关于高速公路交通设施保养维护市场研究报告.docx

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关于高速公路交通设施保养维护市场研究报告

关于高速公路交通设施养护工作管理体系市场研究报告

第1章现状篇——实践回顾与问题发现

一、中国马路保养市场化改革进程

1995年，原交通部在合肥全国马路保养管理工作会议上提出了马路保养市场化改革的目标。

自此，马路保养管理体制及运行机制的市场化改革开始启动，至今已历经十七年历程。

总结其主要改革进程，大致可分为以下四个阶段：

（一）改革启动阶段（1995—2001年）

这一时期，在建立社会主义市场经济体制理论的指引下，交通运输行业大力推进政企分开，理顺中央和地方政府的关系，转换交通运输企业经营机制。

1995年，合肥全国马路保养管理工作会议后，原交通部发布了《交通部关于全面加强马路保养管理工作的若干意见》，提出改革完善马路保养管理运行体制，确立“管养分离、事企分开”的目标，马路保养运行机制市场化改革迈出了第一步。

全国各地纷纷开展了保养运行机制的改革探索。

1998年6月，在福州召开的全国加快马路建设工作会议明确提出，深化马路管理体制改革是马路事业健康发展的重要任务，同时确定了改革的指导思想、基本原则和主要任务，开始了推动中国马路管理体制改革的进程。

这一时期的改革特点是：

1.目标明确

在原交通部的推动下，各地均以“管养分离，事企分开”作为这一阶段的工作目标，进行努力探索和不懈尝试。

对之后十多年的马路保养管理体制及运行机制的改革发挥了重要的指导作用和历史性影响。

2.局部突破

这一时期，全国各地马路交通部门开始努力探索、大胆实践，在培育保养市场方面做了许多改革尝试。

如上海推行保养工程招投标制度、江苏率先建立保养市场准入制度、江西、湖北、云南等省进行保养公司试点、山西、内蒙、新疆等省区试行内部竞争招标等等。

在大多数地区的改革局部探索中，最显著的标志是1996年吉林首推“国路民养”，在进行清产核资和资产审计的基础上，经资产评估和财政部门批准，对净资产为正值的，根据多数职工的意愿一步转为民营公司，转为民营企业的职工可用身份补偿金置换入股。

对净资产为负值的转为国有独资或国有控股公司。

这期间除吉林省外，快速推进改革的省份主要集中在东部经济发达地区，以上海、江苏、浙江等省市为代表。

这些省市经济实力较强，思想观念超前，推进改革的基础较好。

它们一般通过支付较高的改革成本（如补缴社会保险费用，接续社会保障关系，支付身份置换经济补偿金等），在较短的时间内实现了保养管理与保养生产分离，将具有企业职能的保养作业单位从事业单位中剥离改企，推向市场。

上海市改革较为彻底，深入到产权变革和中介机构组织招标的层面，部分保养企业所有制结构实现了由国有控股向混合所有制与民营所有制方向转变。

（详见：

专栏1-1）。

专栏1-1：

吉林——国路民养

1996年，吉林在全国率先提出了“国路民养”的改革思路：

改管养合一为管养分离，改定员管理为定额管理，改行政管理为合同管理，改按行政区划指定保养为招标保养。

1996年首先在4个道班进行了试点改革，1998年，“国路民养”的模式在全省铺开。

至2003年6月，全省9个市（州）马路处完成了机关改革，50个县（市、区）马路段完成了机关分流，分流人员3900多名，组建民营保养公司104个，2万多人完成了事转企身份置换。

马路保养小修和日常保养从此实行招投标，大中修、改善工程实行项目法人制、招投标制、合同制和施工监理制。

全省范围开放的马路保养市场雏形基本建立。

据2006年数据显示，吉林全省50个县区市马路管理段全部完成了事企分离改革，共组建各类公司104个，全部进行了工商注册和税务登记。

其中保养公司64个，工程公司40个；转制为国有或国有控股公司42个，转制为民营公司62个，转企人数达18836人。

（二）多样渐进阶段（2001—2006年）

随着前一阶段的大胆改革尝试，在各方面条件没有完全成熟的情况下，快速推进保养市场化带来的问题逐步显现。

这一时期，改革由最初的“大胆探索、局部推进”开始转向“态度积极，措施坚决，步子稳妥”的稳步发展道路，这个阶段的主要特点是：

1.制度探索

2001年6月交通部颁布的《马路保养与管理发展纲要（2001-2010年）》中提的“深化马路保养运行机制改革”的要求，全国大部分省市依此制定了深化改革的实施方案或指导意见。

