构建新型农村经济体制的设想及建议.docx

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构建新型农村经济体制的设想及建议

构建新型农村经济体制的设想及建议

冯东民

内容提要：

本文以现代农村土地产权制度和现代农业经营制度为基础，主要从三个方面着力构建开放的、市场化、有充分自由的新型农村经济体制：

建立健全农村土地所有权主体组织体系，为农业农村发展提供比强大的服务保障；建立健全现代农村产业体系，发展现代农业和新型农村工业、服务业，建设社会主义新农村和小城镇；建立健全新型城乡协调发展体系，形成城乡平等开放、良性互动、和谐共荣的新局面，促进农民多元化发展、多样化从业。

关键词：

地权主体 产业体系 城乡体系 经济体制

   农村土地产权制度和农业基本经营制度是农村经济体制的基础和核心，农村经济体制是二者的具体表现形式，是农村生产、流通、分配方式的制度安排。

改革开放30年来，我国废除人民公社体制，确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，进行了农产品购销体系、农村分配体制、农业投入机制等一系列改革，初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制。

   但是，随着我国社会主义市场经济体制日臻完善和全面建设小康社会目标的提出，现行农村经济体制暴露出了很大的不完善性，主要表现出以下几个方面：

农村各类经济主体市场化发育程度低，农产品市场体系、农业社会化服务体系、农业支持保护体系不健全，市场没有成为资源配置的基础性手段；农村经济体制封闭，城乡差距进一步拉大，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫；农民发展自由度低，没有充分的就业自由和人身自由，农民收入水平增长困难，社会保障水平低。

   根据党的十七届三中全会提出的健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制的要求，本文将以现代农村土地产权制度和现代农业经营制度为根本，建立健全农村土地所有权主体组织体系、现代农村产业体系、新型城乡发展体系，着力构建市场化、开放的、有充分自由的新型农村经济体制。

   一、加快农村土地所有权主体建设，构建为农业农村发展提供强大服务支撑的现代土地所有权主体组织体系

   按照建立现代农村土地产权制度的要求，建立一个独立的、市场化、实体化的土地所有权主体（以下简称地权主体）是农民集体拥有的土地所有权在社会主义市场经济下的有效实现形式，它是依法进行土地资产经营的独立市场主体，在市场经济下从事农业土地的科学保护、经营和开发，使土地资产发挥最大的经济和社会效益，并以其经济实力和独特地位促进农业农村健康发展，农民日益富裕。

现将地权主体的组建原则、功能建设和进一步创新发展等内容予以论述。

（一）地权主体的组建原则和基本功能

   本文论述的地权主体的建立并不是提供所谓的统一的地权主体模式，在农村统一实施，而是立足于探讨地权主体建立的一般原则和有效途径。

这是因为农民才是土地的真正主人，真正的地权主体模式只有靠他们去创造、去实践才会有生命力，所以本部分只讨论地权主体的组建原则和基本功能。

   1、地权主体的组建原则   

   其一，地权主体组建的法定性原则。

首先要依法开展土地所有权的确权、登记、颁证工作，确认地权主体的产权范围，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；其次要按照法定程序组建地权主体，使地权主体成为真正的市场主体；最后法律要明确保护地权主体的独立性，政府要依法支持、引导而不直接干预，严禁包办代替，严禁任何组织侵害地权主体的合法权益。

   其二，地权主体组建的民主性原则。

地权主体的建立要充分体现民主性原则，没有民主的地权主体是没有生命力的。

首先地权主体的组建要坚持由主体内部农民的民主协商，自主决定，不受外部组织的非法干预；其次地权主体的组建要按市场化运作原则，主体与农民之间的权利和义务要明确，组建程序和运行要充分体现农民意愿；最后地权主体的重大决策由农民集体决定，一切经营活动向主体内部农民负责，接受农民监督。

