两岸跨域治理观点下的公有土地利用.docx

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两岸跨域治理观点下的公有土地利用

跨域治理观点下的公有土地利用

林淑雯*

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一、前言

国与国、地区与地区、县市与县市间，由于地理的邻近、生活功能的互赖、产业贸易的密切，再加上交通网络的便利，使得原本被行政辖区主权力量所区划之界线，逐渐出现穿透的现象（林锡铨，2004），这种跨界现象成为日益影响各地区人民生存发展之实质课题，也逐渐对原本囿于单一辖区内做空间规划的理论与实务产生莫大的挑战，许多政策问题无法像以往一样在独自的辖区里形成决策及执行，而必须依赖跨域治理（或称跨界管理）之方式解决地区与地区间所面临之共同问题，中央与地方间的关系，逐渐从传统上「委托-代理」的关系，走向更为复杂，涉及中央与地方间、地方与地方间及公私部门间关系型态的多层次治理结构（李长晏，1999）。

而在地方政府与地方政府间，常出现竞争或协力合作之型态，以竞争而言，系指各政府间处于资源相互排挤及争夺的状态，而协力合作则为政府间面对共同问题时能彼此效力、分享资源，共同完成府际间的事务（陈立刚，2001），而地方政府间伙伴关系的建立为各国政府再造的重要趋势之一（叶俊荣，2004）。

由于公共议题往往有跨区而存在的现象，学者认为平等互惠、共同参与与责任分担，乃当前的时代精神，单一政府唱独角戏的时代已经过去，必须透过合伙关系的建立或府际合作方式加以解决，例如县市间垃圾处理、水资源保育等问题（林水波，1993；丘昌泰，1998）。

严格而言，我国针对跨域问题之处理方式，大多沿用传统的政治体制与程序，虽然国内对跨域治理之相关理论研究起步较晚，其相关体制亦尚未完备，但于公共政策之实际执行，例如环境保护、河流治理及垃圾处理等公共议题上，已有逐渐成熟运作的发展趋势。

国有财产局于2006年3月以每坪275万的高价标售出台北市信义计划区的公有土地以来，有关公有土地的处分及利用即刻受到各方的关注，公有土地应该扮演挹注财政收入的角色抑或应以公众使用为考虑，亦引起广泛的讨论。

我国公有土地，依其权属可区分为国有土地及非国有土地（包括县市有土地及乡镇有土地），不论国有及非国有土地的处分与利用皆需符合土地法的规定，而国有土地尚需受到国有财产法的限制，其使用程序更为复杂，多次引起争议的公有土地标售皆为国有土地，其研究与讨论的文献甚多。

而县市有或乡镇有土地的处分与利用，则较少受到社会的关注，亦未有相关的研究与讨论。

台湾本岛21县市土地总面积约为292万公顷，其中县市拥有的公有土地面积约为96万公顷，面积之大，对土地规划与开发市场之影响有举足轻重的地位，且其开发利用与处分仅需取得区内民意机关同意即可为之，与国有土地处分所受到的法令限制相比，较具有运用的灵活性。

而非国有的公有土地长久以来未受到重视及妥善的规划利用，其原因在于各县市将公有土地纳入财政单位管理，公有土地扮演的是挹注政府财政而非协助区域发展的角色，此外各市县公有土地面积大小、区位分布不一，可能造成其开发使用不易或不符经济效益，以致于非国有的公有土地开发受到漠视。

但台湾都市发展已形成北、中、南三大都会区型态，在面临全球化及都市化的冲击下，三个都会区在产业经济发展、都市规划、交通建设及环境保护等相关政策议题上，地方政府间都有迫切的合作需要（江岷钦、孙本初、刘坤亿，2003），为了促进都市发展及交通建设，往往需要使用大量土地，在民意高涨的情况下，征收私有土地不仅引起激烈的抗争，对于负荷沉重的政府财政无异是雪上加霜，而各县市拥有的公有土地在各地方政府缺乏土地开发人才及财政收入的考虑之下，多数遭致闲置或以低价出售或出租，无法以区域整体发展的观点进行开发利用；在寸土寸金的台湾，其土地资源的低度利用实为可惜！

