成都科技计划项目管理及评价指标体系构建成都科技局.docx
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成都科技计划项目管理及评价指标体系构建成都科技局
成都市科技计划项目管理及评估指标体系构建
四川（成都）两院院士咨询服务中心
电子科技大学经济与管理学院
风险分析与数据科学研究中心
2012.11.8
一、研究背景、意义及国内外研究现状
1.1研究背景及研究意义
科技计划是体现政府科技意志，弥补市场不足的重要手段，是政府组织科学研究与技术开发活动的基本形式。
为了更好地、有效地使有限的人力、物力、财力集中到国家最迫切、最需要的地方和社会发展最重要的方向上来，各国政府包括地方各级政府，纷纷制定和实施各种层次和类型的科技计划。
如美国的“阿波罗”计划和“纳米计划”、欧盟的“尤利卡”计划等。
科技评估作为科技计划项目管理环节，是对科技活动在科技、经济和社会领域可能产生的作用、效果与影响进行测算及评价的行为，目的是从总体上把握利害得失，尽可能充分地估量科技活动在各个方面的影响，从而帮助决策部门确定其是否符合财政科技资金进行资助的相关要求。
国家科技部分别在2000年出台了《科技评估管理暂行办法》，2001年出台《国家科技计划项目管理暂行办法》，2003年出台《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》，对科技评估的相关行为加以规范化引导。
科技项目的特点是难度高、风险大，如果放松管理，必然造成经费和时间上的浪费。
对科技项目进行评估，是充分听取专家意见、进行科学决策和管理的重要程序和手段。
近年来，随着我国政府职能转变和科技管理体制改革的深入开展，评估活动越来越受到各级政府的高度重视。
事实证明，运用科学、公正的方法进行项目的评估和全程监督，能提高科技项目系统产出的价值和管理的科学化程度，并推动科技、社会、经济的进一步发展。
2011年成都市的科技计划体系定位为任务导向型的科技计划体系，着眼于产业发展支撑、科技能力提升、创新环境营建等重点任务，实施“产业发展技术支撑计划”、“科技创新能力提升计划”、“科技创新公共服务环境建设计划”三大主题计划，以重点产业和新兴产业的关键核心技术研发、战略功能区的产业集群培养、产业技术研究院、产业技术创新联盟等产学研创新载体培育、创新科技投入方式促进中小企业融资体系建设等为重点，构建一流的区域创新体系，用更加市场化的手段推动科技政策的正向引导。
现有的评估指标体系和管理办法显然不能满足即将启动的科技计划体系对项目管理的需要，启动开展相应的评估指标体系的研究工作并制定新的管理办法称为我市新的计划管理体系调整和改造的必然要求。
本课题以成都市科技计划体系为研究背景，以实践应用为目的，是集合专项管理办法、评估方法、评估活动的综合性研究。
主要由专项管理办法、评估程序与方法、评估指标体系、评估模型、评估专家库建设等几大要素组成。
在课题的研究中，将按照各计划类别设置的任务目标要求，制定新的专项管理办法并借助相关综合评估理论，提出成都市科技计划体系项目评估流程和方法，建立项目评估的综合评价指标体系，提出选取评审专家、确定评估权重的算法，给出科技项目评估的综合评价模型，并将其应用于成都市科技计划体系项目评估中加以检验。
其目的是明确项目评估目的，梳理评估层次环节，建立一套符合新的计划体系的、相对科学和较为完善的科技计划项目管理评估体系，为科技项目的全过程评估和管理提供科学化的手段，提高科技评估质量。
这对于推动成都市科技事业持续健康发展，促进科技资源优化配置，提升管理和决策水平有着重大的理论意义和应用价值。
1.2国内外研究现状
1.2.1科技计划管理研究现状
国内外学者从不同的角度入手研究政府对科技计划管理，总的来说，可以分为两类。
一类是针对研究国外，特别是西方发达国家的科技计划的执行模式、管理模式与发展趋势。
