中华人民共和国草原法释义 草原权属.docx
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中华人民共和国草原法释义草原权属
中华人民共和国草原法释义-草原权属
草原是一种宝贵的自然资源，人类根据其特殊的功能和自身的需要，对草原投入了人力、物力、财力，开发利用、建设保护，从而在草原上形成了权利义务关系。
明确的草原权属并实行依法保护，对草原的保护、管理、开发和合理利用是十分必要的。
本章共8条，对草原的所有权、使用权作了规定。
第九条草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。
国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。
任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。
【释义】本条是有关草原所有权和草原所有权行使机关的规定。
一、草原的所有权
本条有关草原所有权的规定是依据宪法作出的。
我国宪法第六条规定，“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”;第九条第一款规定：
“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
”这就是说，草原作为自然资源的一种，一般属于国家所有，建国以来的实际情况也是这样。
据内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川的统计，在六省区的国有草原中，确定给集体经济组织使用的草原占88%。
二、国家所有的草原由国务院代表国家行使所有权
国有草原的所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家依法行使对国有草原的占有、使用、收益和处分的权利。
在法律上规定国务院是国有草原所有权的代表，一是赋予中央人民政府行使国有草原资产经营管理的职能;二是明确地方各级人民政府不是国有草原所有权代表，无权擅自处置国有草原，只能依法根据国务院的授权处置国有草原;三是明确国有草原的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有草原收益的分配办法。
国务院代表国家行使国有草原所有权，但是在国有草原的具体经营、管理上，国务院可以直接行使有关权利，也可以授权地方人民政府或者委托给指定的机构、经济组织行使有关权利。
关于集体所有草原的所有权应当由作为该草原所有权主体的农民集体行使。
三、草原所有权的保护
为了保护草原的社会主义公有制不受侵犯，同时也是为了保护我国的草原资源，宪法第九条第二款规定，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。
买卖行为的法律特征是将财产的所有权由出卖人转移给买受人，因此，买卖行为的法律后果是改变财产的所有权。
我国草原所有权的主体只能是国家和有关农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的草原外，草原的所有权是不能改变的。
任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原的行为都是非法的，都必须依法禁止。
第十条国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。
使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。
【释义】本条是有关国有草原使用权和草原使用权人应履行的义务的规定。
一、国有草原的使用权的确定
依据本条第一款的规定，国家所有的草原可以依法确定给全民所有制单位和集体经济组织等使用。
1.国有草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用，体现了国有草原所有权和国有草原使用权可以分离的基本原则。
所谓国有草原使用权，是指使用国有草原的全民所有制单位和集体经济组织等在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有草原的占有、使用、收益以及依法处分的权利。
国有草原的使用权具有以下特征：
（1）国有草原的使用权是基于法律的规定而产生的，如果没有法律的规定，也就不会有国有草原使用权的合法存在;
（2）国有草原的使用权是在国有草原所有权的基础上派生出来的一种权利，也就是说这一权利是依据国有草原所有权的存在而存在，没有国有草原的所有权也就没有国有草原的使用权;
（3）国有草原的使用权是一种对国有草原的直接占有支配权;
（4）国有草原使用权的目的是获得国有草原的使用价值，从草原利用活动中获得经济利益;
（5）国有草原使用权具有一定的稳定性，国有草原的使用权人只要依法使用草原，就不受他人的非法干涉。
2.应当依法确定给全民所有制单位和集体经济组织等使用国有草原。
原草原法仅规定，全民所有的草原可以固定给集体长期使用，但未规定国有草原可以依法由全民所有制单位使用，新的草原法规定得更为全面。