   其三，地权主体组建的因地制宜性原则。

地权主体的建立要因地制宜，不强求层次的整齐划一。

广大农民根据农村的实际需要、可能、条件等客观因素，可以根据农村土地的所有权界限，以村（或乡镇、村民小组）为单位建立独立的地权主体；相邻的二个以上的村（或村民小组）为了整合土地资源，提高自身实力和对土地所有权的经营管理水平，节约经营成本，也可以在保留各自原始土地所有权的基础上进行联合，建立一个经营范围更广、经济实力更强、服务能力更高的地权主体；而如一些地方的农民由于组织化，市场化程度太低，建立独立的地权主体有困难，或者地权主体建立后，经营困难农民不满意，还可以在充分保障主体内农民权益的基础上与其它地权主体进行多形式的产权合作和与外部经济主体进行多形式的投资合作。

   其四，地权主体组建的形式灵活多样性原则。

由于我国农村实际情况千差万别，地权主体的具体组织形式也不宜完全统一，可以采取公司制，把主体的所有权和对所有权的经营管理权适当分开，形成科学合理的法人治理结构，聘用优秀经营管理者对土地资产进行市场经营；也可以采取合作制，让主体内的农民平等参与，组成理事会，代表农民进行土地资产经营；还可以采取委托制，在明确相关权利和义务的前提下，地权主体把土地资产委托给其它地权主体或业绩良好的土地资产经营公司来经营。

另外还有其它多种组织形式，只要有利于土地资产的保值增值，有利于主体内部农民意愿充分实现，有利于促进农业可持续发展，在法律许可的范围内，地权主体可自主选择适合于自己的组织形式。

   2、地权主体的基本功能

   地权主体做为一个自主经营、自负盈亏的独立市场主体，其收入的主要来源是土地资产经营性收益、向农业经营者提供经营性服务的收费、国家资助和社会捐助，这是地权主体在市场经济下进行的土地资产经营，服务农业和农民的经济基础。

其主要功能和作用是：

    其一，负责土地资产经营。

这是地权主体的基本功能，地权主体要在法律许可的范围内，按市场经济原则，对土地资产进行经营管理，维护和加强土地各项设施建设，提高土地资源利用率，依法收取地租和其它经营性收益，实现土地资产的保值增值。

   其二，负责主体内部农民的社会保障工作。

地权主体是建立新型农村社会保障体系的基本单位，地权主体要积极承担主体内部的社会保障工作，确保农民的基本生活、医疗、养老在激烈的市场竞争中无后顾之忧。

    其三，负责对主体内部农业经营进行社会化服务工作。

这是地权主体的中心功能，地权主体充分利用自己做为土地所有权主体的独特优势，一方面要采取多元化的投资合作方式，进行农业农村中小型基础设施建设投资；另一方面要大力兴办各类对农服务组织，为农业的产前、产中、产后和产业化提供资金、技术、工具、农资、信息、经营管理等方面的服务。

   其四，负责维护主体内部农业和农民的合法利益。

地权主体做为土地资产主人和农民自己的组织，保护功能主要体现以下三个方面：

一是防止土地资产流失，对国家公益性用地要求政府给予农民长久的就业和生活保障；对非公益性用地则通过谈判为农民争取利益最大化。

二是要防止土地资产的破坏和浪费，监督土地经营者或其它使用者对土地的使用情况，防止土地利用非农化、非粮化、抛荒，保护农村的生态环境。

三是要保护农民在市场经济下的合法权益，抵制外部组织对主体内部农民利益的侵犯。

   其五，负责主体内部农业经营合作和对外开放。

地权主体作为土地所有权的经营管理者，一方面地权主体要按照农民意愿，整合土地、资金、机械等资源，促进主体内农民进行多种形式的生产经营合作，提高资源配置效率；另一方面主体要大力引进外来投资者，在农业基础设施建设、农业生产经营、农业产业化等方面进行多种形式合作，壮大农业经营实力。

（二）地权主体的进一步组织化

   由我国农业土地人多地少的基本国情决定，地权主体所拥有的土地规模一般会偏小，在实践中就可能因为地权主体的规模小、资金吸收能力差、人才匮乏、土地资产管理粗放化等缺点，必然会导致对农民的保护能力弱、为农业服务功能单一、实力弱小等问题。

并且由于种种原因，有些地权主体还有可能有名无实。

因此，把地权主体进一步组织化就成为其真正发挥作用的关键。

   地权主体进一步组织化，就是指在一定区域内的地权主体在自主拥有土地所有权的基础上进一步联合成为地权主体合作社，其具体内容是：

   首先，在一定区域内的地权主体可以经过民主协商，在条件许可、自愿、互利的基础上，按照合作制的基本原则建立区域性地权主体合作社（简称为区域地社）。

每个地权主体是区域地社的基本社员单位，享有“人社自愿、退社自由”的充分权力，区域地社内部实行各地权主体地位平等、一主体一票、民主管理、自主决策、为地权主体服务等基本原则。