例如《美国先进技术计划（ATP）管理模式分析》针对美国典型的科技计划ATP计划，从组织结构，管理周期（管理程序）、经济影响三方面进行研究。
虽然ATP计划存在一些局限，但是它不仅在市场和研发之间搭起了一座桥梁，更重要的是在一定程度上改变了产业界的研发投资方式，为产业界提供了加强技术创新的机制，这对于像我国这类政府投资R&D比重过大的发展中国家来说具有极大的借鉴意义。
值得注意的是，借鉴国外的科技管理方法与手段虽然可以使我国科技计划管理符合国际发展前沿，但是他们大都是自由的市场经济，相对我国，有着很大的国情差别，所以要求针对实际，加以取舍。
另一类是直接研究我国的国家的或是地方的科技计划管理问题，在陈宏愚、白希贤所著的《地方科技管理新论》中，对于科技计划，提出了7条原则性的管理内容：
编制领域计划，实施矩阵式管理；按照科技计划体系合理配置资源；突出重点，加强集成，滚动发展；实行课题制管理方式等。
周寄中在《科技创新管理》中按管理的过程学派的观点，从计划、战略、组织、过程、控制这些过程和管理职能对科技创新管理的对象展开论述，依次有科技发展计划、科技发展战略、科技研究组织、科技创新和成果商业化过程、科技创新的评估控制与激励。
在《国家科技计划对促进技术创新的作用研究》文献中，作者围绕国家科技计划自身对技术创新的促进作用的入手，分别研究了国外的典型的科技计划，美国的ATP，韩国的G7计划等，指出这些计划的实施促进了创新，之后对我国的国家科技攻关计划、“863”计划、“攀登”计划的目标、资助原则和激励规则进行了文字描述，指出了成绩和不足，最后提出一些设计科技计划的政策性建议。
1.2.2科技计划项目管理体制现状
随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，我国对传统科研活动的组织管理模式进行了一系列改革，探索了公开招标、基金制、合同制、同行评议、课题制等改革措施。
目前我国科技计划管理模式宏观上采用“4+2”科技计划管理模式，是指“4个计划”加“2个建设”。
“4个计划”包括国家科技攻关计划、国家高技术研究发展计划、基础研究计划、国家科技基础条件平台建设计划；“2个建设”为研究开发条件建设和科技产业化环境建设。
该科技计划管理模式将各类科技项目分成重大项目和重点项目两个层次。
同时，每个计划专项有自己的具体管理方式。
在目前我国的科技发展环境下，我国政府科技计划项目的管理例如863计划、973计划等，已经逐步与现代项目管理的理论与思想接轨，在项目管理模式的探索中取得了一定的成就。
在管理框架与内容方面，我国的科技项目管理与发达国家较为类似和接近。
主要表现在：
①管理过程模型包括了项目申请与评审、立项、签约、中期评估及过程监控、项目验收与结题以及后续管理，等等。
②对科技计划的管理发挥了管理活动的计划、组织、领导和控制职能，并旨在有效并高效地实现科研目标。
③管理制度和政策制定同趋完善。
例如成立专家小组进行评审、评估，以及对科研者资质的要求等等。
尽管不同的科技计划项目，有各自不同的管理方式，但各专项计划项目管理有共性规律及其综合管理。
国家科技计划项目综合管理主要包括项目立项管理、实施管理以及结题验收管理。
同时实施滚动立项机制；全面实施课题制管理方式；积极推进科技项目招标和评估制度；加强产学研结合，促进企业成为技术创新的主体。
1.2.3科技项目评估研究现状
美国是开展科技评估活动历史最悠久的国家,或者说是最早在科技管理活动中引入科技评估机制、建立评估环节的国家。
80多年前,美国国会设置了国会咨询服务部（CRS）。
该部门的一个主要任务就是直接针对国会各委员会和议员提出的与科技相关的问题进行研究、分析和评估,其中与科技有关的研究、分析和评估即可认为是科技评估的雏形。
经过多年的发展,该项工作在美国已成为制度化、经常性的工作行为,并建立了科技评估支持系统。
其完善的评估理论、评估体系、评估机制以及丰富的评估内容和形式,吸引许多国家纷纷仿效。
法国、德国、加拿大、日本、丹麦、瑞士、瑞典、英国、澳大利亚、韩国等先后开展了科技评估工作,并建立了相应的评估机构。
