试论我国公共政策评估的困境及对策.docx
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试论我国公共政策评估的困境及对策
试论我国公共政策评估的困境及对策
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试论我国公共政策评估的困境及对策
摘要
科学、完整的公共政策离不开公共政策评估,政策评估贯穿在政策过程的始终，制约着政策制定过程、政策执行过程和政策调整过程的功能发挥,影响政策系统的产出.只有通过政策评估,才能判断一项政策是否收到了预期效果,从而决定这项政策应该继续、调整还是终结，因此 公共政策评估十分重要。
但长期以来，人们比较注重政策的制定和半醒，对政策的效果和效益的评估缺乏足够的重视,政策评估科学在我国刚刚兴起，从评估观到评估技术还不成熟，需要改变观念和提高技术。
关键词：
公共政策评估重要性问题对策
公共政策评估是政策评估主体依据一定的标准和程序,运用科学的技术和方法，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种行为,目的在于取得有关这些方面的信息，作出决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据，保证政策目标的实现.
一、公共政策评估的必要性
政策评估作为政策运行过程的重要环节，在实际政策过程中发挥着以下六方面的作用.
1.1政策评估是获取政策运行可靠和有效信息的重要手段
过去,由于不重视对政策的评估,一些政策执行结束就算完了，致使政策制定者和执行者对政策运行的信息缺乏客观全面的了解。
现在，通过政策评估，利用一切可行的技术和手段来收集相关信息，并把信息的可靠性与有效性置于特别重要的地位，力求通过政策评估掌握第一手的政策运行数据，从而为政策改进提供指导性信息。
1。
2政策评估是进行政策调整，提出政策建议的重要依据
政策制定和政策执行到某一阶段时，由于客观环境和主观价值方面的变化，需要对政策进行适应性调整，帮助决定政策“是否应该继续、改善、扩展或缩减”.这种政策调整一般有三种走向：
①政策接续，即政策问题尚未解决，政策目标尚未实现,而实践证明政策的制定与执行活动符合实际需要，具有可行性与有效性。
在这种情况下，做好的选择是是政策在原有的性质、问题、目标和途径等轨道上继续执行。
②政策革新，即决策者和执行者针对在执行过程中遇到的新问题、新情况，对照现有的政策目标、政府价值、政府组织和政府人员情况，最政策执行做出局部性调整，包括组织结构、实施时间和实施方式等。
③政策终结，考虑到政策目标无法实现、决策问题无法解决，因此，需要完全停止现行的政策,对政策问题进行重新决策.这样现行政策就会终止，新的政策又将产生。
通过政策评估活动，为政策调整提出政策接续、政策革新、政策终结建议提供了一个重要的依据。
1.3政策评估是检验政策结果的必要途径
政策结果是怎样的，不能仅凭人们的主观判断，必须重在客观现实，通过评估活动计算出政策产出,明确政策的优势与缺陷,检测政策对政策目标的实现程度，同时衡量政策结果使人们的行为和态度发生变化的程度。
1.4政策评估是重新配置政策工具和政策资源的基本前提
通过政策评估，既可以使政府决策者利用手中掌握的权力，根据管理理念，使有限的物质资源、人力资源、时间资源等发挥出最大的效益,又可以避免片面性和私利导致对某些政策给予过度的资源投入。
由于原有工具和资源已经配置,只有通过政策评估才能明确哪些工具和资源配置是合理的、有效的,哪些是不合理的.无效的.这样，就有必要根据问题紧迫程度和价值认识程度，重新配置工具和资源，满足政策主体对工具和资源的需要.因此，政策评估活动是重新配置政策工具和资源的基本前提.
1.5政策评估是构建良好公共关系的有效策略
不同的政策评估动机,会有不同的政策评估措施和效果.有的政策评估与政策实施状态信息的获得过程无关,其目的是使政策评估活动营造政府、公民、大众传播媒介与投资者之间融洽的环境氛围，给政策评估对象提供一个交流信息与发表建议的场所。
显然，这样的政策评估重心在于处理评估主体与社会公众的关系,是政策评估成为构建良好公共关系的有效策略，以便提高政策的认同度，加快政策的执行速度。
1。
6政策评估是管理科学化和民主化的必要保证
公共管理活动是一项复杂多变的社会管理活动，它既需要依赖科学的思维、方法和手段来对复杂的社会现象进行系统的多层次的分析，使决策与执行活动符合事物发展的客观规律,又要充分发扬民主，听取专家与利益相关者的意见,使政策结果体现人民的利益和国家的利益.政策评估是公共管理科学化、民主化的必要保证.通过政策评估，可以为下一阶段政策活动提供科学化、民主化水平奠定坚实的基础。
二、目前我国公共政策评估存在主要困难和问题
开展公共政策评估的固有困难在我国同样存在，主要表现在以下几个方面.