本条所讲的“依法”，包括本法在内的相关法律和有关行政法规。
二、草原使用权人的义务
依据本条第二款的规定，使用草原的全民所有制单位、集体经济组织等应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。
这一义务是针对使用草原的单位来讲的。
我国草原长期超载过牧，使草原得不到休养生息，牧草生产力和覆盖度下降，土壤结构遭到破坏，草原退化速度加快，草原质量不断下降。
近年来，受经济利益驱动，滥挖、滥采、滥割草原药用与经济植物，在草原非法采矿、淘金活动，使草原植被破坏雪上加霜，水土流失与冲刷加剧，草原生态环境进一步恶化，部分地区草原已经到了难以自我修复的程度。
正是由于这些原因，本条规定使用国有草原的单位，即全民所有制单位、集体经济组织等草原使用者，都应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。
这里所讲的保护、建设，是指草原使用单位对草原生产能力的保护和建设，也是对草原生态及其环境的良好性能和质量的保护和建设。
草原的保护和建设范围较大，主要是草原使用单位为了保护草原的生产能力和生态环境所采取的整治措施和管理措施。
所谓合理利用草原，是指要在使用草原的过程中，通过科学使用草原，使得草原的利用与其自然的、社会的特性相适应，充分发挥草原在生产活动中的作用，以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。
第十一条依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。
未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。
集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证.确认草原所有权。
依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。
【释义】本条是关于草原确权登记的规定。
所谓草原登记，是指县级以上人民政府依法将草原的权属、用途、面积等情况登记在专门的簿册上，同时向草原的所有者和使用者颁发草原证书以确认草原所有权和使用权的一种法律制度。
依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
目前，主要由县级以上人民政府负责草原登记工作。
草原登记分为草原初始登记和草原变更登记。
一、草原初始登记，就是在一定的时间内，对辖区内全部草原进行的普遍登记。
本条第一、二、三款规定了草原初始登记的三种情形：
1.依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。
简单的说，就是依法获得国有草原使用权的使用者必须进行草原登记，确认其国有草原的使用权。
2、未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。
这一规定实际上是对上一款规定的补充、除已经依法确定使用权的国有草原外，对未确定使用权的国有草原也需要进行草原登记。
这两款规定需要登记的草原的范围实际上已经涵盖了全部国有草原。
本款除了未确定使用权的国有草原需要登记的规定外，还包括了授权性规定，即授权县级以上人民政府对其辖区内的未确定使用权的国有草原进行保护和管理。
未确定使用权的国有草原，在保护和管理上往往被忽视，容易造成草原资源被破坏，本款规定由县级以上人民政府负责未确定使用权的国有草原的保护和管理，可以有效地解决这一问题。
3.集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。
集体所有的草原，其登记与国有草原有所不同：
一是集体所有的草原其登记的内容是草原的所有权，国有草原登记的内容是使用权。
二是集体所有的草原的登记由县级人民政府负责，国有草原的登记由县级以上人民政府负责。
二、根据本条第四款的规定，依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。
草原变更登记，是指国有草原使用权、集体草原所有权发生变化，即初始草原登记的内容发生变化，国有草原的使用者、集体草原的所有者到登记机关进行的登记。
国有草原的使用者、集体草原的所有者在初始登记发生变化后，应当进行变更登记。
国有草原的使用权、集体草原的所有权的转移不经变更登记的，不具有法律效力，即不仅不能以其权利变更对抗第三人，而且在当事人之间也不发生权利变动的后果。
草原权属变更登记权限应当与原登记机关一致，即变更前在哪一个机关登记，变更登记仍应在原登记机关。
第十二条依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。
【释义】本条是关于依法登记的草原的所有权和使用权受法律保护的规定。
一、依法登记的草原所有权和使用权受法律保护包括三层含义：
1.草原的所有权人和使用权人必须是法定的经过登记的所有权人和使用权人。
2.当草原所有权人和使用权人的权利受到侵害时;可以请求行政机关给予保护，可以请求行政机关作出处理决定。
