国土空间规划体系中城市四线管理制度的完善与提升.docx

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国土空间规划体系中城市四线管理制度的完善与提升

摘要

文章从国家和地方两个视角着手，总结了城市“四线”管理制度的内容框架和实践成效，认为城市“四线”是落实和监督空间规划强制性内容的重要抓手，在新时期国土空间规划全域、全要素的管控体系中依然能发挥重要作用。

同时，提出将城市“四线”作为国土空间规划“三条控制线”之外的专类要素管控线来管理，并结合已有实践经验与应用创新，在内涵提升、范围扩展和分级管控等方面进行完善提升，实现“四线”管控手段的纵向落地，并依托“一张图”系统整合多部门、多规划，实现“四线”管控内容的横向协调，逐步建立统一的技术准则与管理制度。

[关键词]城市“四线”；国土空间规划；管理制度

0引言

国土空间规划是规定并监督各项保护开发建设活动的基本依据，其运用的监督管控手段主要有两类，一是对所有国土空间分区分类实施用途管制，属于“划区”管控的方式；二是统筹划定以“三线”为代表的各类控制线，属于“划线”管控的方式。

从国内的实践作用来看，“划区”方式源于20世纪50年代的地理区划，作为管控的手段广泛应用于各类空间性规划，其核心手段在于能够全覆盖、无重叠地规定“允许做什么”；“划线”管控的方式脱胎于20世纪90年代的“空间管制”，其核心的手段在于制定“空间准入”规则，既规定“能做什么”，又强调“不做什么”，能够在关键区域弥补“划区”管控的不足，进而实现更为精细化的空间管控。

原建设部于2002～2006年相继颁布实施《城市绿线管理办法》（2002年）、《城市紫线管理办法》（2004年）、《城市蓝线管理办法》（2006年）和《城市黄线管理办法》（2006年）项部门规章，正式在规划建设中对城市绿化、历史街区和历史建筑、城市地表水体和城市基础设施用地进行“划线”管控（即一般所称的城市“四线”）。

时至今日，各地方已就城市“四线”的应用展开了探索，在地方法规、技术规定等方面有较多创新，也产生了一些争议，但未在国家层面形成相对统一的技术准则。

目前，国土空间规划的编制审批、实施监督、政策法规和技术标准四大体系正在加紧构建完善中。

综合分析城市“四线”的管理制度，反思并检讨城市“四线”在地方应用的经验与问题，能够为新时期国土空间规划的管控体系建设提供思路，有利于完善国土空间规划的“划线”管控手段。

本文从国家和地方两个视角，回顾城市“四线”的管理制度和管控实践，以期为城市“四线”在国土空间规划中的继承与发展寻求启示。

1 城市“四线”管理制度回顾

城市“四线”管理制度自实施以来，一直是城乡规划编制审批和监督管理的重要内容，其制度建立以原住建部颁布的管理办法为核心，并通过全国人大立法、国务院法规和部门规章等方式得到完善（图1）。

图1城市“四线”相关的法律法规和部门规章

注：

《城市总体规划编制审批管理办法（征求意见稿）》由国务院法制办发布。

1.1 城市“四线”的法源依据

（1）城市“四线”伴着规划强制性内容的确定而产生。

2002年，《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》要求在城市总体规划和详细规划中规定强制性内容，并明确了强制性内容的法定地位和调整报批程序（该要求后被纳入《中华人民共和国城乡规划法》）。

同年，原建设部颁布《城市规划强制性内容暂行规定》和《城市绿线管理办法》，随后陆续出台城市“四线”管理办法。

（2）城市“四线”作为规划强制性内容的法定地位，在法规和规章中不断得到强化。

《城市规划强制性内容暂行规定》（2002年）所确定的强制性内容，已涵盖城市“四线”的相关内容。

2013年，《关于规范国务院审批城市总体规划上报成果的规定》明确将城市“四线”作为国务院审批城市规划审查的强制性内容。

依据2016年的《城市总体规划编制审批管理办法（征求意见稿）》，城市“四线”正式成为各级城市规划的强制性内容。

（3）城市“四线”作为“划线”管控的手段，在管理制度的更新上相对滞后。

2006年以来，全国人大及国务院先后颁布《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）、《历史文化名城名镇名村保护条例》（2008年）和《城市总体规划编制审批管理办法》（2016年），并陆续修订《中华人民共和国水法》和《城市绿化条例》。

遗憾的是，在各项上位法律法规的颁布或修正时，城市“四线”管理办法未能与时俱进地得到修正或更新。

1.2 城市“四线”的管理主体和划定区域

根据城市“四线”的管理办法，城市“四线”的划定，由直辖市/市、县人民政府组织（绿线可由镇人民政府组织）在城市总体规划、详细规划和专项规划阶段划定，划定区域涵盖城市规划区和全域两个尺度。