   其次，区域地社和地权主体之间是服务和被服务的关系。

即地权主体通过向区域地社缴纳股金，享受区域地社提供的各项服务，二者的权利和义务是相对称的，地位是平等的，不是上下级行政性领导关系。

地权主体完全独立拥有主体内的土地所有权，区域地社无权干涉其对土地资产的正常经营管理活动，但地权主体一般要接受区域地社的服务性指导和有义务遵循区域地社制定的共同规则。

   再次，必须要充分保证区域地社在市场经济下独立的合作经济组织的性质，通过向地权主体提供各种服务，弥补单个地权主体因为实力弱小、管理落后，导致为农服务功能低下的局限，协调区域内各地权主体之间的利益关系，整合区域内地权主体现存的、潜在的经济资源，为区域内农业发展和农民增收服务，这样区域地社才会有生命力，才会在市场经济下真正存在下去。

如果仍囿于传统的计划经济体制，把区域地社作为政府的附属组织来办，那么，区域地社将会重蹈旧体制下合作社的覆辙。

   最后，区域地社建立后，虽说对农业的服务能力增强了，但在许多方面，区域地社也会有服务缺陷，如农村社会保障，农业社会化服务、农业保护三大体系单靠一个区域地社是很难真正建立的。

因此，客观上就需要区域地社的功能逐渐完善之后，各区域地社根据发展状况，在自愿互利的基础上，按照合作社的基本原则，建立全国性区域地社联合社（简称全国地社），从而形成以全国地社为龙头、区域地社为支撑、地权主体为基础的现代农村土地所有权主体组织体系，以更高层次、更大规模和更雄厚的经济实力为农业的健康发展发挥更有力、更广泛的作用。

   全国地社和区域地社同属于合作社性质，除了层次差别外，二者组织形式和运行方式雷同，其基本功能也相似，本文现将二者的功能统一称为地社的功能予以阐述。

地社的功能可以用“保护”、“保障”、“服务”、“协调”八个字概括。

   “保护”：

概括来说就是建立农业保护体系，充当现代农业保护体系的主体。

地社做为地权主体的合作经济组织，是在社会主义市场经济下农业农民农村的根本利益代表，其客观上有保护农业农民农村利益的内在动机，地社要配合国家在农村内部建立农业保护体系，建立健全新型农业保护体系。

主要内容是：

一是土地保护。

地社要发挥其作为地权主体合作社的职能，配合国家有关部门一起制定土地保护规则，编制土地利用规划，加强对土地总量控制和结构优化，加大对地力、地质的保护力度，从农村内部遏制蚕食、破坏、浪费耕地的势头。

二是保护农业产业安全。

地社要积极整合区域乃至全国农业生产资源，建立健全现代农业产业体系，培育具有国际竞争力的农业生产经营组织，抗衡跨国组织对农业产业的经营垄断，增强在国际经济中的自主性、自卫力和竞争力。

三是保护农民利益。

地社要增强农民在政治、经济、社会、文化生活中的话语权，促进农民享有与城市市民完全平等的国民待遇，要求国家及地方政府取消对农民的政治、经济、社会、文化等方面歧视性规定。

四是农村生态环境保护。

地社要制定规则，限制污染环境、损坏农业健康发展的产业在农村扎根落户。

   “保障”：

概括来说就是建立新型农村社会保障体系，充当农村社会保障主体。

社会保障是地权主体的重要功能之一，地社自然有把地权主体的社会保障功能统一和规范起来的义务。

地社要配合国家有关部门根据农村实际经济状况和农民实际收入水平，建立新型农村养老制度、失地和进城农民就业保障制度、最低生活保障制度、农村困难救助制度、农村合作医疗制度等，并逐步提高农村社会保障水平，由过去的养老、医疗、失业等风险由农民自己单独承担转为由国家、地权主体、农民三方承担以规避广大农民进入市场的风险，作为推进农村改革发展避免社会震荡的“内部稳定器”。

