杭州湾新区资源要素保障分析及对策研究.docx
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杭州湾新区资源要素保障分析及对策研究
杭州湾新区资源要素保障分析及对策研究
2007-08-2116:
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宁波市政府门户网站
区域经济竞争力，从经济学角度看，是指一个区域相对于同类区域对水、电、土地、资金和人才等要素资源优化配置的能力。
一个区域的要素资源优化配置程度，直接反映这个区域的经济增长质量和经济竞争力。
从2001年建区以来，杭州湾新区抢抓历史机遇，解放思想，开拓进取，经济社会保持持续健康快速发展，区域经济竞争力不断提升。
但是，近年来随着经济社会的快速发展，资源要素供需矛盾日益突出。
如何科学分析存在的问题和矛盾，优化要素资源配置，提高资源利用效率，已经成为提高杭州湾新区区域经济竞争力，确保新区经济社会稳定、持续、快速发展的重大课题。
一、要素保障和承载能力论述
在分析新区要素保障能力的同时，我们需要对以下概念进行明确，并提出目前理论界、社会界在努力实施的各项开发建设管理模式。
1、两者的论述。
要素是指经济活动中的有形或无形的各种投入,一般包括以土地为代表的自然资源、资本、劳动力、技术、管理和信息等。
而要素保障能力就是为了保障经济活动正常有序开展而应具备的保障能力。
承载力一词原为物理力学中的一个物理量，指物体在不产生任何破坏时所能承受的最大负荷。
随着土地退化、环境污染和人口膨胀等问题的出现，承载力的概念被延展并应用至整个自然界，使得在不同的发展阶段，产生了不同的承载力概念，承载力概念和意义也发生着相应的变化。
不同承载力概念之间在意义上有较大转变，但实际上是相通的，一脉相承的，都是用以描述区域系统对外部环境变化的最大承受能力，即描述发展限制程度的概念。
2、模式的分类。
根据目前对世界各地对要素保障能力的管理模式，可以分为以下几类。
①“政府主导型”管理模式。
就是在开发区的要素保障管理过程中，突出强调政府行政部门的主导作用，开发建设由所在地政府或业务部门进行直接管理。
根据管委会职能的强弱有分为“纵向协调型”和“集中管理型”两种，这种类型国内典型的开发区有哈尔滨高新技术产业开发区等。
②公司制管理模式。
这种模式主要以企业作为开发区的开发者和管理者，政府不派驻机构，而是通过建立经济贸易开发总公司作为法人来组织区内的经济活动，并由经济贸易发展总公司承担部分政府职能，总公司直接向政府负责。
这种类型国内典型的开发区有深圳科技工业园区等。
③混合型管理模式。
是介于行政主导型和公司制管理模式之间，或是采用两者结合的方式来管理开发区的一种管理模式。
在我国混合型管理模式又有政企合一和政企分开两种具体的模式。
在国内昆山经济开发区、苏州工业园区、上海临港新城开发区等为较为成功的政企分开型的混合型管理模式。
目前杭州湾新区的开发模式为政企分开型的混合型管理模式。
二、杭州湾新区要素资源现状分析
目前对新区影响较重的要素为水、电、土地、资金、人才等，下文将对新区要素保障的现状进行逐一分析。
1、水资源现状
（1）供水体系。
目前新区主要供水水源为四灶浦水库和浒山水库，总的设计库量为4379万立方米，实际库容为3415万立方米，正常实际蓄水为万立方米。
其中四灶浦水库分为一期和二期，总的设计库量为4035万立方米，实际库容为3139万立方米，正常实际蓄水为万立方米，水库水位长年保持在米，总的集水面积为平方公里。
浒山水库的设计库量为344万立方米，实际库容为276万立方米，正常实际蓄水为231万立方米，实际集水面积为平方公里。
