法官考核制度调研.docx
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法官考核制度调研
内部资料领导参阅
第一期
（总第116期）
浙江省高级人民法院编2008年1月18日
对法官绩效考核制度的调查与思考
----以绍兴法院系统法官考核制度为范例
□绍兴市中级人民法院课题组
为加强法官队伍建设，提高法官队伍素质，促进法官队伍管理的科学化、制度化和规范化，制定更加科学合理的法官绩效考核制度，我院成立了专门课题组，通过收集全市法院法官绩效考核的有关规范文件及相关数据、召开座谈会、单独访谈等形式，对近五年来全市法院法官绩效考核制度的实施情况进行了调研。
在基本掌握全市法院开展法官绩效考核情况的基础上，我们对现行法官绩效考核的特点以及存在的困难和问题进行了分析，并对今后如何推进和完善法官绩效考核制度提出了对策和建议。
一、绍兴全市法院法官绩效考核制度实施的基本情况
据调查，全市所有法院均建立起了法官绩效考核制度。
虽然内容不一，特色各异，进度亦有一定差别，但对法官绩效考核都给予高度重视。
具体而言，有以下几个方面特点：
（一）以审（执）结案数为中心的岗位目标责任制考核
从全市法院的情况看，岗位目标责任制考核是目前法官绩效考核内容最全面、考核结果最权威的考核方式。
该考核以“公正与效率”为导向，以法官本职工作为核心，以岗位工作职责为依据，内容涉及审判执行、行政管理、队伍建设等各个方面。
考核突出了审判执行工作的主体地位，如对法官以年度办案数、未结案件数、审（执）结率、改判发回率、调解（撤诉）率、涉诉信访率等数据为考核依据，对法官办案质量和效率进行综合考评。
在考核方法上，采取定量和定性相结合，定量为主，定性为辅。
如绍兴中院全部采取定量考核的方法，将考核内容具体细化为一定的标准和分值。
六个基层法院则采取了定量和定性相结合的方法，个别法院定量化内容较少，反映出考核内容的细化存在一定难度。
另外，一般设有岗位目标责任制考核奖，根据办案数量、质量、完成工作任务目标以及相应的系数（一般与行政职务正相关），在固定时段（如季度、年度）予以奖励，有的法院还另设有院长奖励基金，对表现突出者予以额外奖励（详见表一）。
表一：
全市法院年度岗位目标责任制考核情况表
分类
年度
实施法
院个数
考核内容
考核办法
审判
执行
行政
管理
队伍
建设
定量
定性
定量与定性结合
2002
7
7
7
7
1
0
6
2003
7
7
7
7
1
0
6
2004
7
7
7
7
1
0
6
2005
7
7
7
7
1
0
6
2006
7
7
7
7
1
0
6
（二）以履行职责为目标的年度工作实绩考核
年度工作实绩考核一般与年终总结同时进行。
年度工作总结按个人、庭（处、室、队）、院自下而上，逐级展开，总结一年来的工作情况。
法官年度工作实绩考核，除一般意义上的工作总结外，还特别要求对法官办理案件的数量和质量进行统计。
2006年，绍兴中院开始施行法官考评手册制度，即把法官业绩分解为职业实绩、职业技能、职业形象、职业精神和职业成就等五个方面，每半年统计一次，年终留存政治部作为业绩考核的主要依据。
新昌县法院施行《法官办案业绩档案》制度，年终建立法官办案业绩档案，并记入法官个人档案。
《法官考评手册》、《法官办案业绩档案》均由个人按要求如实填写，经所在业务庭审核后，交立案庭就年度办案数量、审限跟踪情况进行审核，再交审监庭就年度所办案件被改判、发回重审、再审等质量情况进行审核，还交监察室就法官廉洁自律情况进行审核，最后经分管院领导审阅后由政治处（部）统一处理（详见表二）。
表二：
全市法院年度工作实绩考核情况表
分类
年度
实施
法院
个数
结合
年度
总结
方法
法官办案业绩
档案
考评
手册
案件
统计
工作
总结
2002
7
7
0
7
7
0
2003
7
7
0
7
