新形势下农地制度负担福利及农村社会发展的现实考察与思考一.docx

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新形势下农地制度负担福利及农村社会发展的现实考察与思考一

新形势下农地制度、负担福利及农村社会发展的现实考察与思考

（一）

——以湖北省、贵州省调研为样本

陈小君  中南财经政法大学  教授,高飞  中南财经政法大学  副教授,耿卓    

目次

　一、导言

　二、农业税减免与农产品涨价状况分析

　三、农地所有权和农地承包经营权状况分析

　四、农村社会保障、公共福利及妇女土地权益保护状况分析

　五、调查结论及建议

　一、导言

（一）研究背景与问题

　我国是一个农业大国，绝大部分人口在农村，农村人口众多是我国的基本国情，故“三农”问题（即农业、农村和农民问题）是关系到我国改革开放和现代化建设全局的根本问题。

由于土地是人类生存和进行农业生产的重要物质基础，并且是我国农民目前用于生活保障的唯一资源，所以，“三农”问题归根结底是土地问题。

长期以来，农业税费较高、农产品价格低迷是制约农民收入增长的主要因素，但自2004年以来，全国8个省（直辖市、自治区）基本取消了农业税，大部分省（直辖市、自治区）农业税率一般都减到5％以下，农民种地的负担相对于2000年减少了70%;[1]另一方面，粮食等农产品的价格又大幅度攀升，使农民的收入得以增加。

不过，改革过程中既充满着许多旧问题又有许多新的矛盾和冲突。

在目前其他体制不变的情况下，农村税费改革、农产品涨价在短期内可以有效地增加农民的可支配收入。

然而，农业税减免与农产品价格攀升同时也带来了消极的影响，引发了隐蔽多年的农民占有土地中存在的严重不平衡的矛盾，加剧了农村利益群体的对立和农村社会的不稳定。

在农地逐年减少、人口逐年增加的前提下，建立与健全农地法律体系、农村社会保障法律制度，才能对农民权益维护、村民自治、社会保障等产生持久的推进作用。

本项目的目标正是希望通过在实地调研的基础上，发现农村社会当下的矛盾冲突及在解决现时矛盾中而凸显相关法律、政策无能的情形下，对原有法律规范和政策进行多方重估，提出建设性意见以拓展政策和法律的实用空间，从而缓解农村社会在农业税减免、农产品涨价过程中围绕农地承包制度和负担福利政策而发生的矛盾。

（二）调查地区概况

　自近代以来，中国形成了以北京为代表的北方区域，以上海为代表的东部沿海区域，以“两湖”（湖北、湖南）为代表的中部区域。

在东部大崛起，西部大开发和东北振兴的格局下，人口众多、资源丰富、自然条件优越的中部地区的发展也成为中部各地政府和民众高度关注的问题。

中部区域地处中国内陆腹地，起着承接东西、连接南北、吸引四面、辐射八方的作用，且气候温和、日照充足、淡水资源充沛，拥有宜农平原、宜林山地、宜牧草场和宜渔湖泊等多种农业自然生态系统，尤其是其中的“两湖”地区，自明清以后是小农经济特别发达的纯农业区域，是中国的“粮仓”。

因此，对农地承包制度和负担福利政策在湖北省的具体运作进行研究，对全国各省相关问题的解决具有不容忽视的示范作用，这已为经济学、政治学和社会学各界众多学者所认同。

而贵州省位于我国西南地区，有“八山一水一分田”之说，是我国唯一没有平原的省份，因其土地过于稀少，更显珍贵，故该省农地使用制度的改革起步早、力度大、效果明显。

经国务院批准，贵州的湄潭、金沙两县已经进行了长达十多年的以稳定和完善农地承包关系为重点内容的土地制度建设的改革实验，其改革的主要成果也被中央所肯定和采纳，尤其是“增人不增地、减人不减地”的做法更是为湄潭县所首创。

