杭州市建设工程质量监督管理办法立法后评估报告.docx
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杭州市建设工程质量监督管理办法立法后评估报告
《杭州市建设工程质量监督管理办法》立法后评估报告
杭州市建设委员会
一、《办法》产生的背景及实施概况
《办法》产生的背景
我国于1997年11月1日颁布我国第一部直接针对建设领域的法律，即《中华人民共和国建筑法》，此法的颁布标志着我国工程建设领域走上了法治轨道，也是在此法颁布后，出台一系列与之配套的工程建设方面的法规，2000年1月30日颁发的国务院令第279号《建设工程质量管理条例》就是国家层面的关于工程建设质量的法规。
浙江省早在1995年8月9日的浙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上就通过了《浙江省建设工程质量管理条例》并颁布实施。
根据国家颁布的法律和相应的法规，浙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2001年12月28日在通过《关于修改〈浙江省建设工程质量管理条例〉的决定》，并以省九届人大第61号公告公布了现行的《浙江省建设工程质量管理条例》。
杭州市根据国家、浙江省相关的法律、法规，针对杭州市的实际情况以及具体操作层面上的要求，通过正常的程序，于2003年10月8日以政府令（[2003]第195号）的形式公布了本《办法》。
后随着国家与省相关法律与法规的变化，结合实际执行过程中出现的新问题，对《办法》进行了部分修改，并于2005年以政府令第214号再次予以公布，形成现行的《办法》。
《办法》的实施概况
在《办法》出台后，市建委有关部门及质量监督机构，即各区、县的建设局及杭州市工程质量监督总站及各区悬质量监督站对“办法”开展全面的贯彻执行，并组织了不同类别的建设单位、施工单位、勘察设计单位及监理单位进行了学习贯彻，并召开了杭州市相关质量检测单位对检测质量及工程检测资质进行检查，以保证质量评估的正确性和公正性。
为了使《办法》能落到实处，市建委对杭州市范围内的建设工程质量管理分层次、分工程项目，逐级健全了相应的质量监管机制，市、区、县建设工程建设行政主管部门分别确定了质量监督机构，并具体委托了相关的日常质量监督管理的项目及内容。
质监机构也制订了相应质量监管的工作程序与操作办法。
工程项目建设、设计、施工和监理单位也进一步落实了质量保障机制，设立了工程质量小组及工程质量专责管理员等组织体系，使质量管理成为各质量主体的重要日常工作。
二、《办法》实施绩效的评估
《办法》实施前杭州市建设工程质量监督管理的基本情况
《办法》实施前杭州市的建设工程质量监督管理体制与现在有一定的差别。
首先，管理范围尚未把萧山、余杭包括进来。
由于本《办法》尚未颁布执行，是直接按国务院《建设工程质量管理条例》和《浙江省建设工程质量管理条例》实施，在实施过程中常常遇到操作层面的一些质量问题找不到相应的条款加以规范。
使得质量监督机构的工作很忙，但工作效率不高，一些明显违反质量管理条例的现象，没有可具体处置的办法而使不少质量隐患不能及时消除。
与《办法》配套的工程质量监督管理文件
根据《办法》的相关条款，市建委及下属各级建设主管部门分别将日常的质量监督管理工作委托给相应的质量监督机构。
为了全面贯彻执行《办法》，提升杭州市工程质量管理水平，工程建设行政部门还出台一批与此《办法》相关的行政法规，质量监督机构出台了一系列操作层面的管理程序及处理意见。
市质监总站根据《办法》，制订了一系列具体操作办法及意见如下：
1）杭州市建设工程结构质量监督抽样检测暂行办法（杭建监总［2003］13号）
2）关于进一步加强杭州市房屋建筑工程和市政基础设施工程实行见证取样和送检工作的意见（杭建监总［2003］14号）
3）杭州市建设工程产品质量监督备案办法（杭建监总［2003］15号）