2003年，为培育中国马路保养工程市场，规范保养工程招标投标工作，原交通部下发了《马路保养工程市场准入暂行规定》和《马路保养工程施工招标投标管理暂行规定》，市场化改革在全国范围逐步铺开。

后来虽然由于《中华人民共和国行政许可法》颁布，相关保养市场许可项目的设定权限发生变更，两个暂行规定没有得到进一步推进实施。

但部分市场化程度较高的省份至今仍在不同程度地参照执行。

2.形式多样

这个期间各地改革的形式越来越多样化，全国马路保养管理呈现出“百花齐放、百家争鸣”的改革局面。

涌现出如甘肃省推行的“一分局四实体”的市场化过渡模式、宁夏和辽宁推行的改革“三步走”，湖北进行的“增量突破”的试点、浙江余姚开展的“两置换、两公开”改革，北京、青海对马路保养生产单位进行的整体转制，广东组建的保养大道班等等。

虽然各地的做法不一，但总体来说保养生产开始比较普遍的逐步引入了竞争机制。

（详见:

专栏1-2）。

专栏1-2：

湖北——增量上寻求突破

湖北首先在新建马路的保养中进行了改革的尝试。

1997年，在宜昌市的一条新修马路上进行公开招标，将保养任务委托给民营企业承担，并与承包商签订了“六定四自”承包保养合同（“六定”即定保养线路、里程、等级、投资、好路率、创建目标；“四自”即承包者拥有用工、分配、保养和资金使用自主权）。

每年年底，县马路段按合同内容对保养质量进行综合评定。

为了提高保养效率和质量，承包商购置了先进的保养机械设备，并实施合同工制度，按照养路的质量定额计酬。

承包期间，该段的好路率每年以一个百分点增长，达到80%，名列全县砂石路保养榜首，而使用的保养费仅为84万元，与其他相同国养路段投资相比，节省费用50%。

这种模式也被当地马路部门称为“国路民养”。

浙江余姚——“两置换、两分开”

浙江的马路管理体制和运行机制采取的是先试点、后推开的改革模式，以余姚的“两置换、两分开”最具代表性。

2001年3月，余姚市出台了以民营化为核心的马路保养产权制度改革实施方案，具体内容是“两分开”、“两置换”。

“两分开”即管理与保养分开，事业与企业分开；“两置换”即保养生产人员从“事业人”到“社会人”的身份置换，非经营性国有资产到经营性的产权置换。

该市按照马路保养实现规范化、专业化、社会化的要求，余姚市交通局根据全市马路里程和保养队伍分布，组建了四家马路保养有限责任公司，作为独立企业法人单位，分别办理了工商登记手续，与市马路段彻底脱离了隶属关系，138名事业职工全部置换身份，从“事业人”彻底变成了“社会人”。

当时该省马路局的领导认为，“余姚模式”的改革最彻底、最先进，代表着马路体制改革的方向和最终目标。

北京、青海——整体转制

——北京

从2000年开始，原马路局党委开始酝酿马路保养体制变革和机制更新。

鉴于该项改革影响面广、政策性强，必然会触及每位职工的切身利益，同时会涉及到相关部门的权利调整，因而最终确定了保养改革循序渐进，稳步实施的“两步走”推进方针。

第一步，按照因地制宜的原则，首先大力推动管养分离，组建多元化的保养实体。

在此基础上，第二步通过清产核资，资产评估和审计，推动事企分开工作。

按照马路局安排，首先在一些分局积极推动日常保养合同制。

其主要做法是：

以路段为单位承包日常保养作业，完全依据合同条款履行职责，从而彻底改变了旧的以行政计划为约束的保养作业管理方式。

在保养工程方面，打破了以地域（或管养区域）为主的保养工程分配制，大力推行招投标制，在各个保养段、工程段之间初步形成市场化竞争格局，从而有效地提高了工程质量，降低了成本，激发了职工工作热情。

与此同时，为进一步完善保养市场监管体系，马路局相继制定了《保养工程管理办法》，《大中修工程招投标制度》，《马路保养承包合同范本》等一系列全新的管理文件，以指导、规范保养市场主体行为。