但由于贵州很多地方自20世纪80年代后土地一直没有调整，致使土地占存有严重不平衡，而国家又规定保持耕地承包期30年不变，使人地矛盾尖锐化。

因此，对贵州省围绕农地承包制度和负担福利政策而产生的问题的解决在全国亦将具有特殊的代表意义。

　因此，自2005年4月至10月，课题组深入湖北省（监利、江夏、鄂州、孝南、英山、枝江、嘉鱼、新洲、黄陂、蔡甸）、贵州省（金沙、湄潭、贵定、镇宁、清镇、普定）的16个县（市、区）进行了规模较大且深入的实地调研，此次调查主要围绕农地承包政策、负担政策、农产品价格政策等进行评估，试图找出问题的根源，从而提出立法和政策新建议，其影响和现实意义不言而喻。

本调研报告是在1411份农户的调查问卷、近200份访谈笔录、15份分报告的基础上，对农业税减免和农产品涨价政策实施状况、农地所有权和农地承包经营权状况、农村社会保障和公共福利问题、妇女土地权益保护状况等进行较为深入的分析，以期对新形势下农地制度和负担福利问题的解决提供指导。

　二、农业税减免与农产品涨价状况分析

　在受调查的农户中，99.57％的人表示知晓农业税减免政策，其中98.45％的农户对在农村实行农业税减免政策比较满意。

虽然各乡镇政府对农业税减免政策进行了深入的宣传，村委会在该政策的宣传中也发挥了重要的作用，但电视新闻频道的报道却是农户了解该政策的主要渠道。

因自2004年起减少了部分农业税，湖北、贵州两省更是于2005年开始全面实行免征农业税，不少农户认为该政策对农村发展是非常有利的，而且此举对农民负担的减轻起到了较为明显的效果，故在了解农业税减免政策的农户中有91.09％的农户对该政策的实施情况感到比较满意。

但相比较而言，在农业税减免政策的实施方面贵州省比湖北省做得要更好一点，满意的农户达到了94.07%，而湖北省农户满意该政策的实施状况的只有89.90%。

不过，通过与此同时的现场访谈发现，较多农户对该政策能否长久持续下去存在一定疑虑。

　在农业税减免政策实施的同时，粮食等农产品的价格也在一定程度上攀升，有77.75％的农户认为农产品价格与前几年相比有所上涨。

可见，农产品的价格上涨趋势基本上得到农户的认同，不过，对农产品涨价感到满意的农户却只有62.96%。

农户对农产品涨价的原因存在不同的认识，有37.25％的农户认为是由于价格放开导致的，有21.49％的农户认为是因地方政府管理服务加强造成的，还有25.88％的农户不清楚农产品涨价的原因。

而且，在交谈中，不少农户认为涨价的农产品的范围非常有限，并不能笼统地认为所有的农产品都涨价了，严格来说主要是粮食涨价[2]即使粮食涨价，也因农业比较效益太低，在农资产品价格全面上涨的情形下，农户的务农收入并未如预期得到较大幅度的增加。

　农业税减免、农产品涨价均为各级政府增加农民收入的重要举措，使农民种地积极性得以增强，受这些惠农政策的影响，部分外出务工人员选择了返乡务农。

在我们的调查中，有51.31％的农户反映有外出农民工返乡务农，但返乡的农民工比例并不高，可见，这些惠农政策对农民工的返乡吸引力还相当有限，更多的人是因为家庭因素、工资被拖欠及其他原因促使返乡，惠农政策的实施只是在一定程度上减轻了他们选择返乡务农的痛苦与压力。

上述状况可以为从事农业耕作的人员结构所佐证。

据我们了解，在农村从事农业活动的人员以妇女和老人为主，分别占57.90％和58.40%，青壮年男子很少耕种土地，他们大多数都已经外出务工，在农业税减免与农产品涨价的惠农政策出台后该情形仍然没有改变。

因此，有学者认为2004年初，中共中央为了改变农民收入水平连续徘徊的局面，颁布了有关农民增收的政策，同时又采取了取消农业特产税、减免农业税，并推行种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴三项政策，使农民收入增幅超过了城镇居民收人增长幅度，故在简单的利益比较面前，农民工看到了农业经营的比较收益高于外出务工的收益这一客观现实，很多仅能提供简单劳动的低素质劳动力在权衡利益之后选择了风险小、并能够与家人团聚的回乡务农。

