第二部分 财政资金实质性审查.docx

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第二部分财政资金实质性审查

第三节财政资金实质性审查

一、财政资金收入业务实质性审查

（一）非税收入清算、划解业务审查

1.审查非税收入收缴是否存在过渡户

非税收入收缴账户体系主要包括国库单一账户和财政专户、财政部门非税收入收缴专户和执收单位非税收入汇缴专户（以下简称汇缴专户）。

非税收入应在上述三类账户中封闭运行。

审计人员应取得在代理银行开设的全部汇缴专户和收缴专户清单，调阅上述账户的资金流水及交易对手信息（包括缴款方账号、缴款账户名称等），逐笔分析上述账户的资金来源，重点关注收缴专户的解款方是否均为汇缴专户；汇缴专户的缴款方是否均为非税收入征收对象，检查是否存在一些代理银行为增加存款额度，在上述三类账户之外以各种名义设立过渡性质账户的问题；特别是在未推广应用非税收入收缴管理信息系统的地区和异地缴款较多的非税收入项目上，是否存在代理银行在收到款项后不及时通知执收单位和财政部门，利用过渡性账户压票、压款。

2.审查非税收入解缴是否及时

非税收入解缴包括汇缴专户向收缴专户缴款和收缴专户向国库单一账户（财政专户）划款两个环节。

审计人员检查非税收入是否及时解缴时，主要应关注以下三个方面内容：

（1）审查财政部门规定的解缴时限是否合理

一般情况下，汇缴专户应将每日收到的非税收入全额缴入收缴专户，日终余额为零；收缴专户向国库单一账户（财政专户）缴款的时间间隔最长不应超过10日。

如果财政部门规定的解缴时限超过上述合理范围，审计人员应进一步了解延长解缴时限的原因，判断理由是否充分、做法是否符合实际情况。

同时，审计人员应汇总计算各汇缴专户、收缴专户月末、季末、年末的资金余额，并与当期财政报表（报告）中反映的已实现非税收入总额对比，检查是否存在财政部门设定的解缴时限过长，导致账户结存资金比例过大，甚至人为调节收入进度的问题。

（2）代理银行解缴代收款项是否及时

审计人员依据财政部门相关文件、《非税收入收缴委托代理协议》等，审阅汇缴专户、收缴专户资金流水明细，重点关注解缴时点上述账户资金余额，核实代理银行是否严格按照规定（约定）的时限缴款，是否存在人为占压资金、滞留非税收入问题。

（3）财政部门上缴非税收入是否及时

按照财政部门目前普遍采用的非税收入收缴方式，征收对象异地缴款、通过银行汇兑等结算方式将资金缴入汇缴专户的，代理银行应及时解缴上述款项，并立即通知执收单位；执收单位核实非税收入征收项目和缴款对象后，开具“非税收入一般缴款书”，送交代理银行。

在“非税收入一般缴款书”送达代理银行前，由于征收项目尚未确定，缴入的款项即为“待查非税收入资金”。

随着信息通信技术的不断进步，各级财政的待查资金规模应逐步缩小。

但

（2）代理银行解缴代收款项是否及时

审计人员依据财政部门相关文件、《非税收入收缴委托代理协议》等，审阅汇缴专户、收缴专户资金流水明细，重点关注解缴时点上述账户资金余额，核实代理银行是否严格按照规定（约定）的时限缴款，是否存在人为占压资金、滞留非税收入问题。

（3）财政部门上缴非税收入是否及时

按照财政部门目前普遍采用的非税收入收缴方式，征收对象异地缴款、通过银行汇兑等结算方式将资金缴入汇缴专户的，代理银行应及时解缴上述款项，并立即通知执收单位；执收单位核实非税收入征收项目和缴款对象后，开具“非税收入一般缴款书”，送交代理银行。