4）杭州市建设工程监理工作质量检查暂行办法（试行）（杭建监总［2003］25号）
5）关于进一步明确市政无压力排水管道闭水试验方法的通知（杭建监总［2003］31号）
6）关于加强建筑工程质量监督报告单管理工作的意见（杭建监总［2003］37号）
7）关于进一步明确市政基础设施工程验收监督的通知（杭建监总［2004］4号）
8）杭州市建设工程“西湖杯”质量跟踪评价办法（试行）（杭建监总［2004］7号）
9）杭州市建设工程“西湖杯”（市政基础设施工程）质量跟踪评价办法（杭建监总［2004］809号）
10）杭州市建设工程质量安全监督总站工程质量监督工作标准（杭建监总［2005］9号）
11）杭州市市政基础设施工程质量监督工作标准（杭建监总［2005］11号）
12）《杭州市住宅工程质量分户检验管理暂行规定》（杭建工发〔2007〕164号）；
13）《杭州市住宅工程质量分户检验指引》（杭建监总[2007]23号）；
14）《关于要求监理单位加强市政基础设施结构工程、隐蔽工程验收的通知》，
15）《杭州市住宅工程质量通病防治导则》
市质监总站还将质量与安全相结合，以提高质量监督的自觉性和效率，具体出台了一批相关的管理意见和程序：
1）杭州市建设工程质量安全监督总站重大事故应急抢险，救助和控制预案（杭建监总［2003］5号）
2）市区建筑工程质量安全管理例会制度（杭建监总［2003］7号）
3）杭州市建设工程质量、安全、文明施工一体化监督巡查工作实施意见（试行）（杭建监总［2004］45号）
4）杭州市建设工程质量、安全、文明施工一体化监督工作程序（杭建监总［2005］4号）
5）杭州市建设工程质量安全监督注册管理规定杭州市建设工程质量、安全、文明施工一体化监督巡查工作实施意见（试行）（杭建监总［2005］5号）
6）杭州市建设工程质量安全投诉处理规定（杭建监总［2005］6号）
7）杭州市各区建设工程质量安全监督机构工作质量检查管理办法（杭建监总［2005］13号）
8）“三位一体”监督小组工作制度（杭建监总［2005］34号）
9）《市政工程高架桥梁交通门洞质量安全设置规定》（杭建监总[2007]26号）
10）《地铁工程深基坑结构工程施工质量、安全监督规定》（杭建监总[2007]47号）。
各区、县质监机构也根据当地具体工程实际，在本《办法》的指导下制定一些相关的质量管理操作办法，对提高质量管理的实效起到了积极的作用。
《办法》的执行及其绩效
本《办法》未出台前，杭州市工程质量监督主要依据国务院《建设工程质量管理条例》，在执行过程中，未能结合好杭州市区的实际情况，开展有关的工程质量监督。
如：
未出台前杭州商品混凝土生产企业发展较快，工程结构质量与商品混凝土生产质量是密切相关的，而国家《条例》对商品混凝土企业监督管理未明确，本《办法》（第十六条第5款）明确质量监督机构有权对预拌混凝土质量进行抽查的权力，补充了《建设工程质量管理条例》的内容，加强了杭州市商品混凝土生产过程中的质量监督管理，对有关内容进行了如下完善：
1、明确了责任及业务，为进一步规范各责任主体的行为作好了工作准备，《办法》明确了由五责任主体（建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位和质量检测单位）依法对建设工程质量负责，任何单位均不可推脱其相关的责任。
2、强调政府监管的分工：
市区、萧山、余杭及各县市的分工。
责、权、利挂钩，分工合理，责任明确，各司其职，管理到位、有效地保障了监管的绩效。
3、明确了对各主体质量行为的监管内容，以行为的合法来保证工程质量的有效控制。
理清各主体的各自责任，规范了各方主体的质量行为。
4、统一了监管机构的检查区域、内容、程序、要求。
量化了各阶段节点的时间控制，提供了监管部门的管理责效。
5、明确了对质量事故及违法违规行为的处理，树立了依法监督，严格执法的监管形象，提高了监管人员的法律意识及依法监督的能力。