[3]我们认为上述看法似乎夸大了惠农政策增加农民收入的作用，并没有全面反映出我国农村处于较严重的劳动力过剩状态。

　必须正视的是，在农业税减免和农产品涨价两项惠农政策实施后，农民务农的积极性得到了较大程度的提高，农民更加重视自己的土地权利。

受访农户中47.63％认为近三年来，所在村土地承包情况发生了变化，其中有55.80％认为土地抛荒情况减少，有15.48％认为纠纷增加，同时认为土地承包经营权流转更为频繁的有26.04%，但也有15.77％的农户认为土地承包经营权流转减少了。

上述变化均反映出随着农民负担逐渐减轻，农民越来越重视土地的利用，土地抛荒情况的减少是最明显的体现。

根据2002年我们的调查，在350份有效问卷中，有12％的农民选择抛荒，而56％的农户认为“在土地抛荒后，集体不会收回土地”，可见在当时农业税费负担较重的情形下，耕地资源的浪费是十分严重的。

[4]即便前述农户关于土地承包经营权流转是减少还是更加频繁的似乎矛盾的看法，事实上也与农民对土地利用的重视有关。

通过访谈，我们了解到：

土地承包经营权流转更加频繁，是因为在农业税减免、农产品涨价的情况下，部分因务工而抛荒的耕地加入了流转的行列；土地承包经营权流转减少，主要是受惠农政策的影响，农民的务农积极性有所增加，相较以前愿意耕种更多的土地，并且可以预见，这种趋势在今后肯定会持续加强。

　三、农地所有权和农地承包经营权状况分析

（一）农户对农村集体土地之权利归属的认识

　土地归属一直是法律制度设计的重心，在我们2002年9月下旬至11月初以中部省份湖北省为重点的实地调查中，认为土地属于国家的占有绝对优势。

[5]在本次实地调查中，我们发现农户对集体土地之权利归属的认识并没有多少改变，仍有60.88％的受访农户认为土地属于国家所有，只有21.95％的受访农户认为土地属于村集体所有，还有14.25％的受访农户认为土地分田到户后就是个人的。

此外，有5.24％的受访农户认为土地属于村小组，也有0.64％的受访农户认为土地属于乡（镇）集体。

可见，在集体土地的归属方面大多数受访农户存在较大的误解，普遍认为土地属于国家所有，而且还有一部分受访农户把国家与村集体相等同，认为集体所有就是国家所有，两者没有实质区别。

这种状况与国家对农地所有权的行使干预过多有较密切的联系。

同时因在农村社会实践中村集体一直附属于国家，缺乏独立性和自主性，未能体现其作为集体土地所有者的地位，也没有发挥其作为集体土地所有者应有的作用，致使村集体的所有者身份逐渐从村民的视野中淡化和消亡。

这种情形对于建立一套所有者与使用者既对立又统一的土地利用法律规则极为不利。

上述现象一方面与有关部门在农村对土地法律法规的宣传力度不够，以及农户自身对土地法规政策缺乏主动的了解有关，另一方面也反映出旧的意识形态和残余的体制形态依然对农民有强大的影响，其更深层次的原因则为国家强烈的行政干预性管理架空了村集体的所有权主体地位。

　在农户对农地所有权归属状态的期盼方面，有30.97％的受访农户认为农地由国家享有所有权最好，也有高达44.37％的受访农户认为农地由个人拥有所有权最好，认为农地由乡（镇）集体、村集体和村小组（生产队）拥有所有权最好的受访农户分别有0.21%、12.90％和3.97%。

可见，农户希望土地归个人所有的意识较为强烈，这种看法在湖北省高达46.03%，在贵州省也有39.84%，相比较而言，湖北省的农户比贵州省的农户更盼望农地能够私有化。

　但必须指出的是，在访谈中，我们发现受访农民的上述期盼农地私有化的意识建立在以下两种认识的基础上：

第一，他们大多数认为农地属于国家所有，而且集体和国家没有区别；第二，农户心目中的所有权并不是法律意义上的所有权，只是希望土地承包经营权能够保持独立而不受政府干涉且承包方能够对土地承包经营权进行自由的处分，故使农户产生了农地私有化最好的观念。