1、政策目标的模糊性和多变性。
公共政策评估的一项重要工作就是考察、检验政策执行是否达成了预定的目标或者达成目标的程度。
但公共政策的目标并不总是清晰的，公共政策多要解决的问题很少是单一的，这就决定了多数政策都具有多重目标,有些目标之间还存在着矛盾;许多政策目标不可能进行量化，比如有些政策目标的出发点不在于解决问题本身,而是建立在满足政治需要的基础之上，这就使目标无法定位于解决实际问题上，使政策评估难以用纯粹的科学标准来衡量;而且政策目标在执行过程中可能因客观环境的变换或政策制定者意志改变而发生变化。
2、公共政策本身影响的多重性.
确定政策影响对政策评估十分重要。
一项政策实施后，其影响往往涉及到社会生活的许多方面，往往既有积极的影响，也有消极的影响；有些影响是显露的，有些影响则是潜在的；有些影响能迅速表现出来，有些影响则需要经过一个较长时间才能显示出来；有些影响是短期的,有些影响则是长期的.譬如，扩大研究生招生的政策，从长远看,对提高整个中华民族的文化素质,推进科教兴国肯定产生积极影响；但是，从近期看，由于扩大招生不同程度稀释了教育资源，对教育质量也有不良影响.影响因素的难以测定，甚至根本无法测定，就给公共政策评估带来了相当大的障碍。
3、政策资源的混合和政策行为的重叠。
准确的计算政策投入的多少对于政策评估具有非常重要的意义。
但是，政策资源的突入常常是混合的,因而无法准确的加以计量。
常见的政策资源混合有两种,一种是同时投入的混合,这种混合发生在公共机构资源投入的共享上，公共机构某个时期投入的资源是供多个政策使用的,相当多的资源是多个政策共享的，要把每个政策的投入都清楚的区分开来很难做到;另一种是不同时投入的混合，这种混合发生在新旧政策资源的共享上，旧政策终结，原来投入的资源就成为沉淀成本,新政策是在旧政策的基础上实施的，究竟有多少沉淀成本转为新政策的投入，往往难以计量。
政策行为的重叠指的是针对相同的活相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构和部门都制订并执行各自的政策.各种不同的政策效果混杂在一起，很难将某项政策的实际效果从总体效果中区分出来.
4、很难全面获得政策运行过程以及运行效果的信息.
政策运行过程和运行效果的信息是进行公共政策评估的基础,因此，要对政策进行充分的、科学的评估就必须拥有详细的、真是的信息。
评估主体没有完全掌握评估对象-—即政策运行过程及效果的信息，评估结论就不可能做到客观、公正和准确。
然而，在我国对公共政策的信息管理还不够重视，政策信息管理体制和机制还不够健全，对政策信息管理不够规范,出现资料不完整，统计数据不准确等现象,使得公共政策评估者难以获得精确的信息，用以分析政策的运行过程及其结果。
再加上一些人员只提供对他们有利的资料，这样就更增加了评估的难度。
5、政策行动和环境改变的因果关系不易确定.
我们在评估一项政策时，总希望能在政策行动与实际社会情况的改变间建立一种因果关系，即实际社会情况的该表会受到政策行动的影响。
但是，实际社会情况的改变往往不仅仅受到政策的影响，还会同时受到政策以外其他因素的影响,政策往往缺乏相对的独立性，这一点在我够表现尤为明显。
6、主观人为的抵制。
所有政策评估最终都要涉及政策共计的评判，而政策是由人来制订并执行的，所以，政策评估实质上是对有关人员行为的一种价值判断。
在许多情况下，尤其在评估主体来自政府体制之外时，作为“组织”的政府经常会持有怀疑的态度，因为他们害怕组织评估会打破现有的秩序,或者带来利益损害。
这种怀疑和短信常常使他们最终对评估持反对、抵制的态度。
除了上述政策评估固有的困难以外，我国公共政策评估目前还存在许多问题，致使公共政策评估的作用远未发挥出来.具体来讲，我国目前公共政策评估中存在的问题突出表现在以下几个方面：
1、缺乏对政策评估的科学认知和认真态度.