而透过跨域治理的方式及地方政府间的合作，不仅可将各地方政府拥有的土地资源加以整并或交换，解决土地开发面积过小或区位不佳的问题，亦可在经费共同负担的情况下，减少各地方政府的财政支出，建立彼此合作的伙伴关系，使公有土地发挥最大的效用。

地方政府间的合作必需考虑土地（Land）、人力（People）、财源（Money）、权威（Authority）、正当性（Legitimacy）、信息（Information）、组织（Organization）及社会资本（Socialcapital）等因素（Rhodes,1988；Leach&J.P.-S.,2001），因国有土地处分另有国有财产法的限制，而乡镇市政府层级，因缺乏自治的实权，无法推动具体建设；且在专业人才、财源及信息等方面较为不足，而有关跨乡镇的事项，均被认为应属于县政府的权责，无法营造合作的气氛（林慈玲，2005a），故本文不讨论乡镇市政府层级的合作机制，仅以县市有土地为研究对象，以跨域治理的观点探讨县市地方政府合作机制的建立，但在目前台湾跨域治理的相关制度未完备之时，本文拟参考国外跨域治理的运作机制，及国内地方政府间就环境保护、水资源管理等议题所实行的合作方法，建构国内县市有土地跨域治理的模式。

如前所述，本文主要目的系以跨域治理的观点探讨地方政府间在县市有土地利用的议题上，应实行何种合作模式始能达成促进公有土地利用的最大效益？

故本文除首节前言外，第二节介绍跨域治理的理论基础、运作方式及国内有关公有土地的相关文献，第三节就国内公有土地的相关规定及开发利用课题提出讨论，第四节就国内跨域治理的运作模式加以介绍，并提出在县市有土地的开发利用上适宜的跨域治理模式，最后为本文的结论。

二、跨域治理之理论基础及公有土地相关文献之探讨

在本节部分，先就跨域治理的意义、理论基础及运作方式提出讨论，并就国内有关公有土地的相关文献加以介绍，以了解跨域治理的发展趋势及国内对公有土地研究的重要议题，以作为本文建立县市有土地跨域治理模式的参考。

（一）跨域治理之理论探讨

跨域治理（Cross-borderco-operation）是欧美各国近一二十年来日益受到重视之空间规划与公共管理议题，其定义有别于传统政府对统治（government）的僵化作法，系指一个特定地理空间所有正式及非正式的治理（governance）过程（夏铸九，2004），由不同辖区政府、民众所发动之自愿性共同治理，以实现该区域功能发展的一种创新体制与政治合作模式。

其区域的范围依其治理的议题而定，可大到国家之间，亦可小至两个乡镇之间，为府际管理概念之扩大，其运作主体不再局限于各级政府，尚可包括一般公众及民间团体，因此跨域治理之策略选择，较为丰富且多元化（江大树，2001），陈敦源（1998）指出任何政府间皆存在垂直与平行两种关系。

垂直的府际关系主要讨论中央政府与地方政府的互动，在平行的府际关系部份，则讨论县市地方政府间协调合作机制的建立。

而府际间的互动关系，常以「自主与控制」（autonomyv.s.control）及「合作与竞争」（collaborationv.s.competition）二种面向呈现，第一种面向常存于上下级政府间，上下级政府之互动关系中，一股势力是中央对地方之控制力，另一股势力则是地方争取自主的能力；第二种面向，即是政府间协力合作与竞争的问题，就竞争而言，是指政府间在彼此资源权力分配的争夺状况，而协力合作则指政府在面对问题时能相互合作，共同完成府际间的事务（王嘉麟，2003），有关形成协力合作的因素包括先决条件（preconditions）与诱因（incentives）二部分，Dawes（1996）进行美国纽约州政府各机关间信息共享的研究时指出，组织间共同问题并不会自动产生合作方案，解决组织内部问题压力才是促成政府间协力合作的诱因，因此合作政策需要的是行动者间的合作，并非由正式组织结构所产生，O’Toole（2000）则提出支持行动者达成合作协调的诱因，其中权威在科层体制中或许能发挥影响力，但当管理者跨域与其它组织合作时，此种权威便无用武之地，地方政府间的管理者应采用「寻找或刺激共同利益」及「发展或维持交换关系」等诱因来促进地方政府间的互助合作。