从河道的分布看，数条河流自南向北流入大海，沿杭州湾岸边建有四灶浦水库等平原水库，河流入海前建有水闸。
目前区内河道已经形成二横四纵的主干河网格局，主干河道宽度在60-150米不等。
（2）供水现状。
新区现状已经形成工业和生活两套环状给水系统。
工业用水主要由新区的航丰水厂供给，目前航丰水厂一期工程规模为5万吨/日，并正在扩建。
生活用水主要是慈溪市城西水厂通过浒崇公路—兴慈五路DN800给水管供给，水质水量能满足新区目前生活用需要。
（3）引水现状。
目前上虞到慈溪的汤浦水库引水工程顺利通水，日供水量为20万吨，上虞汤库水库的水源直接接入慈溪市城北水厂，并在中西部水库联动后部分供应新区。
曹娥江至慈溪引水工程（慈溪段）一期工程已全部完工，二期工程于６月２８日举行了开工仪式，目前正顺利推进中，曹娥江采用八塘横江输水至四灶浦和郑徐水库，作为慈溪市域的战略储备水库，可以作为新区的储备水库。
2、电力资源现状
目前新区有变电所两座分别是110KV滨海变（2台50MVA主机）和35KV兴慈变（16MVA临时箱变）有效功率为116MVA、众茂杭州湾热电有限公司目前建设的三炉两机（规划五炉四机）可年供电25MVA。
下属15条公共线，9条专线，其中35KV伏专线5条，分别是振邦线、康鑫线、盛泰线、永新线、九天线；1万伏4条，分别是榕伟线、奔多线、卓力线和大发线，其中振邦化纤35KV专线接入新浦变。
目前实际最大负荷为94MVA，电力用量已趋于饱和。
目前正在抢建的变电所为110kv兴慈输变电工程，预计2008年1月份可以竣工运行，220kv杭湾输变电工程和110kv越瓷输变电工程预计年底前开工建设，2008年12月份前竣工运行。
3、土地资源现状
（1）规划土地情况。
新区目前规划面积143平方公里（实际土地面积按土地利用总体规划测算为157平方公里，计235500亩。
）其中：
水库18375亩、基本农田93698亩、建设用地36391亩、待置换用地17399亩、盐田4824亩、海涂地47085亩、其它17728亩（主要是河流等）。
（2）所管土地情况。
已划归开发区管委会管理范围为65平方公里（实际土地面积平方公里，计113763亩），其中：
海涂地约33179亩，水库约12460亩，基本农田约31250亩，待置换用地约19770亩，建设用地约13605亩，其他的图斑约3499亩。
（3）核准土地情况。
开发区清理整顿拟合法保留的浙江慈溪经济开发区范围为10平方公里，实际就是指首期启动区块为平方公里，土地性质全为待置换用地，已基本开发完毕。
经国务院批准设立的浙江慈溪出口加工区规模2平方公里，四址范围在省级开发区范围内，实际可用土地空间约1000亩。
（4）项目供地情况。
截至到2006年底新区共供地267只项目亩，其中2003年供地20只项目2129亩，2004年共供地64只项目亩，2005年为28只项目亩，2006年为155只项目供地亩。
4、资金现状
（1）财政收支情况。
2006年新区实现财政一般预算收入亿元，同比增长%；财政可用资金收入亿元，同比增长%；实际财务支出亿元，同比增长%。
（2）新区资产情况。
到2006年底新区债务余额为404730万元，其中向金融机构借款227000万元，向市财政借款97000万元，资金压力非常大。
目前开发区的政府性债务主要用于新区基础设施建设和海涂地收购、土地预征，其中2006年新区基础设施建设投入亿元，累计亿元。
5、人才资源现状
截至2006年底，新区97家企业共有从业人员40645人，其中管理人员4945人，占总人数的%。
从人才结构分析：
从文化程度看，拥有硕士研究生以上学历的有64名，大专及本科5191人，高中及技校13560人，占总人数的%、%和%。
