调研报告范本.docx
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调研报告范本
中国政府采购制度实施状况调研报告
中国社会科学院法学研究所法治国情调研组*
【摘要】本报告对中央政府采购和26个省、直辖市政府采购信息的公布情形进行了分析，并依照可公布获取的协议供货成交价钱、中央国家机关批量集中采购的成交价钱，分析了其与市场平均价钱的不同。
报告指出，当前政府采购的政府信息公布情形不佳，且部份商品的采购成交价钱显著高于市场价钱，为此应当注意增强政府采购法律制度的修改与完善。
【关键词】政府采购公布价钱批量集中采购协议供货
2002年，中国公布《政府采购法》，其目标是提高政府采购资金的利用效益，保护国家利益和社会公共利益，爱惜政府采购当事人的合法权益，增进廉政建设。
2021年发布的《机关事务治理条例》明令禁止政府机关采购奢侈品、超标准的效劳，并要求政府集中采购机组成立健全治理制度，降低采购本钱，保证采购质量。
有关数据显示，中国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2020年万亿元，10年间增加了10倍，累计节约财政资金6600多亿元，占GDP的%1，其中货物类采购规模为亿元，占%2，而且以后还将不断增加，有望达到GDP的15%-20%，中国将成为全世界最大的公共采购市场。
但实践中也暴露出一些问题和不足，尤其是政府采购活动不透明、采购价钱高于市场价等，不仅违抗引入协议供货制度的初衷，更引发公众质疑。
为了进一步完善政府采购制度，中国社会科学院法学研究所法治国情调研组（以下简称"调研组"）2021年对中央机关和全国26个省、直辖市的政府采购情形进行了调研。
本报告集中于协议供货的公布程度和协议供货的价钱合理性问题，对政府采购所涉及的其他问题，调研组将持续推出相关调研报告。
一、调研方式
为了解政府在政府采购顶用纳税人的钱究竟买了什么、花了多少钱、花得是不是适合，必需了解供货商品的型号、规格、配置、品级、单价、附加效劳、成交数量和政府为此的财政支出等方面的信息，为此，调研组采纳了观观点、抽样法和比较法，观看和分析了政府采购中中央批量集中采购和各地协议供货采购的公布情形和价钱合理性。
（一）观看政府采购相关网站
政府采购的相关信息一样集中于政府采购网站上，为此，调研组对中央、各省和直辖市的政府采购中心和财政主管部门网站进行了观看，以了解政府协议供货的公布情形。
调研组检索了财政部网站（）、2个中央级政府采购中心网站3、22个省财政厅网站、4个直辖市财政局网站和26个省或直辖市政府采购网站所公布的协议供货商品目录和协议供货的中标公告（中央和省、直辖市各抽查100个公告）。
（二）申请公布协议供货信息
目前，中国政府货物采购最普遍最通行的做法是协议供货。
协议供货是指通过公布招标方式确信协议供货的供给商和协议产品，在协议有效期内，采购人直接或通过谈判或询价等方式与协议供给商签定供货合同。
因此，调研的另一种方式是向26个省、直辖市财政主管部门（厅、局）申请公布政府协议供货信息4。
2021年11月4日，调研组在以调研组成员名义，附带身份证复印件、中国社会科学院法学研究所出具的证明申请目的与用途的公函，向上述财政主管部门发出了两个信息公布申请：
一是向没有公布协议供货或难以取得的商品目录和限价的省和直辖市申请公布2021年10月协议供货完整商品目录（含商品名称、型号、价钱、配置等信息），以把握协议供货的询价机制；二是申请公布2021年1月1日至9月30日协议供货完整成交记录（包括商品名称、商品型号、商品配置或、成交价钱、成交数量、成交时刻等信息）。