   “服务”：

概括来说就是进行农业社会化服务体系建设，充当农业社会化服务主体。

由于地社是农业土地资产“主人”的联合体，又加上其合作社性质在市场经济下，与其它经济组织相比，地社与农业和农民利益联接方式最为紧密。

因此，地社要为现代农业社会化服务体系建设发挥主导作用，这是地社的中心功能。

地社的“服务”功能主要是通过对地权主体的间接服务来实现的，其主要内容是：

一是建立现代农业投入机制，地社要大力吸引国家、社会、农业经营者的资金进行跨多个地权主体、多个区域地社的大型农业基础设施和农业长期投资建设，实现农业投资主体多元化、投资形式多样化；二是培育农业社会化服务组织，地社要通过自己兴办、吸引外部组织举办、农民自发合作等途径培育现代农业服务组织，实现农业社会化服务多层次、多主体化；三是建立健全农业社会化服务网络，以地社为龙头，多元化社会化服务组织为支撑，政府公共服务为补充，建立以新型的农民职业教育培训体系、农村金融体系、农业科技推广体系、农业信息化服务体系、农产品市场流通体系等为主要内容的现代农业社会化服务体系。

四是地社要协助国家通过农业土地、资金、技术、劳动力等生产要素市场的建设，消除农村内部各地权主体之间、农村与外部经济之间非市场性壁垒，在实现农村内部土地、资金、劳动力、技术等生产要素自由流动的同时，促使农村剩余劳动力转移和吸引外部经济组织先进生产力资源的进入，整合农村内外部有效力量为农业的现代化、产业化进行系统的社会化服务。

   协调：

概括来说就是协调农村内外部关系，破除二元经济壁垒，充当促进农业农民农村协调发展、和谐发展的主体。

地社作为全国最大的民间性合作经济组织，协调功能主要体现在两个方面：

一是地社要配合国家协调市民与农民、工业与农业、城市与农村的关系，消除二元经济壁垒，改变城乡、工农之间相互分割、相互封闭的传统格局，推进城乡之间、工农业之间协调发展，市民与农民和谐发展，加快城乡经济社会一体化进程。

二是地社要协调农村内部区域之间、产业之间、地权主体之间的发展关系。

因为在社会主义市场经济下，由于发展基础不同，不同地区经济发达程度不同，呈现发展不均衡；产业结构不同，产业调整的方向、重点不同，呈现产业发展层次差异化；每个地权主体都是一个独立的利益主体，现实中地权主体与地权主体之间可能发生经济利益冲突，甚至进行恶性竞争，形成“内耗”。

地社要配合国家建立农村区域发展、产业调整引导机制，大力发展农村现代产业；要建立新型利益联接形式，促进先富带动后富，形成城乡之间、区域之间、产业之间、不同利益主体之间协调发展、和谐发展新格局。

   二、以农业经营体制创新为核心，推动产业优化升级，构建支撑小城镇和社会主义新农村建设的现代产业体系

（一）大力推进农业经营体制改革创新，建立充满活力、富有效率的农业经营新体制

   根据以土地承包经营权市场化为核心，多元化、多层次、多形式、多主体的现代农业经营制度的要求，本文农业经营体制创新并不是为了创造一种或若干种所谓尽善尽美的农业经营模式，然后在全国自上而下的推行；而是着力营造农业经营体制创新的良性制度环境，即在推进土地承包经营权长久化、市场化的基础上，充分赋予广大农民在市场经济下进行现代农业经营和参与市场竞争的充分权利，用制度创新手段消除农户与农户之间、农村经济与外部经济之间的合作壁垒，扩大家庭经营对先进生产力的容纳程度，以聚集更多的、更先进的经济资源进入农业经营领域，实现农业的现代化、社会化经营。

   1、农业经营体制创新要以家庭经营为本，充分发挥广大农户在农业经营体制创新中的主体能动性，不断丰富和发展农业家庭经营，这是农业经营体制创新的力量源泉

   其一，科学认识农业家庭经营内涵和外延，坚持以家庭经营为本。

要走出对家庭经营的传统认识误区，家庭经营并不代表落后生产力。

在现行体制下，农业生产经营高度分散、规模狭小、经营粗放并不是家庭经营本身所固有的问题，而是受计划经济体制影响为解决农民温饱问题的一种低水平制度安排，使家庭经营形成了非市场化、小农化内涵，呈现出生产落后性、形式单一性、经营封闭性。