例如，他人非法占用所有权人或者使用权人的草原建房、取土、采矿、采挖草原作物，破坏种植和畜牧条件的，草原的所有权人或者使用权人可以报告草原行政主管部门，由草原行政主管部门责令侵权人改正或者治理等。
3.当草原所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求司法机关给予保护。
权利受到侵害的草原所有权人和使用权人可以通过下述方法寻求司法保护：
一是通过确权之诉来解决，即自己的权利与他人发生归属争议时，请求法院确认权利的存在与归属。
二是通过给付之诉来解决，即当义务人不履行自己的义务时，权利人可以请求法院责令义务人履行自己的义务。
三是通过变更之诉来解决，即权利人要求变动已经存在的权利时，可以请求法院依法予以变更。
二、任何单位或者个人不得侵犯他人已经依法登记的草原的所有权和使用权。
这实际上是对草原的所有权人和使用权人以外的人来讲的，它同“依法登记的草原所有权和使用权受法律保护”的规定是一个问题的两个方面。
这一规定实际上是给草原的所有权人和使用权人以外的政府及相关部门、法人、其他组织和个人设定的一项义务，这些单位和个人必须履行这一义务。
违反这一规定必须承担相应的法律责任。
第十三条集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。
在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整;个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。
集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
【释义】本条是关于集体所有的草原和确定给集体使用的国有草原承包经营权的规定。
本条规定是草原法修改新增加的内容，也是修改的主要内容。
畜牧业是农（牧）民增收的重要途径，草原保护、建设是畜牧业发展的关键性、基础性工作，只有通过建立、完善草原家庭承包经营责任制，才能发挥农（牧）民保护、建设草原的主体作用。
目前草原承包经营责任制深入推进，全国已承包草原30多亿亩，约占可利用草原面积的70%。
草原承包经营权，是通过草原承包关系转移到承包者手中，但草原的所有权仍然属于国家所有或者集体所有。
能够承包经营的草原，必须是集体经济组织所有的草原或者确定给集体经济组织使用的国有草原。
也就是说，承包经营权存在的前提，必须是集体经济组织拥有草原的所有权或享有国有草原的使用权，没有这个前提存在，也就谈不上草原的承包经营权。
本条对草原的承包经营规定了两种情形：
一、草原由集体经济组织内的家庭或者联户承包经营
1.集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。
即只要是农村集体经济组织中的成员，其对集体所有的草原和依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原都享有法定的权益，都有权依法承包由农村集体经济组织发包的草原。
任何组织和个人不得剥夺或者非法限制农村集体经济组织成员承包草原的权利。
这是草原承包中为法律所确定的应当遵循的重要原则。
承包集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原的主体是集体经济组织内的家庭或者联户，也就是说一家一户或者两家以上联户才有权承包草原，家庭内部个别成员无此权利。
2.在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整体现了我党对农（牧）民的一贯政策。
赋予农（牧）民长期而有保障的草原使用权，保持农村集体草原承包关系的长期稳定，与我国一贯的农村土地使用政策是相符合的。
我国大部分草原地区经济还比较落后，在相当长的时期内，草原不仅是农（牧）民的基本生产资料，而且是农（牧）民最主要的生活来源。
但是，目前一些地方对承包草原的调整较为频繁，不少地方几年进行一次小调整，有的村甚至把已承包到户的草原全部打乱重新发包，不利于草原承包关系的稳定。
此外，随意调整草原承包关系，也不利于农（牧）民对草原的长期投入，容易造成短期效应，是对草原生产力的破坏。
还有的草原发包方利用调整草原提高承包费，增加农（牧）民负担。
因此，在法律中明确规定在草原承包经营期内不得对承包经营者使用的草原进行调整，目的就是维护草原承包关系的长期稳定，给农（牧）民吃一颗定心丸。
同时也应当看到，草原的承包期为30年至5O年，在这样长的承包期内。
农村的情况会发生很大的变化，完全不允许调整承包草原也难以做到。
如果出现个别农户因自然灾害严重毁损承包草原、承包草原被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出等特殊情形、仍然不允许对承包草原进行调整，将使一部分农（牧）民失去草原，在目前农村的社会保障制度尚不健全、实现非农就业尚有困难的情况下，将使这部分农（牧）民失去最基本的生活来源，既有悖社会公平，也不利于社会稳定。
因此，在草原承包“大稳定”的前提下。
可以作“小调整”。