我国目前缺乏对公共政策评估的科学认识和认识态度，这主要表现在两个方面：
第一,当前公共机构对政策评估不重视，视政策评估为可有可无的工作，不远拿出人力、物力和财力投入到政策评估上，致使评估资源短缺，评估活动难以开展。
第二，评估结果不被重视，公共政策评估结论缺乏影响力，使公共政策评估活动难以发挥应有的作用。
2、缺少科学的评估标准和评估方法.
评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标或准则,评估标准的选定一方面与评估主体所持有的价值观有密切的关系，另一方面又必须符合一定的技术条件，客观反映现实社会对政策的要求.因此评估是建立在事实标准、技术标准和价值标准基础之上的一项活动,目前我国从事官方评估工作的人士绝大部分都非“内行人"，因此，他们在进行政策评估时不可避免地倾向于用价值判断代替事实规范分析,使得评价标准模糊。
由于定量分析的难度较大，有些政策的执行效果和效益难以量化，量化成本高，我国你的评估方法以定性分析为主，定性分析方法侧重于用语言文字描述、阐述,具有速度快、方便直接的优点,但容易受个人价值观念的影响,难以保障评估的科学性与客观性.
3、政策评估主体单一,缺乏独立的政策评估组织。
评估主体多元化是政策评估的基础和前提。
只有多元化的评估主体才能对政策的各个方面、各个环节统筹兼顾，从不同的角度对政策活动分别做出评估，保证评估的客观性、全面性，降低主观意识对评估的影响。
但现阶段我国我国的公共政策评估主体以官方为主，缺乏社会组织和社会公众的参与，使得评估中以点带面，个别领导人垄断评估权力，个人意志左右评估过程与评估结果.
政策评估组织一般包括官方政策评估组织和非官方政策评估组织。
我国从中央到地方各级政府内均设有相关的政策评估组织，但在实际运行中摆脱不了对政府的依赖。
非官方政策评估组织主要是民间政策研究组织和社会中介评估组织，目前在我国仍然相当缺乏
4、缺乏对政策评估的系统理论指导。
现代意义上的公共政策评估产生于20世纪50年代,在世界范围内还不十分普遍。
而在我国,更是从80年代才起步，当前，政策评估理论研究在我国还处于引进和介绍阶段，还远没有建立起系统的、完备的、适宜的理论指导.由于没有系统的、符合我国国情的理论指导，造成了我国为数不多的政策评估在实践中具有很大的盲目性：
评估的最终目的不明确，评估的标准模糊、不科学，评估方法落后、方式陈旧,评估的内容不确定，评估的结论难以应用等.公共政策评估还主要表现为经验总结、工作汇报和座谈会等形式，与真正意义上的政策评估还相去甚远。
四、推进我国公共政策评估的对策
1、建立公共政策评估的信息管理系统.
信息是决策的前提和基础，也是评估的依据。
因此,应该成立相应的公共信息管理机构,制定信息管理办法，建立起覆盖全社会的信息网络系统;规范评估信息的采集、加工、传输,建立评估信息披露制度，最大程度的避免信息的截留、失真，以保证公共政策评估组织能够获得真实、详尽的信息。
为此，除了法律应予保密的信息之外,其他一切有关公共政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式向社会传播。
增强透明度,杜绝“黑箱”操作,对于政策评估组织来说,将有利于其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息，降低评估成本，有利于评估方法和评估结论的传播,便于及时了解政策效果。
对于公众来说，可以借助各种信息渠道，发表自己对有关政策的意见和建议，以促进决策的民主化.
2、明确政策目标、精选评估对象
评估组织在评估政策之前必须了解此项政策制定的初衷是为了解决什么问题，他的预期目标又是什么,否则公共政策评估将失去“参照物”，评估者将无所适从，评估的结论更谈不上有效性.现实中由于人力、物力、财力的有限性,以及政策本身的因素，不是每一项政策都可以得到评估.因此，评估者必须审慎精选评估对象，以确保我国有限的评估资源得到充分、高效的利用.选择评估对象一般要遵循可行性和有效性两个原则.