通过主动公布与依申请公布两个渠道，调研组获取了部份协议供货成交记录，并据此进行价钱比对。
（三）横向比较协议供货价钱
调研组对所取得的协议供货样本进行挑选，排除警务用品、消防用品、特供商品、涉密商品、公事用车和其他不对政府之外单位和个人销售的商品后，对中央试点的规模供货政府采购价钱（中央国家机关批量集中采购）与同类市场价钱进行横向价钱比较。
需要指出的是，调研组以淘宝网和京东商城相关商品的价钱作为市场平均价的统计来源。
选择这两家电子商务网站是因为其商品种类较全，商品性价比相对合理，且庞大的销售额说明其商家报价具有必然的代表性。
通过上述方式，调研组发觉，政府采购活动存在以下问题，应当引发关注。
二、协议供货透明度水平不高
公布透明是做好政府采购工作的全然。
《政府采购法》第3条明确了政府采购应当遵循的原那么，其中，公布透明原那么是公平竞争原那么、公正原那么和老实信誉原那么的基础。
提高政府采购招投标进程与采购结果的透明度，能够有效遏制政府采购中的贪污腐败行为，增进政府采购的供给商公平竞争，幸免中国由以后全世界最大的公共采购市场沦为全世界最大的公共腐败市场。
《政府采购法》的公布原那么要求政府采购的全进程应维持透明。
应当公布的政府采购信息包括：
政府采购的法律、法规，实施细那么和各类政策性文件；政府采购的程序；政府采购的项目；政府采购的评标标准；政府采购的开标和中标结果。
《政府采购法》、《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《政府采购信息公告治理方法》、《国务院办公厅关于进一步增强政府采购治理工作的意见》（国办发〔2020〕35号）对上述政府采购信息的公布都做了明确规定。
协议供货本身确实是一种公布招标，因此《政府采购信息公告治理方法》对公布招标的公布规定一样适用于协议供货。
依照该法第8条第4款，中标公告、成交结果必需公布。
该法第12条规定了协议供货结果公布的范围：
①采购人、采购代理机构的名称、地址和联系方式；②采购项目名称、用途、数量、简要技术要求及合同履行日期；③定标日期（注明招标文件编号）；④本项目招标公告日期；⑤中标供给商名称、地址和中标金额；⑥评标委员会成员名单；⑦采购项目联系人姓名和。
实践中，除第②项外，政府采购其余信息的公布已经比较到位，公众对"黑箱采购"的批评主若是针对采购项目结果不公布--"不明白花多少钱具体买了什么"，因此，调研组重点评测的是第②项。
中标公告必需同时公布商品名称、型号、配置和单价，不然，公众无法对协议供货价钱与市场价钱进行横向比较。
但调研发觉，协议供货在法律制度的规定和执行上都存必然的问题，尤其是成交记录不透明，本该主动公布的信息未主动公布，通过依申请公布也难以取得有效信息。
（一）政府采购的信息公布平台不一致
第一，指定的纸质媒体不一致。
财政部依据《政府采购法》的规定，指定《中国财经报》、《中国政府采购》杂志等作为发布媒体；国家进展和改革委员会那么依据《招标投标法》，在《招标公告发布暂行方法》中直接指定了《中国日报》、《中国经济导报》、《中国建设报》等作为发布招标公告的媒介。
第二，信息的网络发布平台不一致。
目前授权公布政府协议供货信息的政府采购网站有三家，一是财政部主办的"中国政府采购网"（），二是国务院机关事务治理局中央国家机关政府采购中心主办的"中央政府采购网"（），三是"中国采购与招标网"（）。
受此阻碍，23个省、直辖市有两个或以上的政府采购网站，往往是财政厅（局）主办的"XXX政府采购网"和政府采购中心主办的"XXX政府采购中心网"。