在“非税收入一般缴款书”送达代理银行前，由于征收项目尚未确定，缴入的款项即为“待查非税收入资金”。

随着信息通信技术的不断进步，各级财政的待查资金规模应逐步缩小。

但是，一些地方财政的待查资金规模一直居高不下，甚至逐年递增。

部分财政部门以此为名，授意执收单位缓开“非税收入一般缴款书”，或将已确定征收项目的非税收入人为调入待查资金，以达到延迟入库、调节收入进度的目的。

审计人员在审阅非税收入对账单、旬报表和月报表基础上，挑选出待查资金规模较大的执收单位和大额长期待查款项，通过延伸审计执收单位和缴款单位，进一步分析待查资金形成原因，核实是否存在人为延压非税收入问题。

3.审查非税收入缴库是否完整

按照现行规定，执收单位非税收入汇缴专户的资金只能转移至财政部门非税收入收缴专户，财政部门非税收入收缴专户的资金只能上缴国库单一账户或财政专户。

审计人员通过审阅汇缴专户、收缴专户的资金流水明细及交易对手信息，全面掌握账户的资金去向，对于上述两类账户向非税收入收缴账户体系以外的账户转款的记录，应逐笔摸清资金去向，核实是否存在滞留、截留、挪用，甚至侵占非税收入问题。

（二）收入退库业务审查

1.审查收入退库报表是否真实和完整

《中国人民银行关于印发<国库会计核算业务操作规程>的通知》（银发〔2005〕305号）规定，经理国库业务的人民银行各级分支机构在日常办理收入退库业务过程中应设置“预算收入退库登记簿”，按照审批机关、预算级次、预算科目、退库原因、退库金额等要素逐笔登记退库事项。

审计人员通过调阅人民银行各级分支机构“预算收入退库登记簿”，以时间（如以年或月为期间）、科目、退库原因等维度汇总计算收入退库登记电子数据，掌握收入退库的总体情况和在时间、科目、类型等维度上的分布情况。

通过与财政部门《预算收入退库年（月）报表》进行对比，核实报表反映的收入退库科目和金额是否真实、完整、准确。

对于二者不符之处，应逐一核实差异原因。

2.审查收入退库业务是否真实

收入退库业务按照退库原因可以大致分为四类，即技术性差错退库、国有企业计划亏损补贴退库、企业隶属关系变更退库、其他退库项目。

其中，企业隶属关系变更退库近年来较少发生。

审计人员应按照预算科目口径，分析收入退库业务多个年度的趋势变化情况。

针对退库规模变动较大的预算科目，进一步分析退库原因，判断其合理性。

（1）审查是否利用技术性差错退库调节收入进度

通过分析性复核，关注在特定时点因技术性差错造成退库规模大幅上升的情况。

如在年末或季末，某项税收收入或非税收入以技术性差错为由大额退库。

对于此类退库业务，应重点核实退库业务的真实性，检查是否存在虚假退库问题。

（2）审查是否通过虚假申报企业亏损补贴挪用退库资金

近年来，符合“国有企业计划亏损补贴”科目内容的退库项目应逐年减少。

如果此类退库规模一直较大或突增，应重点核实退库资金的去向，检查是否存在挪用财政资金问题。

3.审查收入退库业务是否合规

在对收入退库业务总体分析和分析性复核的基础上，审计人员应调阅人民银行“柜面监督登记簿”（人民银行经办人员审查预算收入、退库、拨款、报表等业务时，对发现的不合规情况及处理结果逐项登记的记录），并进一步取得与问题线索有关的过程性资料，印证对问题线索的判断，为后期责任界定搜集证据。

