片区开发项目操作模式探讨.docx

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片区开发项目操作模式探讨

片区开发不是一个新词，从早期的华夏幸福产业模式，再到近几年的城市综合开发PPP项目，都算是片区开发的范畴。

片区综合开发在当前的环境下具有强大的吸引力，正逐步成为推动新型城镇化建设的重要开发模式。

本文基于笔者在片区开发项目的咨询服务实践，对片区开发项目的几种模式进行对比分析，探索性地提出片区特许开发的运作思路和模式，供业界同行交流探讨。

一、数说片区综合开发

在运作模式上，包括基于授权与社会资本合作、政府直接与社会资本联合开发和特许经营。

从合规性上讲，这三种方式在政策规范性上都有其解释空间。

虽然运作方式的名称各有不同，但业务逻辑内核高度趋同，普遍是以项目封闭运作、自求平衡、滚动开发、市场化经营作为原则。

从企业类型来看，央企群体正成为片区综合开发项目的“最大玩家”。

2015-2017年，民营企业是片区综合开发项目最主要的投资人，占据主导位置。

2018-2020年，民企投资规模大幅收缩，央企逆势增长，超过民企。

地方国企受地域局限性影响，整体趋势变化不大。

表1 2015-2020年央企、地方国企、民营企业片区综合开发类项目投资数量（单位：

个）

从发展趋势看，2018年财金10号文以后，狭义的PPP模式与片区综合开发项目的匹配性产生了偏差，各地方开始寻求新的开发路径。

到2020年，广义的类PPP项目合作从规模上超过了PPP项目，体现出了旺盛的市场需求。

类PPP探索填补了传统PPP模式的市场缺口，本质原因是片区综合开发迎合了市场的真实需求，契合地方政府的发展诉求和企业的经营需要。

表2 2015-2020年PPP项目与类PPP项目片区综合开发的投资规模与数量

可以预见，片区综合开发将是未来10年城市发展升级的主要手段。

二、片区开发模式对比

1、传统片区开发模式

表3 PPP项目片区综合开发的投资规模与数量传统片区开发模式

在当前环境下，如采用政府直接投资和PPP模式，会有以下困境：

作为地方政府，如何在42号文与10号文的指引与限制下更加规范的操作片区综合开发项目，破解地方发展困局？

作为社会资本方，怎样合理参与片区综合开发项目并有效控制其操作中的特有风险？

作为城投公司，如何在严峻的转型之路上继续依法合规的通过片区综合开发支持地方建设，实现转型再发展？

作为金融机构资本市场，如何识别和更好的支持片区综合开发项目？

2、新形势下片区开发模式

表4  新形势下片区开发模式

笔者认为，片区特许开发在实质上隔离了新增的政府债务负担，地方财政增收则企业有收益，地方财政不增收则企业无收益，支付上“以收定支，自主平衡”，该模式逐渐发展成为片区开发的主要模式。

三、片区特许开发模式操作要点

1、政策分析

表5  片区特许开发的文件依据

以上规定可以较为清晰地看出片区合作开发类项目具有一定的政策依据，且具有明显的鼓励性，但政策文件对项目操作流程的合规性也提出了一定的要求。

2、片区特许开发的合规要点

（1）部门间支出责任不是违规举债

依照地方政府债务管理的一般习惯，政府机关部门之间及与事业单位之间的资金往来，不甄别为地方政府债务。

因此，地方政府（财政）依照其资金管理办法向片区开发主管部门做出的定向定期不定额拨款安排，并不能甄别为地方政府债务。

（2）针对付费，财政不承担兜底责任

根据项目实际产出情况，财政部门仅承担依照既定财政预算和计划、专项资金管理办法等向片区开发主管部门拨付开发建设和经济发展等资金的责任，并不对特许经营项目的开发建设成本和购买服务费用承担兜底责任，项目单位需要根据对项目风险的判断自行做出投资决策。

（3）片区开发主管部门依绩效付费

片区开发主管部门与项目主体之间关系，是依照开发区协议，根据开发建设的绩效情况，包括但不限于财政收入增量、经济发展、环境建设、社会效益等多方面考核标准，而支付的购买服务和采购工程协议项下的付款义务。

（4）划分具体类别进行合规性判断

自负盈亏的片区特许开发模式，是由若干采购工程和购买服务子项目组成的项目集合，不增加财政额外支出责任，模式本身不构成违规举债。

3、实施流程

该类项目通常由地方人民政府通过授权/竞争采购相关职能部门/平台公司作为项目的主要实施方，实施方根据自身情况，在政府方同意下授权一家由其全资控股的子公司作为实际出资方，与公开合法渠道竞争选定的特许经营者共同出资组建一家片区开发实施公司（以下简称“项目公司”），由该项目公司作为项目建设单位，负责项目的相关手续办理、投融资、建设、运营等与片区开发有关的直接工作。

图1 片区特许开发实施流程图

4、实施片区开发应把握的重点

（1）合理确定项目的总投资

通过优化各子项目的投入金额，最终确定片区开发涉及的工程建设项目的总投资。

（2）正确选择项目的运作模式及投融资模式

如何规划项目的运作模式、投融资方式及路径以保证项目开发建设资金的需求，是项目实施的重中之重。

（3）合理确定项目的合作期限

通常片区开发项目的合作期有5-10-20年，特许经营期最长30年，其中，根据项目投资总额大小，建设期一般确定在3-7年，一般不超过8年，也可根据资金平衡与产业的发展需要再适当延长。

（4）合理设置项目资本金比例与回报机制

通过优化各子项目的投入金额，最终确定片区开发涉及的工程建设项目的总投资。

（5）合理确定政府方与社会资本方的合作边界

需要明确双方权利义务边界条件、风险责任承担、项目公司组建、项目建设、项目运营、涉及的土地、税收、绩效考核等各主要边界条件。

（6）片区开发项目的“投资人”采购

片区开发项目一般是通过政府采购平台招采“投资人”，采购方式为公开招标，项目的竞价标一般有投资回报率、施工下浮率、融资利率、运营过程中的相关运营指标等。

5、片区开发的难点

（1）前期大量拆迁安置资金问题

如何解决片区开发项目前期大量的拆迁安置资金问题，是项目设置、方案论证阶段的重要内容。

（2）回报机制的设置

如何设计项目的投资回报机制，确保不涉及政府违规举债以及隐性债务风险。

（3）资金平衡的计算

如何准确合理确定项目整体的资金平衡方案，以及拟实施的子项目的资金平衡测算。

（4）开发进度计划

如何合理确定项目的开发时序与结合土地开发的投融资规划。

（5）各方报批程序

项目如何获得各方投资决策，包括：

政府决策程序，投资人内部过会评审，金融机构的项目贷款审核等。

（6）成功落地

如何招采到最合适项目社会投资人，这是事关项目能否完成融资，能否顺利实施的最为关键问题之一。

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