多家平台共存的格局并未实现其彼此配合增进公布，反而显现公布途径不统一、内容和更新速度不统一、政府采购信息不统一的情形，人为地增加了获取信息与监督的难度。
这种状况人为割裂了一样市场与政府采购市场和不同地域、不同系统的政府采购市场，给政府采购本身带来诸多不便，不仅起不到简化手续、节约本钱等的作用，反而分散了监管力量，制约了监管成效，给政府监管造成困难。
（二）政府采购信息的主动公布避重就轻
中央部委及21个省、直辖市在其政府采购网站上主动公布了协议供货商品目录，有20个省、直辖市在其政府采购网站上主动公布了协议供货最高限价，但仅有２个省在其政府采购网站上主动了公布协议供货有效成交记录。
除此之外，中央部委、个别省和直辖市的协议供货成交公告均不提供或不同时提供采购的商品型号、具体配置和对应单价等关键信息，无法据此对协议供货价钱的合理性进行判定。
一些政府采购中心的中标公告仅列明了采购货物的大类别和数量，既不给单价也不给型号，关于公众而言，仅明白其中标金额毫无心义。
有的中标公告只发布商品型号和配置、告知总中标金额，却不发布采购数量和单价。
还有的以采购特供商品为由，不提供商品的配置和品级。
这些做法都有规避监督之嫌。
（三）政府采购信息的依申请公布阻力重重
1.违法设置申请条件
调研组向24家未主动公布协议供货成交记录的地址政府财政部门提交了信息公布申请。
结果显示，尽管调研组在信息公布申请中附上了法学研究所出具的科研用途证明，但仍有6家地址政府财政部门违背《政府信息公布条例》的规定，要求申请者进一步提供信息公布的目的和用途，并许诺不向媒体公布。
2.政府信息公布申请不能取得按期回答
24家地址政府财政部门中，仅有4家在法定的回答期限内向调研组反馈了信息。
有7家未能在法按时限内作出回答，其中有2家表示延期反馈，可是截至2021年12月31日调研终止，仍未收到其提供的信息。
3．拒绝公布的比例较高
有13家地址政府在反馈中明确表示拒绝。
其中，有3家地址政府称因为协议供货成交记录涉及商业秘密，不便公布；有10家地址政府称财政主管机关不把握协议采购的信息，这是地址政府拒绝公布的最要紧理由。
4.对公布申请的回答缺乏实质内容
4家按时反馈信息的地址政府中，有2家提供了有效数据，另外两家提供的信息缺乏关键数据（例如未给出商品型号、配置和单价等）。
（四）缺乏完善的信息沟通汇总机制
调研结果显示，有10家省、直辖市政府采购中心与财政部门的信息沟通机制超级不完善，财政部门不把握政府采购中心采购活动的关键信息，因此难以对下属的政府采购中心进行监管。
由于不把握昔时商品的细节信息，财政主管部门可否制定科学、合理的采购预算令人质疑。
依照目前一些省份现行的政府采购治理体制，财政部门对政府采购打算审核后，由采购人登岸各省主办的政府采购网查询商品名称、型号和配置等相关信息，并自行与协议供货商签定采购合同，执行采购。
财政主管部门缺位，不把握成交记录，造成作为监管方的财政主管部门和政府采购执行方之间的信息不对称。
（1）信息时效不对称：
没有即时的协议供货信息备案和汇总机制，财政部门无法即时取得信息；
（2）信息数量不对称：
政府采购中心把握详尽的原始成交合同，财政部门仅有通过统计汇总后的总表；
（3）信息质量不对称：
政府采购中心信息质量高、内容全面，包括决策、招标、中标等全流程在内的全数细节信息和分类统计，而财政部门却没有如此的原始信息。
在信息不对称的情形下，政府采购中心既是信息的制造者，又是信息的垄断者和占有者，作为拨款者和监管者的财政部门只把握不完全的商品信息，增加了监管的难度和本钱，容易造成政府采购失控，滋长腐败。
三、政府采购价钱虚高