7
0
2004
7
7
0
7
7
0
2005
7
7
0
7
7
0
2006
7
7
1
7
7
1
（三）法官年度称职性考核
年度称职性考核是法官作为公务员的年度考核，即在年终根据公务员法和有关部门的统一要求，由法官（也包括其他工作人员）填写年度考核表，在自我总结的基础上，由所在法院根据考核对象在“德、能、勤、绩、廉”等方面的表现，作出优秀、称职、基本称职、不称职等不同层次的评定。
从2002年至2006年全市两级法院考核情况来看，被考核人员状况主要集中在“称职”档次上，“优秀”档次则是按12%或15%的比例确定，五年中全市仅有一名法官被评为“基本称职”档次。
被追究刑事责任的法官不参加考核，有严重违纪被查实的确定为“基本称职”，其余均被评定为“称职”档次（详见表三）。
表三：
全市法院法官年度称职性考核情况表
分类
年度
实施
法院
个数
考核
人数
优秀
称职
基本
称职
不称
职
2002
7
744
98
646
0
0
2003
7
741
99
642
0
0
2004
7
740
100
639
1
0
2005
7
741
106
635
0
0
2006
7
753
104
649
0
0
（四）法官业务考核
业务考核是绍兴市法院对法官进行量化考核的一个特色，呈现出形式多样、内容广泛等特点。
2002年至2006年间，全市7家法院按照法官队伍建设职业化的要求，重视法官业务水平的提高，注重专家型法官的培养，加大了对法官业务考核的力度，开展了包括庭审考核、优秀裁判文书评选、案件质量检查、评选优秀法官在内的多项活动。
在庭审考核中，有审判委员会组织的对法官个人的考核、对合议庭的考核、对晋升业务庭中层领导的考核和新任审判员的考核；以及规范化庭审建设中，考核小组对法官庭审的考核。
庭审考核一般是在随机抽取或定案申报的基础上，由考核组成员旁听庭审，对照考核标准就庭审程序、庭审礼仪、庭审驾驭能力、庭审技巧、当庭宣判等情况进行考核评分，最后汇总评出优秀法官并通报表彰。
在案件质量检查中，各法院以督查办和审判监督庭为职能部门，以制度建设为核心，形成普查与抽查相结合、定期查案与不定期查案相结合的机制，实现了案件质量检查系统化、规范化、日常化的局面。
优秀裁判文书评比则是由评审小组对办案法官选送的文书进行集中评比，对优秀者予以通报表彰。
绍兴县法院还将考核、评比中发现的问题和存在的不足之处，汇总后交审判委员会讨论，对存在的问题进行分析，对分歧予以明确统一。
在各法院自行开展内部考核的同时，绍兴市法官协会还发挥社团职能，每年组织两级法院法官进行集中评比，评选出优秀办案法官，并将优秀裁判文书集结成册，供全体法官学习参考（详见表四）。
表四：
全市法院法官业务考核情况表
分类
年度
实施
法院
个数
庭审
考核
优秀裁判文书评选
案件
质量
检查
优秀法官
（办案能手）
评选
2002
7
7
7
7
7
2003
7
7
7
7
7
2004
7
7
7
7
7
2005
7
7
7
7
7
2006
7
7
7
7
7
（五）政治教育考核
政治教育考核主要是结合不同时期开展的各类思想政治教育活动所进行的考核，如专项整改活动、先进性教育、司法规范化建设、社会主义法治理念教育、作风建设等。
一般根据上级法院或当地党委的要求，采取学习培训和考试考核等方式，对考试考核不合格者，采取补考、待岗等惩处措施。
这种考核往往随意性较大，时间上也呈现不定期的特点，在考评体系中起辅助作用。
二、当前法官绩效考核中存在的主要问题
从调查结果看，绍兴市两级法院施行的各类型的法官绩效考核对于准确评定法官业绩，激励法官工作积极性，推动法官队伍的全面建设发挥了重要作用。
但还存在着以下几个方面的问题：
（一）绩效考核中存在的具体问题
1.考核组织不健全。
从目前各法院实施的情况来看，考核组织建设有待进一步健全。
