听证会制度。

　　听证会可以就土地征收合法性、土地征收补偿等问题举行，听证会上应充分听取被征收人和利害关系人的意见，使被征收人和利害关系人获得表达意见的机会。

　　二是增加对被征地人的救济措施。

　　如果被征收人对土地征收的合法性和土地征收的补偿方案等存有