应当说，农民的这种私有化意识与村集体的角色被扭曲有关。

在农业税减免之前，尽管国家的体制性权利上收到乡镇政府，但乡镇为行使其政府功能，却常常将村作为其下属组织对待，致使村集体的行政化倾向异常突出。

在20世纪90年代中后期，由于农业税费繁重，村集体甚至将税费收取作为日常工作的首要任务。

[6]村集体所承载的行政负担淡化了其私权属性，当村集体的“所有人角色”更多地为完成政治上的职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没。

[7]因此，农民要求的所谓土地私有化，是他们对以往集体行政化现象的一种反抗，而且总体来看，这种制度需求并不具有压倒性优势。

　从法律角度而言，权利主体必须明确，故如果土地所有权的主体不明晰的话，势必在很大程度上影响土地承包经营权的运行，因此，我们主张严格按照“所有权一他物权”这一物权法的基本架构，建构我国的农村集体所有权制度，使其成为名副其实的土地所有者，享有土地所有者的权利和承担土地所有者的义务，进而成为市民社会中民事主体的一种。

在调查过程中，有73.71％的受访农户在土地承包后对村集体的做法满意，不过，不满意村集体做法的受访农户也有20.77%。

农户不满意村集体的做法主要有承包方案没有经过村民（代表）大会决定（34.47%）、干涉农户的经营自主权（18.43%）、擅自收回承包地（17.75%）、擅自调整承包地（9.56%）、干涉承包权的流转（8.19%）、将承包地收回抵欠款（7.51%）、强迫承包方放弃或变更承包权而自行进行流转（8.19%）、收回承包地进行招标承包（2.39%）。

可见，农户对村集体不满意的问题基本上为村集体滥用权力以致影响土地承包经营权的私权性得以充分体现的行为。

因此，要实现集体土地所有权与农地承包经营权良性的互动运行，必须实现集体土地所有权功能由政治性向经济性的转换或回归，使其成为真正的私权主体，同时厘清农地承包经营权的各项权能及其权利变动，运用物权法的基本原理将其规范化。

（二）农地承包经营权分配状态分析

　土地分配的标准是考察农户能否享有平等的农地承包经营权的一项重要指标。

在我们的调查中，有80.58％的受访农户反映本村是按照人头数分配承包地的，结合人头数和劳力数分配承包地的占9.50%，按照劳力数分配承包地的占4.18%。

可见，在分配承包地的时候主要考虑人头数和劳力数，但贵州省和湖北省在分配标准方面存在一定的差异。

在贵州省按照人头数分配承包地的高达93.14%，按照劳力数以及结合人头数与劳力数分配的各占0.26%；在湖北省按照人头数分配承包地的占75.97%，结合人头数与劳力数分配的占12.89%，按照劳力数分配的占5.62%。

比较两省状况不难发现，在贵州省分配承包地主要考虑人头数，而在湖北省也适当参考劳力数，这与贵州省严格实行“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策有明显关联，因为在该政策背景下，各农户家庭的劳力总是处于变动之中，其相对于人头数更不稳定。

　按照我国《农村土地承包法》第21条第1款规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。

该规定在实践中基本得到了有效执行。

根据我们的调查，有82.42％的受访农户表示已经签订了农地承包合同，其中农户与村集体签订农地承包合同的比例占67.67%，与乡（镇）政府、国家、村小组签订该合同的分别为18.31%、3.35%、8.17%。

此外，有13.30％的受访农户表示没有签订农地承包合同。

发包方和承包方签订农地承包合同，以确定承包方的农地承包经营权，从而可以在一定程度上避免发包方侵害承包方的合法权益。

绝大多数村集体均按照法律的规定与农户签订了农地承包合同。

因为湖北省农地二轮延包工作开展较晚，故在调查时，相比较而言，贵州省农户签订农地承包合同的比例（87.07%）高于湖北省（80.72%）[8]

　根据我国《农村土地承包法》第22条、第23条第1款规定，农地承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时起取得农地承包经营权；县级以上地方政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证，并登记造册，确认土地承包经营权。

[9]在调查过程中，有66.48％的受访农户表示发放了土地承包经营权证，但也有29.41％的受访农户表示没有发放土地承包经营权证。

在土地承包经营权证的发放工作方面，贵州省明显比湖北省做得好，在贵州省受访农户中有89.71％表示发放了土地承包经营权证，而在湖北省则只有57.95％的受访农户表示发放了土地承包经营权证。