全市五家法院成立了专门的考评委员会，两家法院未成立。
已经设立考评委员会的也只是在岗位目标责任制考核中发挥主体作用，而在年度工作考核、法官年度称职性考核、法官业务考核中并未发挥应有作用，统领面比较窄，权威性亦不够。
考核一般由政治处、办公室等综合部门进行，或由跨部门、无固定设置的考评小组进行，有时同一类型的考核实施部门也不一样，考核的原则、内容、程序、方法、结果运用等差别较大，甚至存在走过场的现象（详见表五）。
表五：
全市法院现有考核主体情况统计表
主体
类别
按行政级
别考核
审判委员会
职能部门
考评委员会
岗位目标
责任制考核
2
1
6
5
年度工
作考核
5
0
3
2
法官年度
称职性考核
5
0
2
1
法官业务考核
1
2
6
2
政治教育考核
0
0
7
1
（备注：
按行政级别考核指按院、局、庭、处、室、队逐级考核）
2．考核指标不系统。
调查发现，考核指标设置存在两种相反的倾向。
一是模糊化、概念化倾向，即考核的内容比较笼统和原则，缺乏可操作性。
有些法院甚至简单地把上级法院要求的有关数据作为考核内容，缺乏完整的考核体系。
如岗位目标责任制考核，虽涉及行政管理、队伍建设等内容，但这两方面的内容份额很小，且不具体，难以操作。
二是数字化、指标化倾向，即对办案数量“定指标、下任务”，简单地以办案数量论业绩。
在年度工作计划中设立年度办案指标，并层层落实到庭、到人；在年度总结时简单（或突出）地以结案率、案件数量来评定工作业绩；法官以办案数量作为岗位考评和确定奖金津贴的重要依据；在法院内部以数据图表等形式张布各庭乃至各人的办案“排行榜”等等。
这样的考核无疑会导致有的法官片面追求办案数量，甚至出现主动上门揽案、劝诉、找案办、拆案办等不正常现象。
3.考核方法不科学。
一是考核过于集中。
一些法院缺乏平时绩效考核的积累，平时不算帐、年终算总帐、以评比代替考核，使得年终考核失去依据，考核始终停留在感性层面，流于形式，缺乏深度。
另外，现有的考核不能根据法官岗位职责变化灵活调整考核方法，影响考核效率和考核结果的准确性。
二是考核带有行政化倾向。
如岗位目标责任制考核、年度工作考核、法官年度称职性考核，大多数法院按现行行政管理梯级实施，即由院考核各庭（处、室、队），由各庭（处、室、队）考核法官个人，考核的专业性不强，难以体现个体差异。
三是对职业特点考虑不多。
以法官年度工作考核为例，一直以来都是沿用公务员考核的标准，从德、能、勤、绩、廉等方面进行，但法官作为代表国家行使审判权的法律职业群体，毕竟有别于一般的公务员，其评价标准应体现职业特性。
四是考核的可操作性有待加强。
部分考核标准主观色彩太浓，难以操作。
如在规范化庭审考核中，设定诸如庭审节奏合理、合议庭协调配合等规定，不仅不能科学判断审判活动的合理性，且操作起来具有难度。
4.考核过程不规范。
规范的考核程序是取得考核实效的重要保障。
调查中发现，各法院普遍存在考核的程序设置缺乏科学性与合理性，有的未经充分调研论证，仓促出台，难见效果。
考核的程序运作多流于形式，有的法院甚至将考核简单化为年终填填考核表、写写工作总结。
另外，考核的监督、申诉、反馈机制不完善，考核的透明度、公平度和法官的参与度都有待进一步加强。
5．考核实绩认定不准确。
一方面，《法官法》第二十三条虽将审判工作实绩明确为法官考核的重点，但由于没有配套的实施细则，实际操作中缺乏统一的模式，导致随意性较大，不同法院间的差别也较大，影响考评效果。
另一方面，由于不同案件的审理难度、所需工作量各不相同，如果仅仅依据办案数量作出优劣评判，很难对法官的个人实绩给予准确判断。
一些精英法官因为能力突出，承办争议大、矛盾突出的复杂案件相对较多，不仅花费的精力大，且改判、发回重审率也较高，如果仅仅以办案数量和发回重审改判率来考核，无疑有失公允。
6.考核结果运用不充分。
考核结果的运用直接影响法官考评制度功能的发挥。