从技术职称看，新区拥有高级技术职称236人，中级技术职称720人，初级技术职称1523人，分别占总人数的%、%和%。
从技术工人看，新区拥有高级技师244人，技师718人，分别占总人数的%和人，高级工1404人，初级工6704人。
三、远近期杭州湾新区要素保障承载能力分析
基于新区目前的要素保障现状，通过对新区远近期要素保障需求的预测，对新区远近期要素保障能力分析如下：
1、供水方面。
根据《慈溪杭州湾新区供水专项规划》，新区近期（2010年）的用水量为15万吨/日，远期（2020年）为25万吨/日。
支撑条件分析：
从新区的供水状况来看，单靠新区的两个水库的蓄水量是远远不能满足新区发展需要的，远近期要采取积极的措施保障供水安全。
包括建设与母城的供水管道，积极新建扩建水库等，积极实施境外引水工程，进行多苦串联联合调度等。
2、电力方面。
按《慈溪市电网“十一五”规划及2020年远景发展规划》，2010年新区将拥有1个220KV杭湾变（2*180MVA），4座110KV变分别为：
兴慈变（2*50MVA）、越慈变（2*50MVA）、海星变（2*50MVA）、浦东变（50MVA），总负荷可以达到710MVA。
2020年新区将扩建220杭湾变（4*180MVA），新建2个110KV（3*50MVA）变，总负荷可以达到1370MVA。
支撑条件分析：
根据目前新区的负荷为116KVA的数据测算，以每年30%的用电需求，到2010年和2020年新区的规划电力设施能够满足新区的发展需要。
目前所要关注的就是保障新区规划的变电工程的选址的正确性和合法性，并保证工程能够有序推进，按时竣工。
3、土地方面。
根据现有存量土地面积，根据市域统筹发展的目标，陆中湾两侧的23000亩土地也将由慈溪市国土资源局收储，用于杭州湾新区的建设，其余3000亩土地的将以开发区所属国有企业名义包装项目并参照遗留问题处理。
根据慈溪市滩涂围垦总体规划，中期（2011-2020年）陆中湾两侧将完成围涂万亩，用于新区规划建设后备用地，远期（2016-2050年）四灶浦北侧将围涂25万亩，作为新区规划建设后备用地和农业综合用地。
支撑条件分析：
从存量土地拥有量来看，新区的后备土地资源非常充足。
4、资金方面。
从财政的征收和新区的开发建设等支出情况来看，若干年（存在较大的变数）后将两者将达到平衡，使新区的资金运转处于正常状态。
支撑条件分析：
陆中湾两侧的万亩土地，按照工业用地最低价25万/亩测算，将收缴土地出让金亿元。
按商业用地100万/亩测算，将收缴土地出让金230亿元。
所以从战略平衡的角度看，新区并不存在资金失衡的状况。
5、人才方面。
根据新区人才引进的进度，2011年末新区将累计引进中高级人才1万人，新区产业工人达到10万人。
支撑条件分析：
根据新区近期和远期的发展，人才必将成为新区在新一轮经济发展中的重要因素。
新区实施的三产规划布点、建设廉租结合的人才公寓、大力扶持三产企业等众多举措必将为新区引进人才、留住人才提供坚实的支撑。
同时企业的转型发展和产业的不断扩大，企业善待员工的努力也将成为新区吸引人才的重要保证。
四、杭州湾新区要素资源供需主要矛盾、问题及其原因
近年来，随着新区经济的快速增长，人民生活水平的不断提高，对土地、电力、资金、人力、水等要素资源的需求也迅速增加，尤其是国家加强宏观调控以来，资源供需矛盾对经济社会发展的制约显得更为突出。
（一）主要矛盾和问题
1、水资源方面。
随着杭州湾新区建设步伐的加快，供水日趋紧张，从供水安全可靠性的角度看，主要存在以下问题：
①分质供水管网体系尚未形成。
新区以及在一期开发的35平方公里面积上，铺设了分质供水管网系统，但工业企业用水单位内部还没有铺设分质供水光管网，因此实际新区分质供水系统尚未运行。