目前，常见的违规退库问题有以下两类：

（1）审查退库业务办理手续是否齐全

中国人民银行、财政部和国家税务总局下发的《关于进一步加强国库监管工作的通知》（银发〔1998〕494号）明确规定：

“各级国库在办理退库和收入更正时，必须有文件依据，要有收入退还书、收入更正通知书等凭证。

”检查是否存在有关部门仅以口头通知或便函的形式就要求当地国库办理退库业务，或是先退库后补办手续，影响国库资金的完整性和安全性的问题。

（2）审查退库款项是否退给非退库申请人

《中华人民共和国预算法实施条例》规定：

“办理“办理预算收入退库，应当直接退给申请单位或者申请个人。

”审查是否存在有关部门要求将特定退库款项退付给指定单位（非申请人），违规退付的款项被截留、挪用问题。

二、财政资金支付业务审查

（一）国库集中支付业务审查

1.审查国库集中支付改革是否如期完成

（1）审查国库集中支付改革是否覆盖了各级预算单位

2012年国务院第五次廉政工作会议和《财政部关于全面加强地方财政资金安全管理的通知》（财库〔2009〕128号）均明确提出：

县以上各级所有预算单位、有条件的乡级预算单位在2012年底前要全部实行国库集中收付制度。

审计人员通过采集部门决算数据，可以获得本级财政预算单位清单。

通过采集国库集中支付数据，可以获得已实行国库集中支付单位名单。

对比上述两类数据，可以计

算出实行国库集中支付改革的单位占预算单位总量的百分比。

如果比例较低，说明国库集中支付改革进展缓慢。

（2）审查财政资金拨付是否以国库集中支付为主要形式

财政部、中国人民银行《关于印发<财政国库管理制度改革试点方案>的通知》（财库〔2001〕24号）提出：

财政资金缴拨应以国库集中收付为主要形式。

审计人员通过调取总预算会计系统中的拨款单数据和预算执行系统中的支付数据，可以汇总计算出当年财政资金拨付总额、国库集中支付资金总额和实拨资金总额，以及实拨资金占比等指标。

对上述计算结果做多年度趋势分析，在一定程度上可以反映出国库集中支付改革的推进速度。

如果实拨资金占比较大，说明国库集中支付改革效果不理想。

2.审查国库集中支付业务是否合规

（1）审查是否通过国库执行机构的实有资金账户向预算单位拨款

在保留了会计核算中心等国库执行机构的地区，虽然撤销了各预算单位的银行账户，会计核算中心等国库执行机构仍然保留了实有资金账户。

通过抽查预算单位会计凭证摸清财政部门的拨款方式，通过会计核算中心出具的《在金融机构开立账户情况承诺书》，掌握其开户情况及持有财政资金规模。

检查是否存在财政资金直接支付给会计核算中心实有资金账户后，大量财政资金沉淀并游离于预算执行动态监管机制之外等问题。

通过审查会计核算中心的资金使用情况，重点关注其是否利用财政资金违规发放借款、对外投资等。

（2）审查政府采购是否真正实行了国库集中支付

一些地区在实施政府采购时，要求中标企业先向采购单位缴纳与货款等值的履约保证金，然后财政部门采用国库集中支付方式一次性将货款全额支付给中标企业，在合同执行过程中，再由采购单位根据供货进度分批退还保证金。

通过审查政府采购资金支付方式，重点关注一次性大额支付事项。

在此基础上，通过延伸审计采购单位和中标企业，判断其支付方式是否合规，是否通过违规操作导致

国库集中支付流于形式。

通过进一步对采购单位管理、使用保证金情况进行检查，关注其是否通过少退保证金，变相截留、侵占财政拨款，甚至形成“小金库”。

（3）审查零余额账户使用是否规范

审计人员在审查零余额账户使用情况时，应首先取得并分析国库集中支付数据，依据结算方式挑选出大额提现记录，依据收、付款账户名称关键字挑选出向单位实有资金账户转款的记录（住房改革、党费、工会经费专用存款账户除外）。

延伸审计提现规模和转款规模较大的单位，关注大额提现资金去向，核实转款业务背景的真实性和合理性，关注是否存在侵占、挪用财政资金问题。

调取预算执行动态监控系统记录，核实财政部门是否及时发现了上述异常现象，是否对违规使用零余额账户问题及时进行处理。

（4）审查用款计划是否与部门预算相符

通过按单位、预算科目汇总计算部门预算指标数据和用款计划数据，比对出用款计划与部门预算的差额，检查是否存在基层预算单

位用款计划与年初预算严重不符，大量本应由基层预算单位使用的资金或授权支付额度被一级预算单位截留并调剂使用问题。

（5）审查国库集中支付方式选择是否恰当

依据当地现行的支付方式划分标准和管理办法，对国库集中支付数据进行分析，检查是否存在财政部门对国库集中支付方式控制不严格，预算单位违反规定变更国库集中支付方式，造成支付成本上升和资金安全性降低的问题。