这同样与湖北省农地二轮延包工作开展较晚有关。

在收到土地承包经营权证的受访农户中，有76.68％肯定土地承包经营权证书在土地纠纷和流转的时候有作用，也有14.50％的受访农户表示土地承包经营权证书有作用，但对于该证书具体能够起到何种作用却不清楚。

可见，土地承包经营权证书的性质和作用虽然得到了农户的关注，但尚未深入人心，因而应通过加大宣传力度，使农户对土地承包经营权证的作用产生足够的重视。

　（三）农地承包期限与农地承包经营权调整问题分析

　从维护农民的合法利益，调动农民的生产积极性，保持农村的长期稳定，实现农业和农村经济的可持续发展的战略出发，党和政府根据农村社会经济发展的状况，在农村经济体制改革的初期比较关注农村集体生产经营管理方式的完善，随着农村经济的发展以及农村社会各种矛盾的显现，逐渐将焦点转移到同时完善农地承包合同的制度设计方面，其中关于农地承包期限的设计无疑是核心问题之一。

从1984年开始，农地承包期限长期不变就是党和政府在各种文件中拟追求和彰显的目标。

我国《农村土地承包法》就是以“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为其立法宗旨之一，并在第20条针对不同类型的土地对承包期分别进行了规定，即“耕地的承包期为三十年。

草地的承包期为三十年至五十年。

林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

”[10]

　但在我们的调查过程中，认为土地承包经营权30年不变制度合理的受访农户仅52.52%，而认为该制度不合理的受访农户却高达40.40%。

在主张该制度不合理的受访农户中，有52.98％认为导致不合理的原因就是期限太长，当然也有20%认为不合理的原因是期限较短，还有26.14％认为不合理的原因是在法律中明确规定土地承包经营权的承包期限限制了自主权和农地的平权，故他们要求不规定承包期限。

这表明随着国家采用更直接、更有力的惠农措施，促进农民收入的稳步增加，农民对土地承包经营权进行调整的需求在增长。

　农户需要调整土地承包经营权的观念对“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策的挑战也得到反映。

认为“增人不增地”的政策好的受访农户仅22.12%,而58.07％的受访农户表示“增人不增地”的政策不好，有8.21％的受访农户表示“增人不增地”的政策在以前没有影响，但在农业增收后出现了新的矛盾。

关于“减人不减地”的政策，也只有27.12％的受访农户表示赞同，而53.45％的受访农户不认可该政策，同样有9.47％的受访农户表示“减人不减地”的政策在以前没有影响，但在农业增收后出现了新的矛盾。

可见，尽管较长的土地承包期限在形式上能够保障农地承包经营权的稳定，但在人地之间的紧张关系更加突出的情况下，由于期限长不足以适时变化而缺乏灵活性，这项政策已经在相当的程度上失去了其存在的现实基础，因此该政策是否有必要继续保持不变有待进一步深入研究。

相应地，有54.85％的受访农户表示如果农业收入增加，则希望调整土地，然而也有29.27％的受访农户对调整土地不热情，另有13.32％的受访农户对调整土地表示无所谓。

在调查中发现，希望对土地进行调整的主要是年轻人，因在原土地承包时，他们没有能够分配土地，从而盼望通过调整土地而获得承包地。

不希望调整土地的农户主要是担心国家的农业政策不稳定，也有部分农户因家庭人口较少而土地较多，从而主张对土地不予调整。

可见，如何解决农村人地矛盾，同时打消农民担心农地制度多变的疑虑、是今后制定政策和法律时必须加以考虑的重要因素之

　因受到“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策的影响，有72.71％的受访农户表示本村没有解决新增人口的土地承包问题，仅20.91％的受访农户表示本村解决了新增人口的土地承包问题。

在解决新增人口的土地承包问题的途径中，有37.'29％是通过新一轮土地承包，有18.31％是通过预留的机动地，有5.76％是通过开垦新地，有11.19％是通过承包方自愿交回的承包地，以其他方式解决的也有24.75%。