调查发现，岗位目标责任制考核虽较好地体现了考核结果与经济效益、评先评优、获取荣誉、接受教育、休假等的结合，起到了激励工作、奖勤罚懒的作用，但与法官个人的晋职、晋升的结合还是比较欠缺。
另外，像法官年度称职性考核只要求法官年度考核在称职以上即可；法官业务考核、政治教育考核几乎对法官的个人利益不产生任何影响。
由于没有形成对业绩突出的法官优先提拔使用的制度，导致某些考核可有可无、无关痛痒。
就考核结果本身而言，除法官年度称职性考核和实施法官考评手册、法官业绩档案的法院外，考核结果多不存入法官档案（详见表六）。
表六：
全市法院现有考核结果运用情况表
项目
类别
晋职晋级
奖金
分配
评先
评优
荣
誉
教育
休假等
岗位目标责任制考核
0
7
5
（2）
2
（1）
2
年度工作考核
1
4
6
（1）
6
（1）
2
法官年度称职性考核
7
1
2
1
2
法官业务考核
1
0
1
0
0
政治教育考核
0
0
1
0
0
备注：
“（）”内数字为作为绩效考核参考条件的法院数
（二）当前绩效考核制度存在的功能缺陷
1.评价功能不足。
一般来讲，绩效考核不应仅仅是对法官工作情况的记载，还应包含对法官业绩的分析比较和综合评价。
从调查情况看，目前绩效考核的方法和结果很难体现一个法官的真实能力、水平和履职表现。
一方面，由于考核体系不健全，考核内容不完整，考核结果不能全面反映法官的综合能力和业务实绩，特别是除审判业务以外的其他业绩；另一方面，即便在审判业务方面，由于考核多侧重于表面的数字化指标，而忽略案件本身在审理难度、复杂性、新颖性等方面的差异，体现不出精英法官与一般法官的差别。
此外，受“整体主义”、“中庸观念”等传统行政文化的影响，考核很难真正客观、公正地区分优劣，走过场的意味甚浓。
如考核部门、院领导在填写考核意见时，往往仅有寥寥数语，甚至简单地以“同意”来敷衍考评。
2.激励功能不足。
激励功能本是绩效考核的核心功能，但从调查情况来看，激励功能在不断弱化，存在着竞争机制缺乏、平均主义盛行等问题。
法官职务、职级的晋升，往往和法院其他工作人员的晋升一并进行，一般通过民主推荐竞争上岗，或党组（委）讨论决定，或搞平衡轮流“坐庄”等方式。
法官绩效考核情况未能真正成为评先创优、立功受奖、晋级提职、脱产深造、带薪休假等的依据，同时亦缺乏反向惩处措施。
在此种考评机制下，法官个体的工作好坏难以体现，能力高低无从区分，优秀法官难以脱颖而出，也无法对个别业务能力一般、责任心不强的人形成鞭策机制。
3.监督功能缺失。
由于法院内部存在纵向的行政化格局和横向的专业化隔阂，现有法官业绩考核体系很难对法官进行有效监督。
沿袭传统的行政科层体制，许多考评只针对普通法官，如庭审考核、法官业绩档案等，很少适用于庭长以上的法官。
此外，当事人意见、上访情况、案件处理后的社会效果等因素也未被纳入到法官业绩考核中，使得法官业绩考核不能体现对法官的全面评价以及监督调控作用。
4.教育功能弱化。
调查中发现，为考核而考核、临时突击应付的情况较多，考核评价功能和激励功能的不足，导致考核的价值导向未能转化为法官的内在追求和外在行为，教育作用严重弱化。
法官对考核仅仅停留在被管理者的角度上，而不能通过考核明白自己的优点、不足以及努力方向，也无法得到进一步的激励和引导。
三、加强法官绩效考核的建议和对策
进一步加强和完善法官绩效考核，是推进法官队伍职业化建设的核心内容和重要环节，对于提升法院全面建设水平，正确履行人民法院所承担的职能，具有重要意义。
针对当前法官绩效考核中存在的问题与不足，提出如下建议和对策。
（一）建立法官绩效考核实时信息系统
1.建立实时信息收集系统。
即将法官考核应当收集的信息进行定期汇总并统一上报。
政治处（监察室）、立案庭、审监庭、办公室、研究室等部门应当负责法官思想品质、职业道德、自身学习、办案作风、办案质量、数量、效率、信访、宣传、调研等基础信息的收集工作，统一向考核机构报告。