而根据现代农业经营制度的要求，农业家庭经营完全可以进行体制机制创新，吸收和容纳先进生产力，形成市场化、规模化、现代化的新内涵，呈现出生产现代性、形式多样性、经营开放性的新特征。

因此，家庭经营的内涵和外延并不是一成不变的，农业经营体制创新必须要立足于家庭经营这个根本。

   其二，尊重和发挥农民的首创精神，不断丰富和发展农业家庭经营。

农业家庭联产承包经营责任制是我国广大农民的伟大创造，但是并不意味着该体制是完美无缺的，不需要进一步丰富发展的。

在新时期下，农业经营体制创新必须要全面把握农民以“求富”为目的的新发展意愿的新特征，尊重和发挥农民的首创精神，加快土地承包经营权的市场化进程，完善农户作为独立市场主体的各项权利，进一步健全农户自身发展机制，激发农民在农业经营体制创新中的主体能动性，不断丰富和发展农业家庭经营，使家庭经营由传统小农经营向市场化现代经营转变，农业经营体制由一元化、单层次、单形式、单主体向多元化、多层次、多形式、多主体转变。

   2、农业经营体制创新要以“放活”为突破口，培育发展农村“新集体”，形成充满活力、富有效率的农业生产经营新体制，这是农业经营体制创新的中心内容

   其一，“放活”农业微观经营主体，为农业经营体制创新创造广阔发展空间。

农户作为农业微观经营主体，国家要为其创造一个宽松的、自由的经营环境，使农户拥有充分的经营自由。

“放活”具体来说就是经营模式放活、经营领域放活、投融资放活等全面、深层次的放活。

经营模式放活就是以家庭经营为基础，农户可以通过土地承包经营权的流转自主选择多种经营模式，如家庭农场模式、合作社+农户模式、龙头企业+农户模式、反租倒包模式、农业企业模式等等；经营领域放活就是要突破农户经营只停留在传统的农业生产领域，农户可以自由的进入现代农业产业链的上游供给领域和下游延伸领域，消除经营垄断，完全平等的分享产业链各环节的平均利润，农户具有从事种子、农药、化肥、农机具供给，农业生产服务、科技推广，农产品贮藏、加工、包装、运输、销售等新行业领域的自由；投融资放活就是要打破农户自我投资、自我积累、自我融资的局面，农户在农业生产经营中可以分别获得国家政策性补贴，商业性金融组织、合作性金融组织的贷款投放，与其他主体产权合作、信用合作、经营合作的资金支持。

通过农业经营微观经营领域的全面放活，为农民发展增添活力，为农业经营体制改革创新创造广阔空间。

   其二，培育发展农村“新集体”，提高农民的组织化程度，增强农民抗御市场风险的能力。

“新集体”并不是指现在的农村集体经济组织，发展“新集体”也不能再沿用计划经济的思维把现在的村集体经济组织的硬行拼凑当作创新，这样会既无实质效果，又劳民伤财。

发展农村“新集体”是农业经营体制创新的有机组成部分，“新集体”是指广大农民在市场经济下根据农业经营发展的实际需要自愿建立起来的各种经济组织和经过机制创新、深受农民拥护的村集体经济组织。

“新集体”既可以完全由农民自己创办，也可以是农民与其他经济组织、科研院校联办；其既可以是农业生产经营组织，也可以是专业合作社、专业协会等服务组织，还可以是“龙头企业”；其组织形式可以采取合作制，股份合作制、公司制等多种形式；与农民的利益联结形式可以是紧密型，也可以是半紧密型、松散型。

总之，“新集体”的一切都要由农民自已决定，这样的“新集体”才能有市场生命力，才能真正提高农民的组织化程度，实现农户之间生产要素的有效集中和高效配置，有利于进行农业适度规模经营，有利于提高农业产业化和社会化水平、有利于抵御市场竞争风险。