1930年代提出的府际关系概念，到了1970年代转而形成府际管理，府际管理的重点至于政策执行面的问题解决取向（江大树，2001），Agranoff（1988）认为府际管理在于强调连接不同的政府单位，以实现政策目标的过程，李长晏（1999）则认为府际管理系强调在复杂及多元管辖权的环境下，结合不同政府部门、公私组织，以解决问题并实现特定目标的过程。

由此可知，府际关系偏重于政策的制定和协调，而府际管理则强调执行和问题解决的能力。

本文希望藉由地方政府间府际关系与伙伴关系的建立，并吸取国外跨域治理制度建立之经验，进一步将府际管理中强调问题解决及执行力之观念纳入我国公有土地跨域治理制度之中。

跨域治理课题日益受到重视的原因，一方面是由于全球各区域间信息、交通与生活网络的连结，产生了许多跨越主权辖区急待解决的区域发展问题，另一方面则与各国中央集权或威权政治之瓦解，地方政府自主性之提升有关，而这背后又系牵涉到全球民主政治再深化的要求（Giddens,Anthony着，郑武国译，1999）、各国政府对施政效能的追求（Wright,1998；Starling,1998）及全球化的冲击（Carnoy,Martin&ManuelCastells,2000）等国际政经变化所致。

跨域治理的最核心概念为政府角色的转变，主张政府角色应具有组织调整的弹性及协调性（夏铸九，2004），已非以往清楚区分政府应扮演福利国家、大有为政府或守夜型政府的角色；跨域治理概念的形成，主要受到「第三意大利｣成功经验的影响，相较于1930年代南意大利的腐化及衰退，北意大利地区之区域政府藉由制度的改革，成功地创造北意大利地区亮眼的产业经济发展（Putnam,1993），使世界各国体认到在全球化经济的浪潮下，地方政府的自主地位必须加以提升，强调地方化的发展更形重要，地方政府的角色定位、政策制度与财政支出逐渐在区域竞争中扮演重要的角色（邱昌泰，1998），更由于区域发展过程中跨域问题的复杂性，不仅强化地方政府间合作的需要，更进一步促进地方政府间策略性伙伴关系的产生（夏铸九，2004），而策略性伙伴关系的建立，有助于破除地方政府间因辖区不同与等级互异所造成各自为政的困境，减少官僚体制的运作成本，并能提高解决问题的效率（简博秀、周志龙，2002；赵永茂，2003）。

陈立刚（2001）进一步提出促成政府间实行跨域治理的原因包括因应新经济发展需要、生活环境质量之要求提高、规模经济之考虑、都会生活圈观念之盛行及基础建设需求等项，试详述如下：

1.新经济发展需要

随着全球激烈的竞争，使得地区经济发展更仰赖企业所在区域能否提供优秀人才、资本及基础建设，然而上述条件之完善与否，有赖区域整体之协调与发展，而非仅限于各行政区域之单独力量所能完成。

2.生活环境质量之要求提高

现代社会居民，除追求经济发展外，更重视环境保护等相关议题，区域居民除要求居住区域经济繁荣外，亦期待享有高质量的生活环境，而影响环境质量之问题，如垃圾处理、焚化炉及水库兴建等，皆非单一行政辖区之地方政府所能主导，而必须透过跨域治理方式加以解决。

3.规模经济之考虑

由于各地方政府所掌握的土地、人力及资本等资源有限，政府间若能透过分工合作的伙伴关系建立，在规模经济及降低交易成本的考虑下，可减轻个别政府的负担及避免组织重复的浪费，使资源配置更具效率。

4.都会生活圈观念之盛行

都会生活圈系由一个中心都市与周围许多卫星乡镇所组成，彼此间互动频繁、关系密切，其空间发展更是息息相关，因此必须透过跨域治理的相互合作机制，共同解决生活圈内所产生的问题（江大树，2001）。