信息可以通过定期报告的方式予以上报，如按月、季、年度的方式；二是即时报告信息，如廉洁自律、工作作风、重大信访等方面的情况，在报告院领导的同时，应当及时报送考核机构。
2.建立实时信息处理系统。
即考核机构在收到信息后，应当按信息的类别进行实时处理。
对部门定期报告的信息，应当进行分析、核实、汇总，并按设计的权重计算被考核法官的得分。
对即时报告的信息，应当及时向负责调查处理的职能部门收集，对核实确属违法违纪或按规定要扣减分的，应予及时扣减；对需要进一步核实确认的，可以暂缓考核。
3.建立实时信息反馈系统。
即考核机构在采集、核实、分析、汇总、综合计算后，应当实时地将考核信息予以反馈。
主要包含两个方面：
一是向被考核法官进行反馈，听取其申辩意见，并视情况修改考核得分，使考核更具说服力；二是及时向院党组（委）进行反馈，供领导在决定被考核法官的职务职级晋升、评先评优、确定福利待遇时作参考。
（二）建立量化的法官岗位目标考核指标系统
1.内容界定
（1）政治素质。
主要包括有无政治意识、大局意识、廉政意识，政治立场是否坚定等。
具体分为：
有无政治意识、大局意识，政治立场是否坚定，是否树立了正确的世界观、人生观、价值观。
有无廉政意识，是否有正确的权力观、地位观、利益观，能否自觉抵制金钱与人情关系对审判工作的影响，有无吃请受礼，徇私枉法等违法违纪行为。
有无社会正义感，是否践行司法为民理念，是否具有法律信仰。
政治素质考核比较抽象，考核起来有一定难度，因此要把年度考核与平时考查结合起来，注意察言观行，并结合同事和社会的评价，全面掌握信息，给予综合考评。
（2）工作实绩。
主要包括法官在审判（执行）工作方面的业绩，是考核的重点。
具体分为：
司法质量，包括内部案件质量评查和外部监督两方面情况。
内部质量评查通过对办案程序、法律文书、案卷整理等情况的考察，确定案件优劣等级；外部监督主要包括上诉改判数量和改判率、上诉发回重审数量和发回率、申诉数量和申诉率、抗诉数量和再审数量以及改判率等。
司法效率。
效率考核除考察是否超审限外，还应考核办案数量、平均办案时间、当庭宣判率、司法资源的消耗等情况。
司法效果。
司法效果包括法律效果和社会效果，前者考核案件是否得到依法公正审判，在法律适用上是否存在问题；后者考核是否实现了法律的社会价值，是否得到社会的认可以及两个效果的结合情况。
（3）职业技能。
主要包括法官的司法能力和综合素质，具体分为：
学习能力。
包括法官的学习态度、学习时间、学习方式，以及撰写调研文章和编写案例的数量和质量。
庭审能力。
包括是否具有程序公正理念和平等保障当事人诉讼权利的能力，熟练组织举证、质证、认证的能力，较强的法律语言运用的能力，组织、协调、指挥和处置庭审突发事件的能力，查明案情、调解化解重大矛盾纠纷的能力等。
文书制作能力。
主要从法律文书的格式、文字、论证、逻辑、说理等方面的规范性、准确性进行考评。
司法实务研究能力。
包括开展司法实务研究能力，理论联系实际能力，解决司法实践中实际问题的能力等。
（4）职业形象。
主要包括职业道德素养、职业荣誉感、职业纪律等内容。
如有无司法文明意识，能否遵守司法礼仪，有无言行失准、态度粗暴、执法不文明等情况。
具体分为：
是否严守中立，即法官作为裁判者对当事人的争议和冲突是否做到公正审判，不偏不倚。
是否平等对待，即是否平等对待各方当事人，做到“同样的情况同样对待，不同的情况不同对待”。
是否文明司法，即在司法活动中是否严格遵守司法礼仪，规范司法行为。
（5）职业成就。
主要包括：
精品案例。
如对司法实践具有普遍指导性的案件；如在案例指导、大案要览、中国审判要览等刊登的案例。
司法建议。
法官在审判活动中，发现有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在重大问题，是否及时提出司法建议，督促被建议单位加强管理、堵塞漏洞、改进工作。
