城市社区管理体制创新研究行政统筹自治之三元复合体制.docx
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城市社区管理体制创新研究行政统筹自治之三元复合体制
城市社区管理体制创新研究——行政、统筹、自治之三元复合体制
来源：
基层政权和社区建设司时间：
2008-10-1309:
10
汪波苗月霞梁莹
内容摘要:
改革开放30年，我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。
本研究在经济发达的长三角区域选取上海模式，在珠三角区域选取深圳盐田模式，在老工业基地东北区域选取沈阳模式，在发展中的华中区域选取江汉模式，进行分析和比较。
通过资料收集与实地调研，对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以比较与分析，作为中国城市社区管理体制改革的参照系。
在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，结合中国国情，汲取已有理论，本研究提出“中国式社区治理模型”。
“中国式社区治理模型”的内涵主要体现为：
一个核心，双重动力，三大治理主体，行政、统筹与自治之三元复合体制。
研究关键在于如何实现职能在区政府——街道办——社区之间的最优定位？
形成和谐-高效关系，从而使区政府、社区、街道各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效，这是研究的出发点、核心与目标。
课题组认为，政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：
政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。
从区政府、街道、社区各自的“天然优势”出发，职能“总盘子”如下配置：
区政府职能定位于政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能；在职能运作上采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门，并可选择性地在区、街道、社区三个层面，建立起职能部门独立承担行政职能的新方式，使社区从“行政的腿”中摆脱出来。
街道的主要职能定位于统筹协调职能；社区的职能定位于自治职能。
社区自治并不是对政府管理的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。
新型合作关系内涵体现为：
在“行政归行政，自治归自治”的原则下，分工协作，相互配合，相互支持，共同实现“良治”。
在社区自治实践中，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：
指导社区工作、拔款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。
政府管理功能与社区自治服务功能两者之间的黄金分割点，随着经济发展水平与社区自治能力而动态位移。
当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，国家权力自然得以逐渐退出。
这就使本方案具有权变性与前瞻性。
关键词：
行政统筹自治三元复合体制
九十年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：
随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。
我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。
伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，这些变化最终集中体现在城市社会组织管理在空间上的最小单元：
社区，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。
现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。
由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。
一、研究背景与缘起
“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。
当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。
1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。
1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。
2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。
80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。
1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式和武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。
从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：
行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。
与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。
当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。
（1）政府职能转变滞后于社区自治的发展。
在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。
在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。
政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。
（2）传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。
北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：
街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。
居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。
社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。
社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。
（3）在当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位，但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。
（4）政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。
离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。
当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。
随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。
社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。
二、城市社区管理体制改革的理论基石
二战后，许多新兴发展中国家面临着贫困、失业和经济发展缓慢等各种社会和经济难题，在此背景下，联合国提倡开发各种社区资源，发展社区自助力量，通过建立社区福利中心等措施来推动经济和社会发展，启动了世界范围内的“发展社区”运动，并取得了较大成功。
世界社区发展已经从农村扩展到城市，从发展中国家扩展到发达国家，社区建设的研究在20世纪越来越成为理论热点。
社区的内涵存在不同理解。
它可以指一定地域内共同生活并形成一种友好关系的共同体，也可以指家庭、宗教团体等。
从社区的形成方式看，有自然社区和法定社区，自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。
法定社区则是人为划定，注重管理。
社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。
不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：
滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。
三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。
表1：
代表性学者的社区定义
代表性学者
社区定义
滕尼斯，1887
社区是由同质人口组成的关系亲密、守望相助的小共同体。
麦基文，1917
社区是指任何人们共同生活的区域：
村庄、城镇或地区、国家甚至更广大的区域。
任何社区都在风俗、传统、生活方式等方面具有一定程度的区别性的标记和特征。
帕克，1936
社区是占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集。
桑德斯，1982
社区是一种社会互动的场域。
道特森，1986
社区是具有认同感和归属感的人组成的生活组织的空间或地域单元。
古达尔，1987
社区既是为居住和工作而占有分享有限地域空间的互动人群，又代表着包容社会日常生活主要特征的最小空间系统。
80年代倡导社区建设以来，社区一词在我国逐渐成为一个热点术语。
“社区”是社会学的一个基本概念，也是一个越来越普及的名词。
一般认为，“社区”这个概念是由德国社会学家滕尼斯（FerdinandTonnies,1855-1936）最早提出来的。
他在1887年出版了一本著作GemeinschaftundGesellschaft，英译本的书名为CommunityandSociety。
其中，“Community”就是我们现在称作的“社区”，含义是共同体和亲密的伙伴关系。
20世纪30年代初，以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。
费孝通在其《二十年来之中国社区研究》一文中说，“当初Community这个词介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地方社会’，而不是‘社区’。