刚刚开始科技评估工作的国家有西班牙、新西兰和泰国等。
与一些西方发达国家相比，我国科技评估活动开展也比较晚，1993年科技部将技术评估首先正式引入科技宏观管理环节，作为国家重大科技计划管理改革的突破口，并组建了国家科技评估中心。
借鉴国际经验，结合中国实际，针对不同评估对象，制定相应评估规划和评估指标体系，对重大实施计划效果，对重大科技项目在经济社会发展中产生的影响，对开放机构和产业化基地创新能力及运作机制，开展了卓有成效的一系列评估活动。
由于国家对科技评估活动的高度重视，目前我国很多部委、多数省、市都组建了科技评估机构，并积极地开展了工作。
各类评估机构纷纷加入国家科技评估中心，其中以中科院评估研究中心，北京科环技术发展中心，武汉长江评估咨询中心、吉林省科技评估咨询中心（现吉林省科技评估有限责任公司）等工作较为突出，而且各有特色。
国家科技评估中心近年先后对“国家‘九五’科技攻关计划”、“国家高新技术产业开发区和高新技术企业评估”、“国家重点基础研究（973）计划项目预算”、“国家新产品重大项目”、“国家新产品评估的规范与质量控制”、“国家重大科技产业工程”等重大项目进行评估，评估工作产生了积极作用。
20世纪50年代中期，R.D.Luoe提出了对有限方案进行排序的字典方法，其间专家评分法开始应用于系统综合评价，它是在定量和定性分析的基础上，以打分的形式做出定量的规范化评价，其结果具有很强的数据统计特征。
Aunann（1964）针对多目标的综合评价（决策）问题，提出效用函数的概念。
该理论对价值的存在性和可度量性，多目标总体价值或效用的可分解性和可合并性，偏好和价值的关系等方面进行了研究，奠定了多属性系统综合评价（决策）的理论基础与方法。
20世纪70年代中期，T.L.Satty教授提出具有划时代意义的层次分析法，该方法通过两两比较因素（或目标、准则、方案）的相对重要性，以给出相关元素对上层某要素的相对重要性的序列。
由于该方法具有系统性、简便性的特点，因此得到深入研究和广泛应用，成为科技项目评价中常用的方法并在项目评价中得到了丰富与发展。
A.Chames、W.W.Cooper和E．Rhodes（1978）首次提出DEA法（数据包络分析法）以便评价具有相同类型的有限多个单位问的相对有效性。
该方法是一种纯技术的、求解非确定性系统综合评价问题的方法。
20世纪90年代，系统评价方法又有了长足的发展。
从广义上讲，出现许多应用其他领域知识的新的评估方法，如专家系统法、灰色系统评价方法、人工神经网络方法、物元分析等。
从深度上看，在应用不同方法的同时，还有技术上的改进和理论上的突破。
K．L．Pol（2001）等将项目评估方法分为权重排序法和效益贡献法两大类，其中权重排序法包括评分法、层次分析法和比较法，而效益贡献法则包括成本、效益分析法、经济分析法和决策树法等。
近年来，国内在科技项目评估中所使用的评估方法，基本上与国外所采用方法相似，只是在指标体系、评估程序、规范性、独立性等方面有明显的差距，这与我国评估工作尚处在探索阶段有关。
其中包括：
齐振国、楚建东等基于评估的一般过程和BP神经网络的基本思想设计出了项目评估的一般模型，并证实可实现项目评估；程岩、解帆等认为项目评估过程中，决策者往往不能提供精确的评估信息，因此提出了一种根据不精确信息进行项目评估的群决策模型，利用该模型有效地识别了具有争议的科研项目，并帮助决策群达成一致的决策方案；针对项目评价中信息不确切、不完全的问题，马丽娜、李建华等提出采用层次灰色方法建立科技项目优选决策模型，描述了此模型的具体计算过程，并进行了应用分析，此模型可以为客观科学地评价和优选科技项目提供了重要依据；张华波、郝平等等依据物元分析法的原理构建了科技计划项目绩效评估的模型，从某市的已评估的科技计划项目中挑选了3个具有代表性的项目作为案例，对该模型进行了验证，结果显示与实际结果相符；在分析传统评价方法的基础上，综合主观评价与客观评价,李茹、张丽芳等提出了一种主客观评价相结合、模糊技术与决策方法相结合的组合赋权模糊综合评价方法，该方法以对评价指标值进行模糊化、归一化和无量纲化预处理为前提，在融合经典方法的基础上，对项目实际完成情况进行定量分析，同时结合专家组的定性评价进行综合评判，既可避免人为的主观片面性，又能对专家意见给予足够的重视，并能对评价过程中遇到的信息的不完备性和不确定性做出相应的处理，使评价结果更加客观、公正、合理。