（二）财政专户资金支付业务审查

1.审查支出审核程序是否规范

财政专户支出至少应履行以下环节的审批手续：

经用款单位负责人同意后向财政部门提出申请；财政业务部门对申请材料进行审核并提出处理意见，如果同意拨款，提交财政国库部门和预算部门复审；财政国库部门和预算部门对申请材料进行复审并提出处理意见，如果同意拨款，报负责人审核，经财政部门负责人审核同意后拨付款项。

分析财政部门制定的支出决策制度和审批工作规则是否健全、有效，抽查部分支出事项的审批过程性文件，检查支出事项的审批程序是否存在明显缺漏，资金的实际投向是否合规，是否存在挪用、侵占财政资金问题。

2.审查专户资金余额是否真实、准确

审计人员应从财政专户所在金融机构直接取得账户资金流水明细，与财政部门留存的对账单核对。

对于余额不符的情况，应逐笔核对当期支出事项，查找造成差额的原因，检查是否存在挪用、侵占财政资金问题。

三、财政资金存储业务审查

（一）财政专户管理情况审查

近年来，各级财政部门加大了对财政专户的清理整顿力度。

但是，多头开户、无依据开户现象仍然较为突出，未履行审批手续擅自设立财政专户现象依然存在，一些地区财政专户归口管理工作进展滞缓。

因此，在对财政专户管理情况进行审查时，应以财政部《关于进一步加强和规范财政资金管理的通知》（财办〔2011〕1 号）、《关于清理整顿地方财政专户的整改意见》（财库〔2011〕171号）、《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》（财办〔2011〕19号）为依据，重点关注以下五个方面内容：

（1）审查是否撤并了不符合规定的财政专户。

通过逐个核实财政部门保留的专户是否符合规定，是否已撤销、归并了以下六类财政专户：

一是无国务院、财政部、省级人民政府和省级财政部门正式有效文件依据开设的专户；二是中央文件已废止或政策已不执行，但省级政府及财政部门文件仍保留的专户；三是为同一性质资金（社保基金和非税收入除外）开设的多个专户；四是一年以上无资金收支业务的专户；五是异地开设的专户；六是在无专项用途的情况下将资金调出国库设立的专户。

（2）审查是否存在使用财政专户资金违规为企业贷款提供质押担保的问题。

（3）审查财政专户是否真正实行了归口管理。

了解财政国库部门和财政业务部门是否确立了明确的职责分工，“管钱”和“管事”是否分离，分析、核实财政专户归口管理工作的进展情况。

（4）审查选择财政专户开户银行过程中是否履行了招投标或集体决策程序。

（5）审查国库资金是否采取“以拨作支”方式调入财政专户。

（二）预算单位账户管理情况审查

预算单位（不含企业管理的事业单位）可以开设的账户，有零余额账户、预算收入汇缴专户、基本存款账户、基本建设资金专用存款账户、住房改革账户、党费专用存款账户、工会经费专用存款账户、保证金存款账户。

其中前两项属于国库集中支付单一账户体系。

通过掌握被审计单位开户情况，检查财政部门是否批准预算单位开设了不属于上述八类账户的银行账户。

（三）国库现金管理业务审查

（1）审查是否严格执行了国库现金管理试点范围。

按照国务院规定，已经彻底清理财政专户的省级财政部门可以试行国库现金管理。

在对财政专户清理整顿工作开展情况进行审计的基础上，通过分析国库资金支付数据和财政专户资金支付数据，核实开展国库现金管理的财政部门范围，关注是否存在市、县财政部门违规进行国库现金管理操作的问题。