6、在《办法》的贯彻执行过程中，各建设责任主体对工程质量监管的重要性的认识得到提高，对工程建设各责任主体的质量行为得到进一步规范和制约。
提高了社会民众的法律意识，工程质量得到稳步提高。
几年来，工程质量监督覆盖率从原来的80％提高到100％。
据统计自《办法》实施后，工程结构质量未发生过一般及重大质量事故。
为了加强住宅工程质量监管，提高住宅工程质量，减少工程质量通病，降低工程竣工后的投诉频率。
杭州市工程质量监督总站于07年初经过对有关城市考察学习，起草发布了《杭州市住宅工程质量分户检验管理暂行规定》，编制了与其配套实施的《杭州市住宅工程质量分户检验指引》和《住宅分户检验监督实施细则》等。
以上制度于07年6月实施后至今，已竣工交付的60项住宅工程，几乎投诉为0。
住宅质量通病问题投诉明显减少。
三、《办法》立法内容的评估
对于本《办法》的具体条款涉及到建设行政主管部门、质量监督机构、工程建设单位、设计勘察、监理及施工单位，各方面具有各不相同的利益和视角，且常常是相互对立的。
考虑到这些因素，本次评估中，对工程建设领域内的不同类别的单位及同一单位内不同岗位的人员征求了意见。
对《办法》在合理性与可操作性等方面作出了评价，现将相关评估内容归纳如下。
《办法》中条款的合理性评估
关于《办法》中具体条款的合理性主要从责任主体及质是责任界定是否符合法律法规以及是否符合社会价值观方面进行评价，不同的社会群体会对自己熟悉或利益相关的质量问题提出自己的评价，作为一个需要社会各有关主体执行的法规，必须考虑社会公众利益与各相关责任主体以及各责任主体之间的责、权、利相平衡，因此，本次评估中，对不同责任主体进行了走访，征求了他们对《办法》中相关条款的意见，也请他们对现行《办法》作出相应的评估，现将走访及调查结果分述如下：
行政主管及委托的质量监督机构的评估意见
从我市建设工程质量管理历史与现状看，各级工程质量监督站都在工程质量监督中起着十分重要的作用，且已具备了完成工程质量监督所要求的人员素质、队伍规模以及管理能力和手段等方面的条件，各级建设行政主管部门均将日常的建设工程质量监督工作委托给各级工程质量监督站，他们起到了本《办法》中所指的质量监督机构的作用。
从《办法》实施以来，从行政管理及日常质量监督实践中可以看出，《办法》从合理性方面基本上是符合一个地方法规的要求的，从管理监督方面来分析，《办法》24项条款中，合理性评估最高是100%，最低是57.1%.具体分条款的合理性评估如表4-1：
表4-1行政主管部门及质量监督机构对《办法》的合理性评估
条款编号
合理性%
条款编号
合理性%
条款编号
合理性%
条款编号
合理性%
一
100
八
82.3
十四
69.2
二十
100
三
83.3
九
78.6
十五
69.2
二十一
78.6
四
57.1
十
87.5
十六
93.3
二十二
100
五
94.1
十一
76.9
十七
93.3
二十三
93.8
六
94.1
十二
80.0
十八
69.2
二十四
100
七
94.4
十三
85.7
十九
100
平均
分析表4-1中合理性评估较低（75%以下）的条款内容，主要有第四、十四、十五、十八条。
其中第四条相对较集中的意见是关于设计图纸质量的问题，由于当前图纸质量主要是由设计院自身保证，加上图审单位审查，在《办法》没有对图审单位的质量要求，只是要求设计单位是不太合理的。
第十四、十五条的内容是对监理和检测单位质量行为的要求，主要意见集中在对这两类单位的实际质检人员资质把关不严，质量监管往往出现空白点。
第十八条主要是关于质检单位竣工验收后报送质监报告的时间要求不太合理，由于目前质量监督的内容及程序不断增加，原定的7天时间往往不能完成。
建设单位的评估意见
《办法》中涉及建设单位的内容主要有三条，即第八、十一条和第十八条的一部分，建设单位对条款的合理性评估水平较高，其中第八条的6个条目中，均在80%以上；第十一的6个条目和第十八条均为100%。