用最少的钱办最多的事，或用适合的钱办适合的事，实现采购成效最优、使公共资金带来最大价值，是政府采购追求的目标。
为了解当前政府采购价钱的实际情形，调研组对协议采购价钱进行了抽样分析。
（一）商品样本的选定
调研组在选定进行价钱比较的商品时遵循了以下原那么。
第一，成立内外两个参照系进行全面比较。
除对协议供货与外部市场价钱进行横向比较之外，还将其与同属于政府采购体系内的批量集中采购进行横向比较，前者能够以为是外部参照系，后者那么是内部参照系。
第二，给定一致的商品篮子是价钱比较的前提。
在市场零售的商品种类、协议供货的商品种类、批量集中采购的商品种类中确信不同种类商品的交集作为商品篮子。
为了完成价钱比较，需要给定两个商品篮子，一是协议供货与市场零售商品的交集，二是批量集中采购与市场零售商品的交集，别离称为篮子A与篮子B。
1.篮子A（协议供货与市场零售商品的交集）
调研组所把握的未挑选前的原始数据如下：
通过主动公布和依申请公布共取得2021年1月1日至9月30日之间119299件协议供货商品的成交记录，其中广东66128件，黑龙江15239件，江西9852件，福建28080件。
调研组将上述119299件协议供货商品归类后在淘宝网和京东商城进行检索，有28608件政府专供商品和涉密商品（占全数商品的%），46307件描述不清楚或淘宝网和京东商城无零售的商品（如警务用具、消防用具等），和25342件不便于比较的公车、家具、印刷品、政府公事软件等商品。
另外，调研组在统计协议供货公布数据的时候，注意到有22件共计元人民币的商品单价超过市场平均价钱6至37倍，如有的地址显示采购了1台台式运算机，单价却为98730元，同型号的市场平均价仅为2649元，与常理明显相悖。
鉴于这种信息可能有误，为保证结果的严谨性，调研组未统计这些样本。
剩余交集共19020件商品，为原始协议供货商品成交数据的%，共分为29类（具体组成见表1），共计.3元人民币。
表1调研所选取的协议供货商品类别、数量与总支出
序 号
大类别
采购数量（件）
总支出（元）
1.
不间断电源（UPS）
148
2.
笔记本电脑
2098
.8
3.
抽湿机
6
4.
传真机
237
5.
磁盘阵列（RAID）
4
6.
打印机
3823
7.
电冰箱
157
8.
电视机
545
9.
服务器
329
10.
复印机
215
11.
耗材
1946
12.
会议器材
20
13.
交换机
298
14.
空调
2732
.4
15.
录音笔
8
16.
路由器
39
17.
平板电脑
14
18.
扫描仪
177
19.
摄像器材
236
20.
碎纸机
277
21.
台式计算机
4003
.9
22.
投影机
373
23.
网络审计设备
1
24.
洗衣机
4
25.
显示器
176
26.
移动存储
12
27.
硬件防火墙
85
28.
照相器材
985
29.
其他难以归类的
72
30.
总计
19020
.3
（2）篮子B（批量集中采购与市场零售商品的交集）
中国政府采购网在首页显著位置所公布的2021年年初至11月底十一次中央国家机关批量集中采购公告5共涉及85963件商品。
调研组将上述商品归类后在京东商城和淘宝网进行逐项搜索，排除无法参加比较的涉密产品与特供产品17005件和配置描述不清楚的商品933件后，剩余商品68025件，共计8元人民币（见表2）。
表2批量集中采购与市场零售商品交集的类别、数量、支出
序 号
大类别
采购数量
总支出
1.
台式计算机
52189
2.
工作站
287
2934597
3.
打印机
15549
4.