二、相关理论综述
2.1科技计划的概念
科技计划是政府有目标、有步骤、有组织、有措施地在一定范围内开展科学技术开发活动的基本组织形式，是政府执行其科技政策的基本工具，是体现政府意志、弥补市场不足、实现科技资源合理配置的重要手段。
2.2科技计划项目管理
科技项目是政府或部门科技计划实施的根本途径。
做好科技项目的管理工作，有利于规范科技项目的管理，有利于保障科技项目的实施，有利于推动科技计划的贯彻实施，有利于经济与科技发展目标的实现，有利于推动我国技术进步以及企业自主创新能力的提高。
不同类型的科技项目其管理方法有所不同，但通常都包括以下几个环节：
①项目申报。
申报者按照科技行政管理部门公开发布的申报指南（包括资助领域、申报条件、申报材料、申报要求和申报程序）准备申报材料，并按照指定方式提交。
②项目评估。
管理部门委托第三方评估机构组织专家对申报项目开展咨询和立项评估。
项目评估中，各计划组成专家小组，按照既定的评估方法、程序和标准进行项目的讨论、评判，形成综合评估结论。
③项目立项。
管理部门根据专家咨询意见，遴选符合优先资助方向和要求的申报项目，面向社会公示，对公示无异议的项目进行立项资助。
④签约。
得到资助的项目须签订有法律效力的任务委托合同（或课题任务书），明确各方的责任、义务和权益，特别是对科研成果的权利归属进行约定。
合同是约束和保障项目质量、进度和目标实现的依据。
⑤项目监理与中期评估。
按照计划与合同的规定，项目承担人定期提交项目执行情况和财务支出报告，对科研活动的进度、内容和成果及财务支出情况进行汇报；管理部门安排相关检查和审查，保证计划项目的质量、进度和风险控制。
中期或年度评估的结果是项目风险控制的重要依据。
⑥项目验收。
项目完成后，项目承担者在规定时间内提出验收申请，由管理部门组织项目验收组进行验收和评审，根据验收结果形成处理意见。
⑥后期管理。
项目验收结题后，项目承担者在规定时期内向管理部门提交成果应用或绩效情况的报告。
在科技项目管理过程中，要求管理者掌握国家对科技工作的方针政策，并在项目实施中贯彻执行；要求了解有关的技术和经济法律法规，使科技管理工作规范化；要求了解有关的专业知识和专业发展动态，提出具有先进水平的研究目标，引导项目（或课题）的研究方向；要求具有较强的行政组织协调能力，充分发挥研究人员的积极性和创造性；要求懂得科技研究的自身规律和特点，使科技项目管理符合科技发展的自身规律；要求了解与项目有关的产业结构和产业发展政策，以利于科技成果的实施和转化。
2.3科技项目评估相关理论综述
2.3.1科技项目评估的概念及内涵
科技评估活动是对科学技术活动及其产生和影响的价值进行分析、判断的认识活动。
科技项目评估是指由科技评估机构或由有关专家组成的专业委员会根据委托方的明确目的，遵循一定的原则、程序和标准，运用科学、可行的方法对科技项目有关的科技政策、科技计划、科技项目、科技成果、科技发展领域、科技机构、科技人员以及科技活动有关的行为所进行的专业化咨询和评判活动。
根据评估的对象和范围，科技评估又可分为群体评估、科技政策评估、科技计划评估、科技发展领域评估，以及科技项目的立项评估及验收评估、科研成果及专有技术评估、科技机构、科技人员评估等。
科技项目评估按科技活动的管理过程，一般分为项目的事先评估、事中评估、事后评估和跟踪评估四大类；
在科技项目评估时要严格遵守独立性、客观性、公正性、科学性的原则，在遵循这些原则的基础上，更要强调其针对性（立项目的及意义）、可行性（技术方案及目标进度）、创新性（研究方法及科技成果）、应用性（经济效益及社会效益）。