应当允许按照法律规定的程序对个别承包户承包的草原进行必要的调整。
因此，本条第二款明确规定，“对别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。
”本款所指的“确需适当调整”的情形，主要包括以下几个方面：
（1）部分农户因自然灾害严重毁损承包草原的;
（2）部分农户的草原被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失草原的农户要求继续承包草原的;（3）人地矛盾突出的。
关于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，新增人口比较多，而新增人口没有草原可以承包，又没有其他生活来源的，在这种情况下，允许在个别承包经营者之间适当进行调整。
3.对承包草原的调整应当经过一定的法定程序。
本条第二款规定的法定程序是：
“必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。
”这样规定是为了体现多数农（牧）民的意愿，防止随意调整承包草原。
“村（牧）民会议”是村（牧）民集体讨论决定涉及全村村（牧）民利益问题的一种组织形式，是村（牧）民行使自治权的根本途径。
根据村民委员会组织法的规定，村民会议由本村18周岁以上的村民组成。
为了在草原承包过程中体现村民自治的基本原则，体现大多数本集体经济组织成员的意志，承包方案的调整必须经本集体经济组织村（牧）民会议的三分之二以上成员或三分之二以上村（牧）民代表同意。
同时，承包经营方案的调整还必须报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准，否则该承包方案的调整不能生效。
二、草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营
集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原除可以由本集体经济组织成员承包外，还可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。
集体经济组织外的单位或者个人承包经营草原的，也要经过一定的程序。
按照本条第三款的规定：
“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
”本款规定的目的主要是确保本集体经济组织所有成员的利益，防止个别人员对农牧民集体所有的草原所有权和国有草原使用权的侵害。
第十四条承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。
草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。
承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。
承包经营草原的单位和个人，应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。
【释义】本条是关于草原承包经营合同的内容、优先承包权和草原承包经营者应当承担的义务的规定。
承包经营草原应当订立草原承包经营合同。
草原承包经营合同，是指发包人和承包人依法订立的约定双方权利和义务的协议。
一、草原承包经营合同具有以下特征：
1.合同的主体是法定的。
发包方是与集体经济组织所有草原或者确定给集体经济组织使用的国有草原范围相一致的农村集体经济组织、村委会或者村民小组。
即：
草原依法属于农民集体经济组织所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。
依法由集体经济组织使用的国有草原，由使用该草原的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
承包方是本集体经济组织内的家庭、联户或者依法可以承包的本集体经济组织以外的单位或者个人。
2.合同内容受到法律规定的约束。
如：
对于草原的承包期限，农村土地承包法明确规定为3O年至5O年，发包方和承包方在合同中约定的承包期限只能在这个期限的范围内，不能随意约定。
再如，对于承包草原的收回等，有关法律都有明确规定。
这些内容都不允许由当事人自由约定。
3.草原承包经营合同是双务合同。
发包方应当尊重承包方的生产经营自主权，为承包方提供生产、技术、信息等服务，有权对承包方进行监督等;承包方对承包草原享有占有、使用、收益和转让的权利，保护和合理利用草原等。
4.合同属于要式合同。
双方当事人签订承包合同应当采用书面形式。
二、草原承包经营合同的主要内容。
依据本法和农村土地承包法的规定，草原承包经营合同应当注明以下内容：
1.合同的宁体。
合同的主体，是指签订草原承包经营合同的发包人和承包人。
在草原承包经营合同中，应当载明发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所。
这是承包合同必须具备的条款。
当事人是合同的主体，如果不写明当事人，就无法确定权利的享有者和义务的承担者，发生纠纷也难以解决。