总计
68025
8
（二）市场平均价的确信
《政府采购法》第17条规定，进行政府采购活动，应当符合采购价钱低于市场平均价钱的要求，据此，应以市场平均价钱为价钱比较的基准。
所谓"市场平均价钱"不是在特按时刻、特定地址和特定条件下的特定商家的报价，而是依照在搜集期内某产品实际交次数最多的价钱，进行平均计算得出的价钱。
在平均价钱计算进程中应排除以下情形：
第一，经营者为了排斥竞争对手报出的低于本钱的价钱；第二，经营者逃避纳税义务，报出的非开具发票的价钱；第三，销售者给予采购者低价的同时，附带强制购买其捆绑产品或效劳而报出的价钱，此种情形下，产品价钱不代表真实的产品报价；第四，用"水货"或"二手货"冒充正规渠道商品诱惑采购者而报出的价钱。
为保证价钱的真实性，调研组采取以下方式对上述因素予以排除。
第一，不直接选择销量最高或价钱最低的商品，而是依照网商不同的信誉程度，采取以下的取样优先顺序：
第一将政府协议供货商品在京东商城进行检索，提取京东商城销售的同类商品价钱；若是京东商城无该类商品销售，那么在淘宝网天猫商城进行检索，对销量前五的商家的价钱进行平均计算，若是出售该商品的商家不足五家，那么按全数出价进行平均计算；最后，关于京东商城和淘宝天猫商城均没有的商品，就检索一般商家，对销量前五的商家的商品价钱进行平均计算，若是出售该商品的商家不足五家，那么按全数报价计算平均数。
第二，为了幸免价钱采样中将淘宝网销售的"水货"和"二手货"计入，造成价钱信息的不真实，调研组专门选择许诺正品并开具有效发票的网店报价来计算平均价钱。
关于一些在淘宝网上开设官方专卖店的品牌，那么以其官方专卖店价钱为准。
第三，为了取得正常产品的精准价钱，排除临时打折促销活动价钱，调研组利用了谷歌Chrome阅读器的"如意淘"插件，该插件能够显示商品的历史价钱，调研组一旦发觉短时间内的临时降价和促销活动，便舍弃提取该商家报价。
固然，协议供货实际成交时刻与本调研搜集市场价钱的时刻并非一致，因此，调研组所搜集的价钱可能与实际成交时的市场平均价有必然的出入。
（三）价钱比较的结果
调研发觉，调研样本中总采购件数%和占总支出%的协议供货商品价钱高于市场平均价，这一批商品实际多支出了.5元（见表3）。
表3依照不同商品类别的协议供货价钱比较情形
序 号
大类别
采购数量（件）
政府采购总支出（元）
按市场平均价采购的支出（元）
1.
不间断电源（UPS
148
2.
笔记本电脑
2098
.8
.1
3.
抽湿机
6
4.
传真机
237
5.
磁盘阵列（RAID）
4
6..
打印机
3823
7.
电冰箱
157
8.
电视机
545
9.
服务器
329
10.
复印机
215
11.
耗材
1946
12.
会议器材
20
13.
交换机
298
14.
空调
2732
.4
.3
15.
录音笔
8
16.
路由器
39
17.
平板电脑
14
18.
扫描仪
177
19.
摄像器材
236
20.
碎纸机
277
21.
台式计算机
4003
.9
.6
22.
投影机
373
23.
网络审计设备
1
24.
洗衣机
4
25.
显示器
176
26.
移动存储
12
27.
硬件防火墙
85
28.
照相器材
985
29.
其他难以归类的
72
30.
总计
19020
.3
.8
统计发觉，有3830件商品价钱低于或等于市场平均价，实际支出合计.1元人民币，占全数商品总件数%，占全数商品总支出的%。
有15190件商品高于市场平均价，实际支出合计.2，占全数商品总件数%，占全数商品支出的%，多支出了.5元。
在所有样本中，高于市场平均价倍（不含倍）之内的商品所占比重最大。
高于市场平均价倍（不含倍）之内的商品有10678件，占%；高于市场平均价倍（不含2倍）的商品3237件，占17%；高于市场平均价2-3倍（不含3倍）的商品993件，占%；高于市场平均价3倍以上的282件（见表4），占%。
高出市场平均价3倍以上的要紧为：
移动贮存类（移动硬盘、U盘等），照相器材（贮存卡、相机电池、经历棒等）、耗材（硒鼓、内存、投影机灯泡等）。
表4高出市场平均价不同区间的商品数量与价钱比较情形