2.3.2科技评估与相关概念的区别
经常见到与科技评估相近的词语有科技评价和评审。
这三个词的意思都非常相似。
在邓心安《现代科技管理》一书中，对评估理解认为评估包含有事前的预先估计、中间过程和事后的评估，认为评价是有实物后的时候评估和中间过程评估。
我们理解认为这三个词都含有评判、判断的共同内容，区别主要在于评估是对项目尚未实施之前的预计和估计，项目立项前的评判工作适合称为科技项目的立项评估；而评价还包括了价值评判之意，因此科技项目的评价还应该就项目的实用性和市场价值做出判断，比科技评估增加了一个内容；评审主要是在对客体对象进行审核或者审查，主要判断其是否符合有关条件和要求，比较符合项目的结题验收工作的特点，因此我们将结题验收组织的评判活动称之为结题评审。
2.3.2科技项目评估的程序及主要方法
评估程序与方法是科技项目评估技术方法体系的基本组成部分，科技项目评估活动是否按既定程序进行，是科技项目评佶活动是否规范的重要标志。
严格地按照规范的程序进行评估，是减少评估工作的误差，保证评估质量和可信度的基本条件之一。
因此，《科技评估规范》要求评估活动必须按一定的程序进行，并在评估报告中说明相应的评估程序。
对于不同类型、不同目的、不同要求的科技项目评估活动，在评估程序上会有差异，但从查阅大量研究文献和调查国内外评估实践来看，科技项目评估的基本程序如图1所示：
图1:
科技项目评估的基本程序
科技项目评估的基本流程与被评估对象密切相关，评估者必须根据所评估科技项目的特点和委托者的具体要求来组织进行项目评估活动。
对于不同类型的科技项目、不同阶段的评估活动，在实施过程中，每个阶段的具体步骤都有所侧重。
现有的科技项目评估方法各类繁多，但归纳起来不外乎以下三种类型：
（l）定性评估方法，如决策者行政指令、同行评议、回溯分析、经验趋势外推等；
（2）定量评估方法，如NPV、IRR等现金流量评估方法和多指标多决策者的MCDM模型等；（3）定性和定量相结合的评估方法，如新兴的综合集成评估方法。
针对许多具体的方法，我们做了总结与比较，并对特征与应用领域进行说明。
如下表所示：
表1:
现有科技项目评估方法归纳
评估方法
特征
应用领域
同行评议
由同行专家对项目进行质量与水平的评估，较为客观、有深度
各类科技计划立项评估、科技成果评价及鉴定
回溯分析
时间长、针对单个项目、成本高
各类项目的验收评价和追踪评估，应用广泛
文献计量法
发文、引文分析；需要相应的文献库；专利；对组织比对个人更有效
较多使用于高校研究项目，如实验室评估、研究课题评估等
AHP（层次分析法）
将复杂问题简单化；简洁，实用，可与其他方法配合使用
与其他评估方法结合使用
NPV、IRR等现金流量评估方法
对短期项目预测较准确，对长期项目预测困难
线性、静态的技术开发项目评估
MCDM（多目标决策模型）
多决策者、多指标、动态决策、多个项目
适用于立项评估与验收评审
决策树
项目选择模型
立项或中期评估
策略表
阶段控制
立项或中期评估
影像图
因素间的相互影响
立项评估
敏感分析
因素易于监测，利于跟踪或控制
风险评估、中期评估或过程控制
标杆分析
基准数据、目标明确
各类应用研究、技术开发项目的验收评估或追踪评估
数据包络分析
基于时间序列的测度
中期评估或验收评审
综合集成评估方法
多方法组合、定量定性相结合、成本高、时间长、复杂
应用面广、可使用于各类项目的评估
在参考了各文献对于各类项目评估方法的优缺点分析以及结合对课题实际情况的分析后，本课题采用层次分析法与同行评议相结合的方法来进行科技计划项目评估。
子课题一：
成都市科技计划体系及项目管理研究
一、成都市科技计划管理体系
科技计划作为科技项目管理整体流程的第一步，其管理体系对整个科技项目管理起着重要的作用。
在回顾了科技计划、科技项目管理、项目评估等相关概念和理论后，结合成都市科技工作的实际，成都市科技计划管理体系设置如下：