②工业供水能力趋于饱和，生活供水压力不足。
航丰自来水厂的日供水能力为5万吨，现已满负荷运行，随着新区在建企业的陆续投产，特别是漂印染园区企业的陆续投产，新区内日用水量将新增万吨（其中漂印染园区部分企业投产日用水新增2万吨，其他企业投产日用水新增万吨），达到6万吨/日的用水规模，超过新区航丰水厂的现有供水能力，新区供用水矛盾已显现。
同时随着新区范围的不断扩大，受现有市区供水配水管网能力限制，新区生活用水压力不足。
③四灶浦水库库水来源单一。
四灶浦水库水源主要来自水云浦江，但受天气、水质等影响，四灶浦水库往往得不到有效补给，进而影响新区航丰水厂的正常生产需要。
四灶浦水库水源补充的另一途径——郑家浦至四灶浦水库的输水管道，因市域中部地区供水需要，其中的约公里管道已被移用作中部地区的供水管道，因此无法从郑家浦向四灶浦水库补充水源。
2、电力资源方面。
电力缺口非常严重，今年以来，随着开工、投产企业的不断增多，新区用电负荷迅速增加，电力缺口不断增大。
①大项目新增用电情况：
2007年盛泰电子（二期）将新增用电、卓力电器（二期）将新增用电4MVA、榕伟（三期）将新增用电3MVA、大发（二期）将新增用电3MVA、永新带钢达产后将新增用电5MVA、双源纺织投产后新增用电4MVA、惠康集团投产后新增用电3MVA加上漂印染小区39个项目也将在2007年投产，预计用电量在50MVA以上。
②2007年开工、投产项目用电预测。
预计2007年协议项目开工建设30家，投产企业30家，电力用量预计为20MVA。
③吉利汽车一期开始启动，根据协议需为吉利汽车配套建设16MVA箱变一个。
2007年大项目新增用电加上新开工、投产项目，即使滨海变二期和兴慈变建成投用后，电力缺口也在86MVA以上，难以解决新区用电矛盾。
3、土地资源方面。
①土地利用总体规划编制及规划空间问题。
根据《土管法》规定，土地利用总体规划，必须按行政区域，由各级政府编制，但新区的土地利用总体规划以前是分布在三个镇的规划之中。
同时在65平方公里范围内尚有31000多亩基本农田，需要在新一轮规划中予以调整。
否则难以报批使用。
②土地利用年度计划实施问题即土地报批问题。
经核准10km2目前已基本开发完毕，已围海涂的土地中工业用地9668亩，其中约4400亩左右，已有意向项目。
自去年年底开始，未利用地纳入年度计划管理，不能再如前几年随意使用，并实行了工业用地一律实行招拍挂。
4、资金方面。
①新区的社会经济事务、基础设施建设等支出日益增多，资金需求不断增加，但新区企业产出水平仍较低。
2007年新区基础设施建设投入仍将达到亿元，同时新区的事务性支出费用也达到7000万元，一院两所等大项目的配套资金也占较大比重。
②融资难度日益加大，下属各公司负载超警戒线，融资新区已无抵押物。
③税源和征收制度尚存较大制约因素。
新区部分的企业处在边建设边投产阶段，产出水平有限，影响对新区的税收贡献度，且目前新区企业所缴税收仍不能全额返还新区。
5、人才资源方面。
①从人才拥有量来看，企业平均人才拥有量较低，且分布不均。
从企业平均数来看，新区企业平均拥有硕士研究生人，大专及以上54人。
拥有高级职称人，中级职称人。
拥有高级技师人，技师人。
目前高中级技术人才都集中在方太、卓力、沁源等规模较大技术含量要求高的企业中，企业间的人才分布差距较大。
②人才引进留住较为困难。
地处慈溪北部边缘，缺少必要的相关生活配套，致使新区企业的高中级人才流失严重，导致企业人才引留非常的困难。
（二）问题的原因分析
在新区加快要素保障体系的建设过程中，存在着诸多的困难和问题，从其的性质来看可以分为以下三方面。
1、认识性的问题。
一是新区和母城的定位。