价格区间
采购数量（件）
政府采购总支出（元）
按市场平均价采购的支出（元）
高于市场平均价倍（不含倍）
10678
.9
.4
高于市场平均价倍（不含2倍）
3237
.2
.0
高于市场平均价2倍-3倍（不含3倍）
993
高于市场平均价3倍以上
282
总计
15190
.2
.9
而批量集中采购价钱与市场平均价钱的比较显示，本次样本中的中央机关批量集中采购商品的成交价全数低于或等于市场平均价，总支出节省5543185元（见图5）。
表5中央机关批量集中采购成交价钱比较情形
商品类别
采购数量（件）
政府采购总支出（元）
按市场平均价采购的支出（元）
台式计算机
52189
2
工作站
287
3164197
打印机
15549
.0
总计
68025
8
3
（四）缺乏价钱优势的缘故分析
如上所述，政府采购并无做到物美价廉，专门是协议采购的价钱与公众期待相去甚远，不仅没有价钱优势，乃至比市场平均价更高，"奢华采购"和"天价采购"层出不穷。
显现这种情形要紧有如下几个方面的缘故。
第一，协议供货具有难以预期的特点。
对协议供货进行理性预期，一方面需要把握充分的历史统计资料，另一方面那么需要把握相关经济变量因果关系。
目前，由于政府协议供货起步晚、统计制度不完善、决策者和设计者缺乏体会，协议供货的集中采购机构难以对极为庞大、复杂的协议供货活动进行梳理和预期，无法制定合理科学的财政预算，只好把预算数额做得偏大。
这就致使表面上看，因为政府采购使得实际支出低于预算金额，看似节约了财政资金，可是在现实中支付的采购价钱却普遍比市场价钱高，非但没有节省经费，反而造成了浪费。
第二，协议供货具有分散性的特点。
因协议供货的难以预期性，采购中心无法向供货商提供合理科学的采购预期。
供货商中标并非意味实在际的收益，而只是拥有被采购的资格。
因此，关于供货商而言，协议供货只是一种缺乏规模和稳固性的零售业务，缺乏规模效应，自然缺乏价钱优势。
分散性还致使了协议供货难以被有效监管，乃至产生监控的真空。
这次调研就发觉，省或直辖市财政主管部门不把握协议供货的情形，多数地址不主动公布协议供货的有效成交信息致使公众在监督中的缺位，使得协议供货的监管环境进一步恶化。
第三，协议供货具有滞后性的特点。
协议供货具有必然周期，一样为半年或一个季度，较长的距离致使供货商报价时刻和供货时刻分离，形成价钱滞后，关于价钱转变庞大的信息类供货尤其明显。
协议供货的滞后性一方面致使高价，另一方面令政府用品更新速度掉队，偏离了政府采购价廉物美的初衷。
另外，协议供货的滞后性还致使供给商流动性的降低，由于采购周期与供给协议生效期直接挂钩，周期越长意味着供给商在一按时刻内的竞标次数减少，形成反向套牢，使得协议供货因缺乏充分竞争而失去价钱优势，无益于良性市场秩序的形成。
第四，最高限价形同虚设。
最高限价为产品在中标时确信的最高价钱上限，实际采购中能够以此为上限进行协商取得更优惠的价钱。
但实践中供货商往往拒绝降价而直接以最高限价或是近似的价钱成交。
这是因为，第一，目前普遍的做法是政府采购中心以"媒体价"乘以必然优惠比例作为最高限价。
但所谓"媒体价"，是生产商在媒体上发布的商品价钱，为了配合经销商的销售策略，往往并非能反映市场价钱，只有合理的市场平均价才能成为最高限价的基础。
第二，最高限价的制定与综合毛利率是脱钩的，无法对供货人进行统一有效的价钱操纵。
而采购人花的不是自己的钱，自然怠于与供货人在最高限价基础上进行进一步协商价钱，致使最高限价形同虚设。
第五，特供产品价钱不透明、不合理。
特供产品在目前协议供货中占有相当比例，调研组所取得的协议供货成交记录中快要四分之一（%）是特供产品及涉密产品。
为了规避《政府采购法》第17条关于采购价钱低于市场价钱的规定，不排除部份供货商采取为政府提供不在市场销售的特供商品的方法。
许多特供产品仅仅具有细微配置的区别，乃至仅是外观、包装或型号的区别，但其价钱却远高于同类型商品，并未表现出与采购高价对应的产品性能和附加值。
特供产品不但价钱普遍偏高，
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