其三，全方位创新农业经营方式，形成充满活力、富有效率的农业经营新体制。

农业经营体制创新要按照充分解放农业生产力原则，推进农业经营体制全方位、深层次创新，具体来说就是做到以下“六不限”：

不限农业生产经营市场主体，既要以农户为农业经营主体，又要鼓励家庭农场、农业生产合作社、农业股份合作公司、农业股份有限公司、农工商联合企业等成为农业生产经营新主体；不限农业经营范围，既要允许各类农业投资经营主体直接从事农业生产经营，又要鼓励进入农业的社会化服务、产业化经营领域；不限农业经营规模大小，既要允许农户对土地的小规模经营，又要支持其它主体对土地的适度规模、大规模经营，条件成熟的允许超大规模经营；不限农业经营水平高低，既要允许农业家庭传统经营的存在，又要提倡家庭农场、现代农业企业对农业进行的现代化经营；不限农业经营层次和形式，既允许农户个体单层次经营，又支持农户与合作社、龙头企业、专业协会等新集体的多层次、多形式的合作经营；不限农业投资渠道，既要激发农村内部各经济主体对农业的投入，又要吸引国家、龙头企业、金融机构、国内外投资者对农业的最大化、多元化投入。

通过“六不限”实现农业经营主体、投资渠道多元化，经营形式多样化，经营规模和水平多层次化，形成充满活力、富有效率的新型农业生产经营体制。

（二）大力发展农村服务业，调整优化第二产业，实施开放带动，推进社会主义新农村建设，加快农村工业化、城镇化进程

    1、农村服务业发展要在提高现代性上下功夫，培育多层次、多元化的现代服务主体，建立健全农业社会化服务体系，努力提高服务业在农村经济中的比重

   其一，加快推动现代农业社会化服务体系的培育和发展。

要把农业社会化服务体系建设和农业经营体制创新有效结合起来，二者是相辅相成、相互促进，因为发达的农业社会化服务体系可以保证农业经营体制创新能够实现农业劳动生产率和土地生产率同步提高，而农业经营体制创新可以为现代农业社会化服务体系的建立健全提供坚实基础和广阔的发展空间。

根据农业经营体制创新的内容，现代农业社会化服务体系的培育和发展要体现多层次、多形式、多元化三个特征，其主要内容包括：

政府对农业和农民进行的农业政策咨询、财政扶持、农技推广、农产品检测等公益性服务，这是第一个层次；地社、地权主体对农业和农民进行的产权保护、生产生活设施建设、服务组织建设、生态建设等基础性、公共性服务，这是第二个层次；“新集体”及其它农民组织对农业产前、产中、产后进行的统一经营性服务，这是第三个层次；城市龙头企业、金融担保机构、保险公司、市场中介组织、科研院校、行业协会对农业和农民进行的融资担保、信息咨询、技术服务、农业保险、农产品购销等经营性、专业性服务，这是第四个层次；从农业内部脱离出来的农民以农村经纪人、大型农机具经营者、农产品加工者、农产品贮存运输者等个体私营者身份对农业进行的服务，这是第五个层次。

   其二，把握农村发展的产业趋向和就业趋向，加快农村服务业发展，建立一体化、多元化服务业态和多功能的产业体系。

要把握农村发展的两个趋向，一是农村产业发展将由以农业为主向以二三产业为主，最终以服务业为主的趋向；二是农村就业将由以农业为主向以二三产业为主，最终以服务业为主的趋向。

因此必须加快农村服务业发展，提高服务业在农村经济中的比重，使服务业成为农村发展的主导产业，成为吸收农民就业的主渠道，成为农村工业化、城镇化的支撑力量。

要改造传统服务业，培育新型服务业态，建立现代服务业产业体系。

针对农村服务业散、小、低、弱的局面，农村服务业要立足于内部培育主体、外部引进先进主体的原则，突破传统服务业内涵，催生以商业性金融、合作性金融、政策性金融竞相发展为主要内容的农村金融服务业新业态，以连锁经营、物流配送和电子商务为主要内容的流通业新业态，以建设社会化、网络化的科技中介服务体系为主要内容的科技服务新业态等。

要扩大传统服务业的外延，拓展农村服务业的发展空间，涵盖农村一、二、三次产业，渗透到产业链的各个环节，实现农工贸紧密衔接，产供销一体化，建立以农村信息化推进体系、农村科技推广体系、