新区作为慈溪母城重要的组成部分，与母城鱼水相依联为一体，新区兴则慈溪兴，新区衰则慈溪弱，两者之间存在着相互依存共同发展的相同目标。
因此在新区的要素保障建设中，母城要一如既往地以“倾全市之力，促新区发展”的决心来支持新区的开发建设，对决定新区发展的要素保障建设要继续予以支持。
二是新区和宁波的定位。
新区作为宁波市政府的派出机构，享受着副厅级的审批权限，因此新区不仅要为整个慈溪的经济发展提供有力支撑，同时也要为整个宁波的发展服务，新区不仅是慈溪的新区也同时是宁波的新区。
因此在开发建设中母城要继续树立全局观念和大局意识，促进水、电、人才等要素资源的有效共享，推进区域之间的共同发展。
2、体制性的问题。
一是体制上尚未完全理顺。
虽然新区拥有副厅级的审批权限，但许多职能新区至今还未享受到，仍需得到相关职能部门的允诺，一定程度上影响了相关项目审批权限的进程。
二是有关设施管理上仍存在较多盲区。
新区的生活用管路由慈溪市自来水公司管理，而工业用水管网还为确定维修管理单位。
新区的输变电设施由宁波统一管理，慈溪无相关的管理维修权限，导致如有突发停电事故，抢修未能得到快速执行。
三是政府在开发建设中既作执行者又作监督者。
开发建设有限公司等下属公司缺乏有效的运作，基础设施建设过程中缺乏有效监督管理体制。
政府既成为开发的规划建设者，又成为监督管理者。
四是人事体制尚未理顺，职责不清认识不明的现象依旧存在，致使开发建设过程中存在许多的弊端。
3、操作上的问题。
一是项目的申报权限有限。
在项目的申报过程中，新区的审批权限只有90亩以下的土地，而在项目的引进过程中，许多项目的用地均超过90亩地，对项目审批带来较多困难。
二是实际开发建设存在的问题。
新区的开发建设同周边的乡镇的发展紧密联系，其中所属10个村的电力、电信、邮政等基础设施也均由所属镇统一管理，所以在村级要素保障能力建设上存在交叉问题。
同时在区内开发建设过程中，工业区块65平方公里以外的区域行政上仍属所管乡镇，在开发建设中存在相互交叉的难题。
五、提升杭州湾新区要素保障能力的思路和举措
当前，正处于新区经济社会转型发展的历史机遇期和增强区域竞争力优势的战略竞争期，在这样的关键时期，我们必须牢固树立科学发展观，在经济发展中充分考虑资源的承载能力，切实加强对各种要素资源的整合和合理开发利用，努力实现在现有条件下资源配置的最优化和利用效率的最大化，不断提高新区区域经济竞争力。
（一）实施区间引水，加强治理保护，实现水资源可持续利用
一是新建及扩容水库。
加快推进郑徐水库建设进程，对现有的四灶浦等水库维修并加固以增加蓄水量。
二是实行与慈溪的管网联通。
建设从城北水厂、城南水厂到新区的管网，实现各水库之间的多库串连、水系联网、区内水与境外水联调的方式，优化水资源配置，提高水资源利用率和用水保证度。
三是建设郑家浦至四灶浦水库的输水管道，保证四灶浦水库的正常蓄水量。
四是加强治理，提高利用效率。
进一步加快推进区域排污工程等项目建设，加强城区企业污染整治，切实保护水资源。
同时，积极探索分质供水和工业定额用水管理机制，鼓励企业实施中水回用、循环水利用和废水资源化处理，大力推广节水技术和设备，培育企业和全社会的节水意识，不断提高水资源利用率。
（二）加快电网电源建设，健全有序供电机制，保障电力安全有效供给
一是适度超前规划建设电网。
科学规划新区电网布局，加大电网建设投入力度，新建、改造一批与新区产业布局、经济社会发展相适应的变电所（站），完善输供电网络，增强电力负荷，使新区电力电量能受得进、供得出，提高输供电的平衡性、可靠性和稳定性。
二是加强电源建设。
积极推进众茂热电厂的二期扩容工程，增强地方电力供给能力。
三是强化科学有序用电。