5.基础建设之需求

区域发展所需之交通建设、水电系统、垃圾处理、通讯网路及公共设施等项目之完善，必须仰赖区域内各地方政府之合作协调，才能顺利促成。

在目前跨域政策议题不断增加及所涉事务日趋复杂的情况下，跨域治理的实行为地方政府间解决区域共同问题及增加区域竞争力的必然趋势；跨域治理实行方式及政府组织调整型态，随着时代及所面临的问题性质而不同，其背后分别有传统改革主义（TraditionalReformist）、公共选择理论（PublicChoiceTheory）及新区域主义（NewRegionalism）等三种理论基础加以支持（纪俊臣，2003）；传统改革主义又称为合并主义，该理论认为行政辖区的治理议题如涉及都会区整体的变革，应从根本调整行政辖区范围加以解决，行政区域的重新调整有助于政府组织规模的合理化，将区域内各级政府整合成较大的组织，例如都会政府（urbancounty）或是联盟制度（alliance），不仅可解决地方政府间不合作的问题，亦可促使原有资源不足的地方政府获得发展，而且大型政府组织拥有更多的人力、财源及土地等其它资源，更有能力处理区域发展的各种问题。

大型政府组织虽然能使政策的执行具有一致性，但原有地方政府管辖权如何调整及最适组织规模如何订定等问题，是传统改革主义理论必须面临的挑战（陈立刚、李长晏，2003）。

公共选择理论系反对传统改革主义的单一政府模式而提出，该理论主张多核心的的制度最能符合人民的需求，使民众在具有竞争关系的公共服务提供者间拥有更多的选择权，地方政府与私人团体间可以透过相互竞争的方式，以更有效率的方式满足辖区居民的需求（夏铸九，2004），但管辖区域重迭的结果，将造成管辖权更难以界定。

新区域主义是近来都会区治理所实行的新兴模式，系针对传统改革主义及公共选择理论的缺点而提出，该理论主张以协力合作（Collaboration）和伙伴（partnership）关系的建立，共同解决都会区问题，在竞争与合作两种体制并行下，才能有效达成跨域治理的效果，在具体做法上，主张仍应设立中心（核心）都市，由中心都市引导区域内地方政府进行合作，以建立地方政府间的策略性伙伴关系（夏铸九，2004）。

而如何界定跨域事务﹖蔡宗珍（2001）依据跨域合作目的将跨域事务分为二类，第一类系指事务本身即被定为跨区域之事务者，例如依法令规定，上一级自治团体事务，对于下级自治团体而言，即属跨域事务。

第二类为地方团体自主决定有进行合作必要之事务，此类事务系各地方团体于自治权限范围内，就自治事项中认为有必要进行合作的事务所作自愿性合作之协议或约定，例如县市垃圾处理之合作。

依据上述观点，本文认为公有土地基于土地资源有限性、区域发展整体性及节省人力资源的规模经济考虑下，实有必要以跨域治理方式来解决长期公有土地利用效能不彰之问题，且在事务性质上，应属于地方团体自主决定有进行合作必要的事务，透过地方政府间的协力合作，共同促进公有土地的开发利用。

（二）跨域治理模式分析

如前所述，在传统改革主义、公共选择理论及新区域主义等理论基础支持下，产生多样化的跨域治理模式，跨域治理模式的采用必需考虑解决跨域政策议题的急迫性、政府体制的开放性及地方民主的成熟度等因素（林水波，2001），依其所涉及的变动规模、组织调整幅度及影响区域范围，可分为小幅度调整及大幅度调整两大类（夏铸九，2004），小幅度调整模式大多基于公共选择理论及新区域主义理论的应用，强调协调性、项目性及非正式制度的处理方式，希望在维持现有行政组织架构下，以小幅度调整方式进行跨域事务的处理，具体作法包括地方政府间的协议、伙伴关系的建立、特定目的事业授权、契约订立等方式（陈立刚、李长晏，2003；夏铸九，2004），小幅度调整的优点在于避免严重影响原有的行政体系，尊重原有行政单位的政治地位，并可透过协商及合作的关系，长期培养地方政府间的伙伴关系；而缺点在于可能增加的行政组织及权责划分容易产生混淆；而非正式合作关系的建立，容易因地方选举产生的政党轮替，造成伙伴关系的瓦解。

大幅度调整模式则是受到传统改革主义对跨域问题处理的影响，其认为如能处在同一行政管辖权中，则跨域问题较能获得有效且完善的处置，其具体作法包括成立都会政府、联邦政府或区域政府等方式（陈立刚、李长晏，2003；夏铸九，2004）。