2002年5月，北京市人民政府批复了北京市马路局改革方案，由此北京市马路保养体制改革由局部试点进入全面展开阶段。

9月，按照北京市政府批准的马路局事企分开改革的总体方案，马路局将局系统各保养段、桥梁段、绿化段、苗圃等生产作业性单位整建制（含人、财、物）地划转到北京市路桥公司，同时组建了以马路保养为主营业务的北京路桥瑞通保养中心（下设18个保养分公司），并进行企业注册，取得了独立法人资格。

同时，各区县马路分局精简人员、重组机构，建立项目管理部、质量监督部，以适应新职能的转变。

至此，北京市马路保养管理与保养生产实现彻底分离，管理单位与生产单位由过去单纯的上下级行政隶属关系，转变为以作业合同、中标合同为纽带的经济关系。

江苏——三种改制模式的尝试

2000年，江苏各市马路处按照省交通厅《江苏省马路保养运行机制改革指导意见》的要求，首先从机制上入手，在各县（市）马路站认真推行机关人员竞争上岗。

并以未竞争上岗人员为主体，国资和民资相结合的形式，纷纷注册成立工程保养有限责任公司，从而初步构建了管养分开的基本框架。

2001年，事企分离力度进一步加大。

从各马路站分离出来的保养公司制生产经营性单位开始实行独立核算，摸拟现代企业制度进行运作。

到2002年，不少市开始划分管理机关和生产经营单位的界限，实行国有资产的清产核资和审计评估。

事企分开的目标在形式上基本实现。

目前，江苏省各地市保养市场化改革的情况不一而足，形成了“三分天下”的格局，即：

三分之一的保养单位彻底改制成民营企业，三分之一的保养单位改制成地方国有企业，还有三分之一的进行了模拟改制，基层保养单位注册为马路局直属的二级法人企业。

广东——组建大道班

广东省在马路保养体制改革方面最主要的特征就是实行“管养一体，适度规模”的大道班保养模式。

大道班建设使全省马路保养工作逐步实现了“三个转变”——马路保养任务由行政指令保养向合同保养转变；保养形式由分散的小道班作业向大道班（保养中心，工区、站）机械化作业转变；保养生产用工制度由任职终身制向“竞岗、双选”制转变，为马路保养的市场化运作夯实了基础。

经过十多年的努力，广东大道班建设任务已经基本完成，至2008年底全省共有大道班（保养中心）566个，实现了科技化、机械化、规模化保养。

这种改革方式虽然具有过渡性质，但有效维护了改革发展的稳定大局。

3.认识深化

随着实践的发展，改革进程中出现了许多实际困难，综合政策不配套、改革时机不成熟等先天不足引发的一系列问题也进一步凸显。

对此，全国各地以不同形式开展了广泛的学习交流，掀起了对马路保养市场化改革的总结讨论热潮。

2002年10月11日第十六次全国马路局长工作研讨会在湖北武汉举行。

会议内容包括：

交通部马路司领导主持召开马路保养运行机制改革座谈会，各省市区交流马路改革与发展经验，座谈讨论当前马路改革与发展面临的机遇与挑战等。

会议还印发了全国各地马路保养管理体制与运行机制改革经验交流材料。

各地对于马路保养市场化改革的认识逐步趋于更为稳妥的“因地制宜、因时制宜”。

（三）保持维稳阶段（2006—2011年）

以2006年济南全国马路保养管理工作会议为标志，全国马路保养运行机制改革开始步入了保持维稳阶段。

这一时期的主要特点是：

1.以稳为先

在这个阶段中国学术界发起了一场对改革的反思，认为有必要深刻认识前一阶段改革的得失成败，形成新的改革共识，促进改革在新的起点上再出发。

马路保养市场化改革面对一系列的矛盾问题，各地对要不要改革、改革时机是否成熟、抢险救灾等应急任务谁来承担等问题困惑重重。

交通运输部也明确表示，在坚持改革方向和原则的同时，要确立改革的衡量标准、端正改革的价值取向、把握改革的时机节奏，全国不搞一刀切、不排时间表。

这表明新的改革共识正在形成：

稳字当头，稳中求进。

2.静待政策

2006年5月11日，冯正霖副部长在济南召开的全国马路保养管