3、提高对评估工作及其意义重要性的认识
要推进政策评估工作的发展，必须进行思想建设.首先，政府部门要充分认识到政策评估的意义.这需要加强政策科学的研究和传播，使人们认识到政策评估对于政策过程而言不是无关痛痒,可有可无的环节，而是必不可少的一环，它不仅有助于政府部门认识政策的特点、优劣和成效，监督政策的执行过程,补充和完善政策,而且有助于开发政策资源,增强政策效益,从而在思想上予以重视并采取相应的行动。
其次,必须端正政策评估的指导思想,改变视评估为“评优”、“歌功颂德”的错误观念，正视评估的“批判性”功能，本着发现问题，解决问题,提高决策质量的评估态度,坚持全面客观、公正公平的态度去开展评估工作，以求最大限度的发挥评估的建设性功能，为实现决策的科学化和民主化服务。
再次，要认识到评估工作的改进与是一个循序渐进的探索过程,推进我国政策评估事业的发展既不能裹足不前也不能鲁莽激进。
4、加强公共政策评估的制度建设
要真正有效地进行公共政策评估，制度是保障。
必须进行制度的建设,即将政策评估作为一项制度列入有关政府部门或决策部门的实际工作,使之成为一种制度化的活动.为实现我国政策评估的制度化，应朝以下方面进行努力：
首先，实现政策评估工作的程序化.通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外，各项政策在可能的情况下都应进行程度不同的评估。
评估者应本着实事求是的精神,力求评估系统、全面、公正。
评估结束后应及时撰写评估报告,并将评估结论公布于众。
其次，要建立评估基金。
政策评估是一次庞大而复杂的系统工程，需要大量的人力长期深入到实践中去收集各方面的信息，需要耗费巨额资金。
因此，必须建立政策评估基金，以免政策评估成为“空中楼阁”.最后，要重视评估结论，消化、吸收评估成果。
任何一项公共政策都必然涉及到社会资源的分配,为防止决策者随意决策，执行者滥用职权,必须通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策过程的权、责、利相统一,使政策评估在我国发挥其应有的作用。
5、建立独立的评估组织
要发展政策评估，落实评估制度，提高评估的科学性和客观性，建立独立的政策评估组织是不可缺少的重要一环.缺乏专职独立的政策评估组织和政策评估人员是我国公共政策评估实践停滞不前、有名无实的一个主要原因。
针对我国政策评估组织的现状，可以考虑从以下三个方面进行建设：
一是规范、健全官方的政策评估组织。
目前我国党政部门已存在不少的政策研究组织，必须强化这些机构独立履行职责，使其各司其职、各负其责。
在这方面拟提出一组政策建议。
二是大力发展民间的政策评估组织，并使之逐渐成为政策评估的重点。
民间的政策评估组织具有专门知识和社会关系广泛两大优势,更容易进行社会沟通,了解民意，因而可以获得官方评估组织无法获得的信息。
民间评估人员地位中立,更能够保持公正、客观态度.除了专门性的政策研究机构,报刊、杂志和电视等新闻传媒也应该非常积极地参与公共问题的发掘与公共政策的评估.特别要注意赋予民间评估机构超然、独立的地位,保证其工作免受政府干扰.这方面拟通过理论宣传、政策建议予以解决。
三是专业评估人员队伍建设.必须加强对政府人员和评估人员的、培训，使其掌握政策评估的科学理论和相关技术方法,尽快从外行转到内行；必须采取有效措施，鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织任职工作;加强官方政策评估人员与非官方政策评估人员交流和合作,最大限度地实现信息共享,把理论评估与决策现实有机统一起来。
在这方面拟提出一组政策建议.
6、引入科学的评估理论、方法和技术
长期以来,我国的政策评估工作主要是判断政策实施后的效果是否与制定政策时的目标相一致，缺乏先进的评估理论、方法和技术.要克服这一问题，应该借鉴国外先进的评估理论和实践经验，引入科学的评估方法和技术.
7、科学的运用政策评估的方法
要选择恰当的评估方法和技术，以提高评估结论的可信度。
政策评估决不是一项轻而易举的工作，要求评估者应熟练地掌握各种评估方法和技术。
目前常见的评估方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法等；政策评估的技术主要有计划评估技术、重要路径法、成本利益分析、成本效能分析等等。
这些方法的内涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原则均须精练。
应该说每种方法与技术都有其优缺点，都有其适用的范围。
因此，评估者要能够根据具体的情况，灵活的加以选择和运用，必要时可以综合运用各种方法和技术，以提高评估结论的可信度。
结论和建议
公共政策评估作为公共政策运行过程的重要环节，在整个公共政策运行过程中发挥重要作用，在我国公共政策评估的发展历史较为短暂，需要加以建设、规范和完善的地方还有很多，我们既要看到公共政策评估的重要意义，也要认清所面临的困难.因此，公共政策评估的发展还需要我们长期不懈的努力。
参考文献：
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