（2）审查国库现金管理业务的相关制度是否健全。

通过调阅和分析国库现金管理制度文件，核实试点地区省级财政部门是否会同人民银行分支机构，制定了本地区国库现金管理操作细则，并报财政部和人民银行备案。

（3）审查参与国库现金管理的金融机构是否具备相应资格。

根据财政部门和人民银行制定的操作规程或管理办法，通过分析参与国库现金管理的金融机构在资质、经营状况、资产质量等方面是否达到准入条件标准，核实是否存在已出现经营风险的金融机构仍然大量获得定期存款份额问题。

（4）审查决策程序是否合规。

通过调阅和分析国库现金管理操作指令，以及相关会议纪要、会议记录，核实国库现金管理操作是否经过集体决策或公开招投标。

（5）审查国库现金管理操作是否与金融机构信贷支持规模挂钩，是否存在地方政府以在商业银行定期存储国库资金为条件，换取金融机构贷款支持，加大政府性债务风险问题。

（6）审查国库现金管理商业银行定期存款的规模是否适当，是否影响了财政正常支付业务。

（四）出借财政资金情况审查

对出借财政资金情况进行检查时，应紧扣“安全、合规”这条主线，重点关注财政资金出借规模是否得到有效控制、出借对象和资金投向是否合规、合理。

1.审查财政资金出借规模是否合理

一般情况下，出借的财政资金主要来源于已纳入预算管理但未实际支出形成的国库结余资金、长期沉淀在财政专户的闲置资金和非税收入待缴资金。

通过审阅总预算会计、各财政专户和非税收入收缴往来科目明细账，全面掌握出借资金规模和变动趋势，重点关注引起规模突增或骤减的事项。

计算年末未偿还的出借资金总额，并与同时点财政结余资金总额对比，判断出借规模是否过大，是否因此影响到正常的支付业务。

依据借贷主体的身份对出借资金分类，分别计算向所属预算单位出借资金总额和向非预算单位出借资金总额，对于向非预算单位出借资金规模较大的，应进一步核实财政部门是否存在违规变相设立财政周转金的问题。

2.审查财政资金出借对象是否合理

由于相关法律法规对出借财政资金的决策程序、借贷主体资格、资金投向等尚无明确规定，一些地方将大量资金有偿或无偿出借给企业（包括民营企业），影响财政资金安全和效益性，也不符合财政资金主要用于保障政府各项职能正常运转和满足公共服务需求的使用方向。

通过关注财政出借资金的贷款主体（主要是非国有企业） 的资本结构和利润分配情况，核实借款方是否与政府部门或政府公职人员存在利益关联。

3.审查已出借财政资金的投向是否合规

审计人员应审阅出借资金的决策过程性资料（包括会议纪要、会议记录、内部签报等），核实出借资金事项是否履行了正常的决策程序，分析出借资金的理由是否充分，关注资金的实际用途，核实是否存在以下四类问题：

（1）审查出借财政资金是否用于空转财政收入

地方政府为了兑现招商引资优惠政策或完成收入目标任务，由财政部门将资金出借给负有预算收入缴纳义务的单位，由其以税收收入或非税收入的名义缴入国库，再由财政列支将资金分期拨付上述单位用于归还借款。

（2）审查出借财政资金是否用于虚增企业注册资本

财政部门将资金出借给地方政府组建的融资平台公司、商业银行、金融担保公司等，帮助其完成验资。

之后，上述企业再将资金归还财政。

（3）审查出借财政资金是否用于私营企业周转

财政部门将资金有偿出借给私营企业周转，即使企业提供了相应的抵（质）押物，财政资金也同样面临风险。

审计人员应特别关注借贷企业的经营状况、偿债能力以及抵（质）押物的变现能力，充分揭示其中存在的风险。

（4）审查出借财政资金是否投向限制发展行业

财政资金的使用方向应与中央宏观经济调控政策、国家产业政策保持高度一致。

如财政部门不应向国家限制类或禁止类产业、已列入淘汰落后产能名单的企业大量出借资金。