城市“四线”的管理，由规划和建设行政主管部门承担，包括划定城市“四线”和对城市“四线”范围内的建设活动实施监督、管理。

具体来说，城市紫线应结合历史街区和历史建筑的分布在全域内划定，其管理工作由国家、省两级的规划建设行政主管部门，以及市、县级的城乡规划行政主管部门负责；城市黄线应由规划建设主管部门结合交通、安全、市政三大公用基础设施的布局在全域内划定；城市绿线应由规划行政主管部门会同园林绿化行政主管部门，在城市规划区内划定；城市蓝线应由规划建设主管部门在城市规划区内划定。

我国大多城市在编制和实施总体规划、详细规划时，城市规划区内的城市紫线和城市黄线有明确的划线落位，而城市规划区外的仅有文本规定和说明。

因此，城市规划区可以认为是大部分城市实施“四线”管控的实际区域。

1.3 城市“四线”管控效力的传导落实

控制线能在各级各类规划中顺畅传导并刚性落实，是“划线”管控发挥效力的重要前提。

现行管理办法及后续出台的相关法规规章，对“四线”的刚性落实做了明确规定，对“四线”在各类规划之间的传导有所涉及，但对“四线”在多部门之间的管理协调却甚少提及。

在规划划定阶段，城市“四线”主要在总体规划和详细规划中划定，城市紫线和城市蓝线还可以在专线划中划定。

通过明确不同规划阶段的划定要求（表1），城市黄线、城市绿线、城市蓝线在总体规划和详细规划之间有较为清晰的传导路径。

事实上，部分专项规划（如历史文化名城保护规划）除拥有“划线”的权限，还可作为“划线”的依据和支撑，但在管理办法中缺乏对“四线”在专项规划与总体规划、详细规划之间传导的规定。

表1管理办法对城市“四线”在各类规划之间传导的规定

在管理实施阶段，“四线”范围内的个人和单位活动不可避免地会涉及园林、文物、水务和市政等部门的事权。

现行的管理办法作为部门规章，只能将实施监督的职责限定在规划和建设主管部门，无法明确各有关部门之间的权责分工。

同时，各部门主导或参与的相关专项规划，尚未形成相应的传导路径或协调互信机制，导致城市“四线”在相关部门的认同度不高，未能达到预期的效果。

2 城市“四线”的地方管控实践回顾

2.1 完善“四线”内涵构成

在制定之初，管理办法对“四线”的内涵表述相对宽泛。

在上位法规和规章实施或修正后，管理办法未及时得到更新，也没有技术规程和实施细则作为补充，导致地方在划定“四线”时存在一定困惑。

各地在规划和管理实践中，会常常陷于“四线”（或某一条控制线）应该“划什么”的疑惑中。

从地方的实践看，城市“四线”中的“线”涵盖规划用地边界线、控制界线、协调管控范围线3个范畴（表2）。

在具体对象的界定上，城市绿线侧重结合地方实际规定具体的划定对象，不同城市的差异相对明显；城市紫线的亮点是将文物保护单位、古遗址（地下文物）、传统风貌保护区、历史遗迹、古桥、古井和古树名木等纳入管控；城市黄线有重点地对城市轨道和全域范围的邻避设施（电力、油气管道、危险品）实行单独划线并重点管控；城市蓝线主要结合海陆统筹、地上地下统筹，补充新的划定对象。

表2部分城市对“四线”内涵的界定与深化

2.2 探索“四线”划定和协调

“四线”的划定工作涉及布局、位置、范围、面积和坐标等方面。

依据现行的管理办法，这些工作穿插在各级各类规划之中。

具体来说，总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划均包含城市绿线和城市黄线的划定工作，城市蓝线的划定工作主要在总体规划和控制性详细规划中开展，城市紫线的划定工作则主要包含在专项规划和总体规划中。

由于这个现实的问题，依据管理办法划定“四线”时，容易混淆不同层次规划所涉及的工作内容和深度。

在地方的实践中，一般将“四线”的划定深度与总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划的深度对应，以保障“四线”划定的可操作性。

在具体深度的描述上，北京和天津在总体规划阶段一般确定控制保护的原则及技术要求，在控制性详细规划阶段标明控制线的位置和范围，在修建性详细规划阶段确定控制线的地理坐标和相应的界址地形图（表3）。