因此，要将发包方和承包方的名称或者姓名和住所都规定清楚。
2.发包方和承包方的权利和义务。
就草原的发包方来讲，其权利主要有：
（1）依法维护集体草原的所有权不受侵犯。
作为农村集体经济组织所有的草原的所有权人，发包方对于任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原的行为有权制止。
（2）依法享有集体经济组织所有的草原的收益权。
这一权利是通过收取承包方的承包金或者提留款来实现的。
（3）依法具有监督管理权。
比如监督承包方按照合同约定的用途合理利用草原等。
其义务主要为：
（1）不得违反合同的约定干涉承包方的经营自主权。
（2）应当按照合同的约定向承包方提供农业生产所需要的生产条件并完成承包合同约定的服务项目。
就承包经营方来讲，其权利主要为：
（1）生产经营决策权。
（2）产品处分权。
（3）生产经营收益权。
上述权利的行使必须依法进行。
其义务主要是：
（1）按照草原承包经营合同合理利用草原和保护草原。
（2）按照承包经营合同的约定或者法律的规定缴纳有关税费。
3.承包草原四至界限、面积和等级。
这是草原承包经营合同权利义务指向的对象，也是合同的必备条款，否则合同不能成立，承包关系无法建立。
其中，草原的四至界限是指草原的所在地的具体范围，草原的面积是指承包草原四至界限内的实际使用面积，草原的质量等级是指草原行政主管部门依法评定的草原等级，是反映草原生产能力的重要指标之一。
对于这些内容，合同中要规定细致、清楚，以防止差错，避免纠纷。
4.承包期和起止日期。
承包期限是承包方依法享有权利，承担义务的期间。
期限直接关系到合同权利义务的延续时间，涉及当事人的利益，也是确定合同是否按时履行或者迟延履行的客观依据。
承包经营合同中约定的承包期不能违反法律的规定，如农村土地承包法规定草原的承包期限为3O年至50年，即合同中约定的最长承包期不能超过50年。
另外，为了确定合同权利义务的具体期间，合同中还要规定合同的起止日期。
5.承包草原的用途。
承包草原的用途应当在草原承包经营合同中约定，但约定的用途应该符合当地草原保护、建设、利用规划，利用草原进行畜牧业生产不得超过草原行政主管部门核定的载畜量，遵守草原轮牧、休牧等制度。
6.违约责任。
违约责任，是指承包合同当事人一方或者双方不履行合同或者不适当履行合同，依照法律的规定或者按照当事人的约定，应当承担的法律责任，比如支付违约金、赔偿损失等。
违约责任是促使当事人履行合同义务，使对方免受或者减少损失的重要法律措施，也是保证合同履行的主要条款。
因此一般有关合同的法律对于违约责任都做出了较为详尽的规定，如合同法第七章规定的“违约责任”。
当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依法承担违约责任。
三、承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。
本条这样规定，原因主要有以下两点：
一是目前我国的草原承包经营的主体还是以农村集体经济组织内的成员为主，他们祖祖辈辈生活在草原上，以草原为生。
就像农民不能失去土地一样，农（牧）民也离不开草原，草原是农（牧）民的最重要生产资料，是进行畜牧业生产的基础。
因此，有必要对这一特殊主体在草原承包经营期满后的承包经营权作出规定，不能仅在草原承包经营期内对农（牧）民的承包经营权进行保护，对农（牧）民在承包经营期满后能够取得草原的承包经营权也应作出相应的保护规定。
二是对于集体经济组织以外的承包者，在其承包经营期内为了能够获得较好的经济效益，势必会投入相应的资金，对承包经营的草原进行保护和建设，以达到可以进行生产经营的条件。
规定其可以在承包经营期满后可以优先获得承包经营权，也是对其保护和建设草原的投入所作的肯定。
需要注意的是，本条规定原承包经营者在承包经营期满后可以优先获得承包经营权，只能是在原承包经营草原的范围内，在同等条件下相对于其他承包经营者而言。
四、草原承包经营者的义务。
按照本条规定，草原承包经营者有保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。
草原是人类赖以生存和进行物质生产不可替代的自然资源之一，是农（牧）民最重要的生产资料，其数量是有限的，自然资源受到破坏就等于破坏人类生存的基础。
从这个意义上讲，草原也是一种社会资源。
对于草原资源的利用不仅仅是权利人——承包方对自己权利的行使，而且还关系到其他社会成员生存的权利，关系到我们的子孙后代生存的权利。
保护和建设草原，是关系国计民生，关系国家发展全局的大事，因此，草原承包经营者作为直接使用草原的一方，有义务保护和建设草原。
同时，草原的承包经营者还要严格依照承包经营合同约定的用途使用草原，并遵守有关法律和行政法规关于保护草原的规定。
第十五条草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。
草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。
草原承包经营权转让应当经
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