在对第八条的不合理评估中，主要针对款
（一）和款（四），款
（一）中是要求建设单位在办理施工许可证时提供施工图审批文件，可目前施工图已不不再需要审批，只有部分施工图需要审查，也无法拿到审批文件。
款（四）中要求提供施工方案不太确切，且施工方案很多，有的施工方案在办许可证时尚未确定，所以要提供全部施工方案不合理，建议提交施工组织设计较合理。
勘察、设计单位的评估意见
《办法》中直接针对勘察、设计单位的条款只有第十二条，共6款。
在合理性评估中对款（五）的意见较大，款（五）要求“工程竣工验收前应按规定提交质量检查报告”，对于工程设计单位目前没有设计质量检查报告，设计质量直接体现在设计图纸上，由设计单位自身评定质量问题也不具有客观公正性。
施工单位的评估意见
《办法》中针对施工单位的直接条款只有第十三条，含8款。
施工单位对各款的合理性评估总体水平较高，其中单位负责人对第十三条的合理性评估达100%；中层管理人员及项目经理意见较集中地对其中的款（八）的合理性提出了不同意见，该款为“其他应承担的责任和义务”，就目前情况来看，不少界定不清的质量问题均推到施工质量上来，因此，这样笼统地提法使施工单位承担的责任和义务不明确，且施工单位在市场中处于相对弱势地位，会造成施工单位过多承担责任与义务，而自身的权益得不到保障。
款（三）中没有提到施工机械问题，随着施工要求的提高，施工机械的增多，应将施工机械选用列入施工方案之中，或直接将施方案改为施工组织设计
监理单位的评估意见
《办法》中充分重视了监理单位在建设工程质量监督中的作用，并专门用一条（第十四条）共8款进行质量监管要求。
监理单位分三类工作性质的人员进行了分类调查访问，总体对第十四条的合理性给予了满意的评估，不同意见主要是监理单位负责人对款（八）的非明确性质量要求，即“其他应承担的责任和义务”。
认为应说明责任、义务界定，表述不严密；其他应承担责任义务应明确，这样容易将一些非监理承担的质量责任和义务也推到监理单位来，且往往把监理单位和施工单位捆绑在一起，责任和义务不明确。
检测单位的评估意见
《办法》中涉及检测单位质量问题的主要为第十五条，共设6款。
检测单位对第十五条中各款的合理性给予了充分的肯定，其中前4条和第6条均为100%，只对第5条的内容合理性提出了意见，主要是目前检测单位的质量监督属于技术监督局管理，而《办法》中要求工程质量监督机构对“检测报告形成程序、数据及结论规范、准确、真实”加以监督管理，对于检测单位属于被双重管理，有时难以满足不同的质量要求。
对于《办法》质量管理条款的合理性问题，从质量形成的各方主体而言，总体评估是比较满意的。
其中出现一些不同意见主要集中在由于管理体制的变化引起的管理范围、责任及义务界定上，以及非限定性条款的理解上。
《办法》中条款的可操作评估
《办法》可操作性评估主要对执法主体的明确性，时间的适时性，操作程序的完备性等方面提出评估。
通过对建设工程各质量主体在实际质量管理过程中遇到的与《办法》中规定的有相矛盾的地方或难以实施、难以界定的问题进行访谈，可以看出不同质量管理主体间也存在着一定的利益差别，对《办法》的理解也不可能完全一致，可操作性的问题是与条款的合理性相关联的，往往表现为对合理性有疑问的条款在可操作性上就较差。
现将有关部门对《办法》的可操作性评估情况分述如下：
行政主管及委托的质量监督机构的评估意见
从行政管理及日常质量监督实践中可以看出，《办法》从可操作性方面基本上是符合一个地方法规的要求的，从管理监督方面来分析，《办法》24项条款中，可操作性评估最高是100%，最低是66.7%.具体分条款的合理性评估如表4-2：
表4-2行政主管部门及质量监督机构对《办法》的可操作性评估
条款编号
合理性%
条款编号
合理性%
条款编号
合理性%
条款编号
合理性%
一
100
八
90.0
十四
88.2
二十
100
三
88.9
九
81.3
十五
66.7
二十一
82.4
四
72.2
十
93.8