尤其值得注意的是，新增人口的土地承包问题得到解决的比例并不高，且主要集中在湖北省。

在贵州省的调查中有94.2％的受访农户表示本村没有解决，而在湖北省只有64.83％的受访农户表示本村没有解决。

可见，因“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策是于贵州省试点后在全国推广的，故该政策在贵州省执行得更为彻底持久。

　有不少学者将农地承包期限与农户对承包地的改良联系起来进行研究[11]在我们的调查中，有75.41％的受访农户均对承包地进行了改良，未改良承包地的受访农户有21.12%。

但引起农户改良承包地的最主要的因素不是因为承包期限长，而是由于农户的收入即生活来源主要靠种地，占60.15%，因承包期限较长对承包地改良的只占22.27%。

此外，因种地收入增加而改良承包地的占20.21%,还有1.5％的受访农户改良承包地是为了便于流转。

可见，学者认为只有赋予农户长期而稳（固）定的承包经营权，农户自然会增加承包地改良的投入的观点值得商榷。

　（四）土地承包经营权流转问题分析

　土地承包经营权的物权之财产性的增强在其流转方面得到了一定程度的体现，有85.75％的受访农户表示其所在的村土地承包经营权可以自由流转，其中83.80％的受访农户表示在土地承包经营权流转时不需要办任何手续，只需双方当事人协商一致即可，仅9.92％的受访农户表示应当经村委会同意。

土地承包经营权流转的方式主要有转包（46.12%）、出租（42.89%）、转让（26.94%）、互换（25.45%）、入股（0.33%）以及其他方式（5.79%）。

　在湖北省枝江市调查时，我们发现在农村存在一种“卖房搭地”的流转形式，即在本村村民户口农转非，全家迁到乡镇的情形下，外村村民为搬迁至该村或者希望承包经营该村土地，往往是购买该迁出村民的房屋，同时根据双方协商，该迁出村民的农地承包经营权也一同转让给购房者。

村委会对“卖房搭地”这种流转承包地的形式一般也不干预，而任由当事人自己协商决定，而且也没有实行在同等条件下本集体经济组织成员享有优先权的规定。

可见，各地农村一般按照农民自发创造的形式进行农地承包经营权乃至宅基地使用权的流转，《农村土地承包法》的相关规范并没有全面发挥出立法者预设的功能。

　（五）土地纠纷解决机制状况分析

　在农业税减免和农产品涨价的惠农政策实施后，因土地财产价值的增加，使基于承包地的纠纷上升。

根据我们的调查，有48.33％的受访农户表示在农户与农户之间发生过土地纠纷。

农户之间发生土地纠纷的原因主要是土地边界不清（39.44%）、想收回原承包地（36.66%）、流转合同不清楚（9.09%）。

农户之间发生土地纠纷后，其解决方式是多样的，但最主要的方式是村委会解决（60.41%）、私了（19.21%）、村书记（村主任）解决（14.22%），进入法院以司法程序解决的纠纷很少（3.67%）。

　相比较而言，农户与集体之间的纠纷较少，只有31.25％的受访农户表示在农户与集体之间发生过土地纠纷，有62.30％的受访农户表示在农户与集体之间没有发生过土地纠纷。

在农户与集体之间发生的土地纠纷，有43.35％的受访农户认为是分地不公平造成的，其次，有19.50％的受访农户认为是因征地补偿问题造成的。

农户与集体之间的土地纠纷也主要是由村委会解决的，占纠纷数的51.25%，其次是通过乡镇干部和村干部解决，分别占15.65％和12.24%，进入法院以司法程序解决的也仅占6.56%。

可见，在农地纠纷解决方式方面，目前法院在客观或形式上所能够起到的作用是极为有限的，而通过乡镇干部、村干部和村委会解决占有绝对优势。

这可能是现行法律运作的成本过高，乡土社会中的农民无法为了土地纠纷而支付相对他们而言是“高昂”的诉讼费用造成的，也可能是由于中国法治传统的不足和现行法律规范存在某些不合理之处所致，但这种现象无疑存在较多的弊端，尤其是在农户与集体之间的纠纷中，由村委会来处理自己作为纠纷的一方当事人的案件，其公平性难免会遭到质疑。

　（六）土地征收问题分