事实上，大多数城市或地区很难在控制性详细规划阶段准确标注控制线的坐标，将这项工作内容下探至修建性详细规划阶段，符合地方规划管控的实际情况。

表3部分城市对“四线”划定深度的界定

在规划管理时，由于“四线”来自不同的专项，难免会出现碰撞和冲突，有必要在规划阶段进行综合协调。

目前，地方城市就“四线”划定的综合协调还处于具体问题具体分析的阶段，未能像城市工程管线综合一样形成统一的技术规定和准则。

部分城市正尝试建设管理平台，在“一张图”中协调并落实“四线”。

2.3研究“四线”管控

落实和监督强制性内容一直是规划编制和管理工作的难点。

从党的十八大以来的关于城乡统筹、政府职能精简、事权明确、生态保护和空间管制等方面的改革，再到当前国土空间规划体系的建设，都在不断对强制性内容的编制、实施和管理提出要求。

目前，依照标准规范和各级政府部门的审批管理事权，对强制性内容（含城市“四线”）实行分级管控已经得到学界的认可，并在先发城市得到应用。

在表达具体图纸内容的时候，城市绿线、城市蓝线和城市紫线均采用实线管控。

城市黄线则分为两种情况，对于能够确定范围、规模的设施进行实线管控，对于远期暂无法明确的设施，以点位、虚线、标注等方式实行预控。

在图示表达的范围上，已有城市尝试在城市规划区外划定城市黄线和城市紫线（含各类历史文化遗存）。

3 城市“四线”管理制度在国土空间规划中的完善与提升

3.1 城市“四线”的定位：

作为三条控制线之外的专类要素管控线

当前的国土空间规划要求在全域范围内划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条控制线，并将之作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

从规划手段看，城市“四线”可作为三条控制线之外的专类要素管控线，是未来国土空间规划实现规划编制与管控精细化的重要抓手和实施路径。

从法定地位看，城市“四线”及其管控要求作为规划强制性内容，在国务院各项法规和部门规章中得到不断强化，是国土空间规划强化管控边界、实现底线约束的重要体现。

2019年，《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》虽未明确提及“城市四线”，但其对国土空间规划审查要点的规定已涵盖城市“四线”的相关内容。

从管理作用看，当下正是国土空间规划体系构建的关键阶段，城市“四线”仍要发挥其重要的管控作用，城市“四线”在现阶段应用的创新与实践经验，同样也是国土空间规划体系构建的重要内容。

3.2 结合现行管理办法的更新，完善管控体系，实现“划线”管控手段的纵向落地

与相关法律、法规和规章相比，为实现“服务于国土空间治理水平提升”这一目标，城市“四线”管理办法的内容和管控手段有待更新，相关配套的技术文件和实施细则也有待完善。

结合空间规划体系构建的长远目标和现阶段实际需求，可以利用“多规合一”职能调整的契机，以现行管理办法为基础，将城市“四线”纳入国土空间规划的控制线体系（图2），优先配套城市“四线”划定的技术指南（或规程）。

在市、县级的国土空间规划编制管理中，开展城市“四线”的实践总结，并根据相关经验再行决定是否出台新的管理办法。

图2城市“四线”划定的空间

城市“四线”的具体内涵，可根据已有实践经验完善提升。

城市绿线的划定应进一步明晰具体绿地类型；城市紫线的划定对象可扩展至具有历史、艺术、科学价值的遗存及其保护空间。

城市“四线”的内容深度和传导方式，应按照“五级三类”的要求，针对总体规划、详细规划和专项规划进行完善。

城市“四线”的划定范围，应以三条控制线为前提，建议在全域划定历史文化保护线（紫线）和黄线，在城市开发边界内划定城市蓝线和绿线。

城市“四线”的管控方式，应对应规划事权，实行分级分类的管控。

3.3 依托“一张图”系统整合多部门、多规划，实现管控内容的横向协调

国土空间规划所确立的“一张图”信息平台，为城市“四线”的规划传导和多部门协调提供了顶层框架。

根据2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，“专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及‘一张图’的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划‘一张图’上”。

因此，将城市“四线”作为国土空间规划的专类管控要素纳入“一张图”系统，能够在规划阶段实现“四线”协调，在各部门编制的专项规划评审和审查时，“一张图”中的城市“四线”将成为专项规划审查的依据，在专项规划批复后，纳入“一张图”系统的相关内容将成为城市“四线”的补充，从而在管理上实现多部门的协调。

4结语

在国土空间规划体系改革的背景下，城市“四线”作为空间规划中重要的强制性内容，应在边界划定、分级管控、“四线”协调、信息平台纳入等管理制度方面做出时代性的调整，以服务生态文明建设和国家治理能力现代化的要求。

城市“四线”作为专类要素管控线，融入当前国土空间规划的编制并继续开展应用创新与实践经验积累，将有利于完善国土空间规划的“划线”管控手段，提升国土空间规划编制与管控精细化管理水平，未来有望在国土空间规划体系内形成相对统一的技术准则与管理制度。