本课题中所称的成都市科技计划（以下简称“计划”）是根据成都市科技发展规划和战略的安排，以市本级财政支持或以宏观政策调控、引导，由政府行政部门组织和实施的科学研究与试验发展活动及相关的其它科学技术活动。
“十二五”期间，党中央、国务院提出建设创新型国家的战略目标和加快转变发展方式的战略任务，对科技事业空前重视、投入大幅度提高，为我市科技又好又快发展提供了难得机遇。
面对经济社会发展的任务要求，我市科技工作提出了在重点领域和关键环节重点突破，显著增强自主创新能力，显著提升引领产业发展、支撑世界现代田园城市和服务民生的能力，建成国家重要的科技研发基地、高新技术产业化基地、科技创新创业人才基地的总体目标。
为此，围绕新的目标任务，市科技局重新构建了以任务为导向的科技计划体系。
新的科技计划体系着眼产业发展支撑、科技能力提升、创新环境营建等重点任务，由“产业发展技术支撑计划”、“科技创新能力提升计划”、“科技创新公共服务环境建设计划”三大主题计划构成。
图2：
成都市科技计划框架
（一）产业发展技术支撑计划
引导和支持企业自主创新，加强产学研结合，推进科技成果的转化和产业化，支撑我市重点产业和战略性新兴产业发展，提升核心竞争力的科技计划。
含产业集群技术创新专项、中小企业技术创新扶持专项、科技成果转化专项和科技应用示范专项。
1、产业集群技术创新专项：
围绕产业技术创新链，强化科研项目集成度，以面向产业群与产业链的产学研联合创新为着眼点，支持产业关键共性技术及技术瓶颈的研发和突破、可提升产业整体竞争力的产业集群联合项目。
项目资助类型为重大项目
2、中小企业技术创新扶持专项：
支持中小企业自主创新活动，包括企业自主创新一般项目和科技型中小企业技术创新基金。
3、科技成果转化专项
（1）重大科技成果转化项目：
围绕电子信息、生物医药、新能源、新材料、先进制造、现代服务业、物联网和现代农业等领域，重点支持具有核心技术和产业化前景、可形成新的经济增长点的重大科技成果转化项目。
（2）新药及医疗器械新产品后补助：
为鼓励我市生物医药领域的自主创新，对企业研究开发具有自主知识产权的新药及医疗器械新产品的成本支出进行无偿资助。
（3）高校院所应用基础与成果转化项目：
鼓励在蓉部属、省属、市属高校及科研院所开展应用基础研究与成果转化，促进前沿技术的研究与开发，为优势领域新兴产业的重大技术突破和产业化提供支撑。
4、科技应用示范专项：
用于配合国家、省、市重大工程的实施和试点、示范及应用，促进技术创新，发挥科技支撑社会经济发展的重要作用。
（二）科技创新能力提升计划
促进我市创新载体建设、创新人才培育、创新投入引导，提升科技创新能力的科技计划。
含产学研创新载体培育专项、高科技创新创业领军人才专项、社会公共事业科技专项、技术市场建设专项及科技金融专项。
1、产学研创新载体培育专项
（1）产学研创新载体补贴：
对国家级、省级、市级中心、基地、产业研究院等产学研创新载体进行建设与研发经费补贴。
（2）引进、共建技术研发中心：
主要针对区（市）县、企业引进或与高校院所共建的技术研发中心进行资助。
2、高科技创新创业领军人才专项：
鼓励海内外高科技领军人才在蓉创新创业，主要支持其在我市重点产业和战略性新兴产业领域开展的具有国际国内领先水平的成果转化与产业化项目。
3、社会公共事业科技专项
（1）创新发展战略研究专项（软科学）：
重点支持科技发展与改革中战略性、政策性问题研究，科技促进经济增长与社会进步的重大问题研究，经济与社会发展的前瞻性问题研究和我市社会科技需求研究。
（2）人口与健康：
重点支持在蓉医院开展的疾病和健康危害因素监测与预警机制研究，严重危害健康的慢性病、职业病及精神病等重大疾病防治攻关以及防治技术推广。
4、技术市场建设专项：
重点支持技术市场建设、技术交易活动、技术市场中介机构建设及补助，高校院所技术转移项目等。
5、科技金融专项
（1）创新引导与风险补贴
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