大幅度调整模式的优点在于直接整合各地方政府的意见与问题，对都会区建设作整体的规划与管理，并且将都会区内的市民列为课税的对象，财政负担较为公平；其缺点为都会区内各地方政府合并后容易产生冲突，及资源较不足的地方政府有可能影响合并后的公共服务质量，且在治安、都市环境卫生及交通等议题上，可能因为组织过于庞大，公共服务质量不佳的问题将更形严重。

除依据都会区管理理论不同而以行政组织变动幅度大小区分的跨域治理模式外，彭光辉（2000）于研究台北都会区县市合作发展课题时，将都会区治理模式区分为维持行政体制现状的官僚自主型、成立专责机构的功能区域型、委员会制、行政契约制及单一行政区等类型，以可行性、应变性、有效性、连贯性、执行弹性、公平性、效率性等六项指标进行评估，并认为各都会区应依据自身社会、经济及政治环境的不同，选择不同的治理模式或予以混合使用。

兹将跨域治理模式的类型、优缺点及背后的理论基础整理如表一。

表一跨域治理模式类型一览表

调整

幅度

治理模式

模式说明

优点

缺点

理论基础

小幅度调整

机构合并与职权调整

将相关事业的部门组织予以合并，并调整相关职权。

1.提高行政效率。

2.节省经费支出。

造成行政权责的混乱与重迭。

公共选择理论及新区域主义-地方政府自行合并与调整。

特定目的事业授权

就某些跨域政策事务设置专门机构办理。

1.专一事权，资源分派与利用较能集中有效。

2.各项事务有专责的单位与人力，负责单位单纯清楚。

1.分割地方政府管辖权，造成行政权责的混乱与重迭。

2.因应各类专责机构的成立，人力与经费支出势必增加。

公共选择理论及新区域主义-地方政府间自行协调成立。

协议会

地方政府间共同设立机关或职员

1.仅牵涉地方政府间的协调，作业上较容易。

2.避免人口过度集中于中心都市，均衡中心都市与相邻都市的发展。

1.可能因各地方政府间的本位主义，不容易达成协商。

2.原本不需要联合的地区，纳入后可能增加中心都市的负担。

公共选择理论及新区域主义-地方政府间自行协调成立。

非正式合作组织

（非政府组织合作）

指各地方政府成立以协调及技术协助为主的非政府组织

1.维持原有行政体制，仅需小幅度修正。

2.摆脱法令约束，迅速解决问题。

1.不易取得一致的合作条件，对于区域的复杂问题，无法仅藉由合作加以解决。

2.其合作成效端赖负责协调机制之工作人员而定，非长久之计。

公共选择理论及新区域主义-地方政府间自行协调成立。

小幅度调整

契约制度

各地方政府以签订契约方式，办理共同合作事务。

1.不涉及组织调整，推行阻力最小。

2.视需要合作事项订定契约，可行性高。

3.双方权利义务于契约中载明，可减少纷争。

4.减清地方政府财政负担。

1.无法强制约束对方遵守契约内容，有效性较差。

2.契约内容无法随着环境变迁而适时改变，弹性较差。

3.容易受到政治环境的干扰。

公共选择理论及新区域主义-地方政府间自行协调成立。

资料来源：

林耿弘（2003）、彭光辉（2000）、黄锦堂（2003）、夏铸九（2004）及本研究整理。

表一跨域治理模式类型一览表（续）

调整

幅度

治理模式

模式说明

优点

缺点

理论基础

大幅度调整

单一行政区的都会政府-全部纳入同一行政区

扩充都会区中心都市的范围，将范围内的各地方政府重新整合为一行政单位。

1.事权集中，提高行政效率。

2.可对都会区建设作整体的管控及规划。

3.节省沟通协调所需的人力及经费。

1.地方政府间可能因合并后政治权利的消失而反对合并，也可能造成合并后都市的冲突。

2.被合并之地区如果经济条件较差，可能会影响合并后整体都会区的公共服务质量。

传统改革主义-中央介入协调或直接控制。

单一行政区的都会政府-部分纳入合并

将与中心都市密切相关的市郊地区纳入同一行政单位。