加强用电需求预测管理，探索有序用电长效管理机制，完善用电高峰时期的应急预案，提高科学调度水平，使有限电力资源发挥最大效益。
四是倡导集约节约用电。
严格限制和逐步淘汰高能耗企业，积极鼓励企业引进节电新工艺和新设备，普及节电知识，在全社会倡导节约用电，提高电力资源利用效率。
（三）集约高效利用，拓展用地空间，力求土地供需平衡
一是集约利用。
按照“从严控制、规范征用、集约利用”的要求，严格执行“双控”政策，鼓励企业提高建筑密度、投资强度和开展“零土地招商”和“零土地技改”，从源头上制止盲目投资和低水平建设。
要大力发展土地资源利用少、产出效率高的现代服务业、高新技术产业，不断提高土地集约利用和产出水平。
二是内增外拓。
通过法律、经济、行政的手段，加大对存量土地和闲置土地的清理处置力度，着力盘活现有土地存量。
要合理布局各类用地，加大围涂造田、村庄整治改造、土地整理力度，努力扩大土地增量。
大力实施企业“走出去”战略，鼓励资源消耗大的项目和企业到外地建设生产基地，进一步拓展发展空间。
三是用足用活政策。
充分利用好上级的各类扶持政策，筛选包装好各类重大项目，并进行合理捆绑申报，积极向上争取用地指标。
（四）加强税收征管，拓宽融资渠道，力求资金供需平衡
一是有效加强税收征管。
强化税收征管，规范税收秩序，完善税收属地征管体制。
加大对土地使用税和个人所得税的征管力度，提高三产税收的比例。
二是继续加大融资力度。
要积极与宁波、慈溪两级财政部门经常性加强沟通协调，密切关注相关财政政策，争取两级财政部门的最大支持。
要继续与金融机构加强联系，主动争取更多的银行贷款；要不断拓展新的融资渠道，有计划地吸收社会资金，通过发行信托资金、BT、BOT等方式筹措资金，以缓和资金压力，保障建设资金需求。
三是切实加强债务管理。
要把新区债务规模控制在与本地区经济发展和可支配财力相适应的范围之内，做到合理举债；要用好举债资金，要加大对资金使用的事前审核、事中监控和事后追效，要统筹各类债务，尽量降低财务成本，减少利息支出，做到科学用债。
四是建议调整开发思路，基础设施建设一定要在财力许可范围内安排，严格按照新区项目的轻重缓急进行安排，凡缓建的不急建，凡可建可不建的坚决不建，同时项目安排建设前必须落实相应的建设资金，否则不允许开工建设。
（五）加大引才育才力度，加强技能培训，为经济社会发展提供强大的人力资源支撑
一是优化人才环境。
科学制定新区中长期人才资源发展规划，进一步完善人才引进、培养、使用、激励、评价、保障等人才资源开发政策体系，为吸引人才、留住人才、用好人才、发现人才提供政策保证。
完善人才管理和服务网络，改善人才的工作和生活环境，积极营造“爱才、敬才、重才”的社会环境。
二是拓宽引才渠道。
健全柔性引才机制，加大人才引进力度，大力引进一批特色制造业基地建设和现代服务业发展急需的中高级专业技术人才和管理人才。
强化人才载体建设，加快建设科技创业服务中心和科技创新基地、创业园区建设，鼓励企业建立高新＋技术研发中心（基地），吸引高层次人才带项目来姚创业和开展科研开发工作。
三是注重人才培养。
进一步完善人才培养中长期规划，实施专业技术人才、高技能人才、经营管理人才培养工程。
充分发挥行业协会的作用，鼓励企业自主培养人才，扩大人才培养规模，不断提高人才队伍的总体素质。
四是加强技能培训。
建立健全技能培训机制，有效整合各类教育培训资源，根据不同劳动力情况和市场需求，大力开展针对性培训，着力培养一支与适应新区经济社会发展相适应的高素质劳动力队伍。
五是加大基础配套，为留住人才提供物质和精神保障。
新建一批三产服务业和人才居住公寓，为人才生活、生产提供相关的配套服务。
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