十六
100
二十二
100
五
94.1
十一
77.8
十七
100
二十三
93.8
六
84.2
十二
75.0
十八
75.0
二十四
100
七
94.7
十三
93.8
十九
100
平均
分析表4-2中可操作性评估较低（75%以下）的条款内容，主要有第四、十五两条，在75%的有两条，即第十二条和第十八条。
其中第四条相对较集中的意见是关于设计图纸质量的问题，从目前杭州市乃至全国工程建设领域来看，作为质量监督机构要对设计单位的图纸进行质量监督的操作性不强，一方面质监机构没有相应的人员构成，另一方面当前的审图是第三方进行，且审图的内容也与工程质量的关系不太大，且图审单位的质量问题在本《办法》也未加以体现。
第十五条的内容是规范质监机构对监理单位质量行为的要求，在操作性上的问题主要表现在实际监理人员资质，以及监理挂靠等问题上质监部门无法制约。
第十二条是针对勘察、设计单位的，质监机构对于勘察、设计单位的制约力不强，尤其表现在设计单位解决现场质量问题的到位率以及各阶段质量验收时设计单位不能及时到位，而质监机构又无法体现监管的强制性。
第十一条对建设单位的不合理分包及肢解发包行为导致的质量问题在责任主体上难以界定，质量监督机构无相应的处罚权限，在实施过程中的可操作性受到影响且实施效果降低。
第十八条是针对工程质量检测单位，这个条款的可操作性较低主要表现在质监机构对检测单位的检测质量无权监督，检测单位的主管部门技术监督局，对于工程质量的实际检测情况只能通过检测单位的自律性来解决，质监机构只能承认质检测单位的检测结果，对质量过程无法法监管。
建设单位的评估意见
除了对非限定款的可操作性有些疑问外，建设单位对《办法》中相关条款的可操作性基本是认可的。
其中第八条第5款，第十一条中第5款均是非限定性条款，即“其他需要提供的文件资料”和“按规定提交建设工程竣工验收报告和有关文件”。
由于这些非限定性条款，使建设单位在准备资料具有一定的肓目性，也会使质监机构在要求时具有一定的随意性，例如，在工程竣工验收时质监机构要求提供、消防、卫生等方面的验收文件，但一般在工程竣工验收时往往还未能办好这些文件，给建设单位的工作带来被动。
勘察、设计单位的评估意见
勘察、设计单位对于《办法》中条款的可操作性是基本认可的。
只有对于“（四）工程竣工验收前应按规定提交质量检查报告”的款，工程设计单位认为应明确是什么质量检查报告，若是设计质量检查报告，不应由设计单位自己提出，若是工程质量检查报告，则不能只是设计单位的问题，因此，此款在实际操作时难以实施。
另外，对于指定设备问题，当遇到专利产品时，如何操作，本《办法》没有明确，在实际操作中会引起一些麻烦。
施工单位的评估意见
施工单位对于《办法》可操作性的评估中，单位负责人及项目经理均认为可操作性较强，对可操作性提出问题的主要集中于中层管理人员，较集中的问题是款
（二），另外，还有款（四）、（七）和款（八）。
其中款
（二）主要是关于人员的挂靠问题，从施工单位的角度认为不必局限于本单位持证人员，这方面问题较突出，现场出现挂靠的持证人员数量较大，这也是质量监管中的一个问题。
对于“（七）有严格的质量整改措施和事故处理程序”是否应当明确在发生质量问题或事故后应作出整改措施，当没有问题时作出措施显然是盲目的，不可操作的，只有针对具体的质量问题或事故，才能作出有操作性的措施。
监理单位的评估意见
监理单位分三类工作性质的人员对《办法》的可操作性在总体肯定的前提下，均提出一定的问题。
意见相对较集中的是款（四）和款（六），对款
（二）、（三）、（五）和（八）也有一定的意见。
款
（二）、（三）实质是同一个问题，与施工单位中的问题相似，主要是持证人员的挂靠问题，目前市场上监理单位的收费偏低，持证人员挂靠问题比较普遍，对于严格执行《办法》有一定的难度。
款（四）中分阶段给出监理结论的要求只适用于房建工程，对于市政工程等其它工程，阶段不明确，操作起来有困难，应当给予明确。