1.避免全部纳入，使被合并者心生抗拒。

2.均衡中心都市与相邻郊区的发展。

3.可对被合并的郊区居民课税，财税负担较为公平。

1.郊区税源被中心都市吸收，扩大中心都市与其它地区的差距。

2.中心都市本位主义的作法，可能导致冲突，而不利于以后的合作。

传统改革主义-中央介入协调或直接控制。

区域政府

在各地方政府层级上组织上位政府，负责处理跨域事务，其余各地区事务仍由各地方政府办理。

1.继续维持各地方政府架构，并处理纯属地方性的事务，尊重各地方政府的自主性。

2.权责明确划分，避免人力、经费与业务的重迭与浪费。

1.行政体制多增加一个层级，势必造成人力及经费的增加。

2.区域事务性质复杂，跨域事务可能涉及各地方政府的权责，容易造成纷争。

传统改革主义-中央介入协调或直接控制。

联合政府

原有地方政府共同组成的新设上级政府。

直接整合都会区各地方政府的意见。

1.容易遭受地方势力的反弹。

2.无法兼顾地方性事务。

传统改革主义-中央介入协调与地方协调的新设机制。

资料来源：

林耿弘（2003）、彭光辉（2000）、黄锦堂（2003）、夏铸九（2004）及本研究整理。

（三）公有土地相关文献

国内有关研究公有土地之相关论文甚多，但多就公有土地本身的实际开发、利用或管理政策提出探讨；在公有土地利用方面，吴彩珠（1995）就公有土地利用之现有政策措施加以检讨，以台北市市有土地为例，探讨公有土地于利用上存在的课题，并以开发效率的观点对公有土地利用方式提出建议。

谢静琪、黄家棋（1997）以AHP分析方法建立土地开发利用评估准则，作为公有土地决定开发利用方式之政策参考。

林宏政（1997）探讨台北市公有土地于历史变迁下所担任之角色，并配合都市社会变迁过程提出公有土地再利用的构想。

林建元（2004）就都市地区闲置公有土地提出再利用策略，包括建立公有土地管理信息系统、活化公有土地利用方式、建立公有土地利用定期绩效考核制度等。

在公有土地政策及管理方面，庄育焜（1984）从法律面及实际执行面发掘国有土地管理利用课题，并对现行国有土地利用政策提出建议。

谢清煌（1984）指出公有土地应具有财政、社会及经济三方面功能，但目前公地开发管理则仅着重于财政功能，而忽略其它两项功能，造成公有土地利用无效率的现象。

张治祥（1990）探讨国内以往对国有土地利用之目标，提出国有土地应有之角色定位，并藉由国外公地管理利用之经验，对台湾未来国有土地之利用提出建议。

胡雅婷（1997）提出因国内之公有土地政策不明确，造成公有土地开发无效率现象产生，公有土地应配合市场景气状况拟定开发政策加以开发。

而在公有土地开发策略方面，有研究以交易成本及风险分析观念探讨「设定地上权」、「BOT开发模式」、「合作兴建」及「委托开发」四种公私合伙之土地开发方式，并分析其对促进公有土地利用的利弊得失（洪郁惠，1998）。

而锺丽娜、赖宗裕（2001）则认为「设定地上权」可分离不动产之「所有权」及「使用权」，调和土地「有而不用」及「用而无有」之关系，使公有土地得发挥最大利用效益。

周淑仁（2003）则以国内现行之「土地出租」、「设定地上权」、「BOT开发模式」、「合作兴建」、「委托开发」及「土地信托」六种公有土地开发方式作一比较，并就法令规定及契约角度方面加以检讨并提出建议事项。

林富荣（2003）以「土地出租」、「设定地上权」、「BOT开发模式」、「合作兴建」、「委托开发」及大陆地区国有土地开发方式作一探讨，提出以「设定地上权」方式为公有土地最佳之开发模式。

由上述公有土地相关文献分析可知，国内对公有土地的研究不论在利用方式、管理政策及开发策略上，多着重于公有土地本身的问题，忽略了公有土地在区域总体发展上应担任的社会角色，仅以各机关本位主义的做法及财政考虑决定公有土地的利用方式。

而在讨论区域总体发展的课题上，则有赖区域内各地方政府的相互合作