职业荣誉。
如因工作原因得到党委、人大和上级法院的认可，获得诸如模范法官、办案能手等称号。
（6）职业精神。
如是否具有程序正义理念、中立意识、效率和效益意识；是否具有改革创新意识，积极主动地对审判方式、办案技能进行探索，创造性地开展工作；是否能够在法律没有明确规定或规定不够明确的情况下，敢于通过正确解释法律，创造性地办理复杂、疑难案件；是否导入终身教育理念，坚持学习，自我加压，努力提高学历、扩展学识。
2.权重设计
（1）政治思想素质占20%。
作为一名人民法官，政治思想素质显然是很重要的方面，不仅要求其具有较高的政治觉悟，还要求其具有高于常人的思想道德素质。
因此，在绩效考核时，宜将其所占权重定为20%。
（2）工作业绩占40%。
工作业绩是法官考核的主要内容，也是体现该法官工作努力程度和工作成效的主要指标，权重定40%较为适宜。
（3）工作能力占20%。
工作能力是法官进行司法审判工作的前提和基础，是法官绩效考核的重要组成部分。
由于法官职业的专业化程度较高，其工作能力需要得到可持续提高，因此，有必要将其所占权重定为20%。
（4）职业道德占20%。
职业道德是法官司法行为公正、规范、高效、廉洁的重要保证，是司法公信力得到切实保障的重要因素。
法官的职业化程度相对较高，社会对法官职业道德水准的要求也比较高，因此，将其所占权重定为20%较为适宜。
（三）建立严密的法官考核组织系统
1.加强组织建设。
为加强对考核工作的领导，首先要成立法官考评委员会，由其对法官绩效考核负全责，并具有最终决定权。
同时，考评委员会下设若干个考评小组，具体包括目标管理考核组，负责法官的工作业绩考评；审判业务考核组，负责对法官业务素质的考评；案件质量考核组，负责对法官办案质量的考评，每年抽查不少于其所办案件总数10%的比例进行评定等次。
2.明确考核职责。
考评组织作为具体承担绩效考核的职能机构，具体负责调研、起草考核办法，组织实施考核办法；全面客观了解被考核法官的情况，汇总、核实各部门采集的信息，并对信息进行加工处理，拟定考核综合得分；向被考评法官通报情况，接受申辩；向院党组（委）报告绩效考核情况，最终确定考核结果，并建立法官业绩档案。
（四）建立科学规范的法官考核程序机制
考核程序是法官考核制度的重要组成部分，只有建立科学规范的考核程序，才能确保考核的公平与公正。
考核程序主要包含两个方面。
1.考核原则
（1）公开原则。
即考评资料信息、考评过程与考评结果都应当对被考评对象公开。
只有做到公开，才能实现考评的公正。
因此，必须摒弃以往考评当中的神秘主义，增加考评过程的透明度，加强对考评的监督，提高考评的公信力。
（2）客观原则。
即考评制度与考评过程，应尽可能缩小主观评价的范围，使考评结果尽可能建立在客观数据材料的基础上，确保考评的准确性和公正性。
（3）反馈原则。
即要求考评结果必须反馈给被考评者本人，有些项目的考评结果还应给以必要的说明与解释，同时赋予被考评者在一定时间内申诉、复核的权利。
（4）差别原则。
即不能搞无原则的考评平衡，人为拉平考核结果。
这样做对于考评机制作用的发挥毫无益处，既不能罚懒，也不能奖优。
因此，要根据考评情况，体现不同的被考评对象在考评结果上的差异，与奖酬、福利等相对应，实现考评工作的应有价值。
2.考核方法
（1）领导与群众相结合，以领导考核为主。
即在对法官进行考核时，不仅要让领导参加，还要吸收其他法官参加。
当然，两者的权重不一样，鉴于法院领导兼具行政管理的职能，领导考核在提出评鉴意见、初定考核等级上发挥决定性作用。
（2）平时与定期相结合，以平时考核为主。
平时考核是指考核机构对法官日常
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