款（六）是关于监理在发现质量问题的上报程序问题，虽然《办法》中没有明确，但实际操作上要求监理直接上报质监机构，作为监理方在操作上与监理的基本机制有矛盾，可操作性较差，因为监理方的受建设方的委托开展工作，监理方应上报给建设单位，再由建设单位上报质监机构，这样的操作程序较合理，在操作中也不会产生不必要的矛盾。
检测单位的评估意见
检测单位对《办法》中条款的可操作性是肯定的，只是对非限定款的操作上，提出应当加以明确，否则在实际操作上会出现主管部门间和实际操作单位及人员间的矛盾，不处于工作的正常开展。
从质量形成的各方主体对于《办法》质量管理条款的可操作性评估来看，总体评估是比较满意的。
得分相对比合理性评估稍高，这一方面说明此《办法》的可操作性是较强的，在实施过程中具有指导性。
其中出现一些不同意见主要集中在由于管理体制以及市场准入方面的问题之上。
本办法的法律责任的界定及处罚合理性评估
《办法》是针对建设工程质量管理而制定的，涉及到的责任主体是参与工程建设全过程、且对形成整体质量产生影响的各行为主体，《办法》中具体对勘察、设计、建设、监理、施工和检测单位进行了具体质量管理提出了要求，并赋予建设行政主管部门对质量管理的权力，同时明确了行政主管部门可以把日常的质量管理工作委托给质量监督机构加以实施。
《办法》中包含了与工程质量相关的主要责任主体，工程质量的责任主体界定是比较明确的，也是符合工程质量的实际形成过程的。
《办法》确立的以质量监督机构为核心的质量管理机制在实际运行过程中被证明是合理的，也是可操作的。
《办法》中只给予质量监督机构日常质量管理的监督权限，并没有将行驶政主管部门的所有管理权限委托于质量监督机构，质量事故处罚权仍然留在行政主管部门，这是符合当前国家行政法规的相关规定的。
《办法》将工程质量档案管理权委托给了质量监督机构，是符合杭州市工程建设的实际情况，也是合理可行的。
《办法》对各质量责任主体间的质量责任界定也基本上是合理的，在实际操作过程中也得到了各责任主体的认可与配合，证明是可行的。
对于一些非限定性条款的责任界定大都可以由其它法规来规范，一些新情况在现行法规中无法找到相应的条款可依照的，在实际操作中一般是根据当时情况由相关各方协调解决，本着以保障工程质量的原则，由行政主管部门或质量监督机构协调各方立场加以解决，也取得了良好的效果。
当然，应当将这部分内容在以后的相关法规中加以规范，逐步减少这些非限定性条款。
本《办法》涉及到的处罚办法主要由行政主管部门掌握，在具体执行过程中按国务院条例处理，由于国务院条例中的处罚均是针对一些较大的质量问题提出的，处罚的力度相对较大，在实际工作中较少出现。
在日常质量监督工作中较多遇到的是一些可能引起质量问题的苗头以及质量控制过程中不到位的一些问题，这些问题若按国务院处罚条例的规定来处理会花费较多的时间，影响工程进展，使质量监督处罚难以实施。
应当在质量监督过程中设立一个简易处罚程序，并直接将简易程序处罚权委托给质监机构操作，以加强质监机构执行力度。
四、《办法》立法盲点的评估
本《办法》在立法合理性、可操作性和实际执行情况上均有较好的评价，对提高本市建设工程质量起到了积极的作用。
《办法》在立法过程中充分考虑到了建设工程领域的发展趋势，所制订的条款总体仍然符合当前的建设工程质量管理现状，仍然对强化我市的建设工程质量管理起到积极的推动作用。
但随着社会的发展和我国建设工程领域管理体制的一些变化，在工程质量管理方面出现了一些新情况、新机制，在《办法》制订过程没有考虑到，在实施过程中就出现了也不可避免的立法盲点。
从工程实际情况发现，主要包括如下几个方面：
新工程类别的出现产生的盲点
随着城市建设规模的扩大与城市建设的发展，出现了一些新的工程类别，如地铁工程、隧道工程以及工程施工运行的安全检测等，这些工程有其自身的特殊性，在质量管理方面
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