当我们翻译滕尼斯的Community和Society这两个不同的概念时，感到Community不是Society……因此，我们感到‘地方社会’一词不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切概念。
偶然间，我想到了‘社区’这两个字，最后经大家援用，（并）慢慢流行开来。
这就是‘社区’一词的由来”[1]。
《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：
“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。
同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。
从80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：
具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理？
管理什么？
管理性质如何？
学者们的认识并不一致。
有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。
然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。
[2]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。
[3]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。
[4]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。
中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区相协作的双向管理模式。
不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家—社会—公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。
在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家—弱社会”或“弱国家—强社会”的理论模式。
这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。
一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。
但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。
当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑的，最终目标是实现国家与社会的共同发展。
社区管理体制也体现治理变革。
治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。
”[5]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。
与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。
[6]治理强调以多元的调和为基础。
这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。
总而言之，现代政府正日益从统治（government）走向治理（governance），从善政（goodgovernment）走向善治（goodgovernance）,从政府的统治走向没有政府的统治（governmentwithoutgovernance）。
统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。
统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。
治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。
三、实践模式比较
自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。
通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式。
本文在经济发达的长三角区域选取上海模式，在珠三角区域选取深圳盐田模式，在老工业基地东北区域选取沈阳模式，在发展中的华中区域选取江汉模式，作为四种代表性模式进行分析和比较。
通过资料收集与实地调研，对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以比较与分析，以作为中国城市社区管理体制改革的参照系。
（一）行政侧重型模式：
以上海市卢湾区五里桥街道为例
上海模式的特色是把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化街道办事处的权力、地位和作用，将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业。
上海市卢湾区五里桥街道按照“两级政府、三级管理”的要求，形成了“以块为主、以条为辅、条块结合”的管理机制和三个层面的组织管理系统（领导系统、执行系统和支持系统），加强处于第一线的街道职能，是改革的侧重点。
上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。
（1）社区管理领导系统：
由街道办事处和城区管理委员会构成。
在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。
随着权力下放，街道办事处具有以下权限：
部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。
街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。
与此同时，为有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。
城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。
城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。
（2）社区管理执行系统：
由四个工作委员会构成。
上海模式在街道内设定了四个委员会：
市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。
具体分工是：
市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。
社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。
社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。
财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。
以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。
（3）社区管理支持系统：
由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。
它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。
上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。
上海市经济发展水平较高，改革力度相对较大。
社区建设一方面强调党和政府的指导作用，以保持政治经济生活的稳定发展；另一方面，它没有忽略高度经济发展之上的政治民主生活的提高，重视社区的行政支持力量，即社区内社会性组织的发展。
它是一场自上而下的改革，上海依靠行政力量推动社区建设，在居民的内生需求和共同体意识尚处于发育阶段的情况下，在短期内迅速取得成效。
上海模式存在一定不足。
（1）街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观。
居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区行政性负担很重。
由于社区建设时间不长，居民尚未摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感，导致社区建设的动力支持不够。
居民委员会行政化色彩浓厚。
“两级政府、三级管理”的体制强化了“街道办”的管理职责，“街道办”逐步将居民委员会纳入到行政组织的基层网络中，即“四级网络”。
“街道办”将相当多的行政工作往下转移到居委会的身上，从老年、失业、优抚、卫生、治保、计生、调解，到精神文明建设、党建等事务，居委会承担的行政职能越来越多，实际功能也渐渐向行政组织靠拢。
随着居委会行政性的加强，“街道办”对其的控制也逐步加强，居委会在很大程度上接受“街道办”的指挥和考核，实际上成为“街道办”行政领导的下属机构。
（2）居民社区参与不足，社区意识不强。
居委会过度行政化带来的后果就是，它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理职能的上升相应的，是自治职能的下降。
居委会过多承担国家管理的职能，必然影响居民的认同感。
居民社区参与是社区发展的动力之所在，但在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况。
上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。
而且从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。
据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低。
图1：
上海社区建设中的居民参与
资源来源：
上海社科院社会调查中心2000年6月调查
（3）政府力量过于强大，社区自治组织和中介组织比较虚弱。
行政推进在部分地区变成了行政包办、长官意志，压抑了社区内生的自我调控机制的发育和成长，影响了居民的民主参与和自我管理；行政操作色彩的工作方式在实际工作中，重新将社区纳人国家（政府）的系统之中，影响了政府职能的转变，增加了政府负担。
社区其他社会中介组织缺乏足够的资源和权威，没有足够能力代替政府部门组织居民管理公共事务。
街居一体使街道成为社区，模糊了行政组织与自治组织的行为边界，混淆了两者的定位与功能，不符合社区自治总体发展方向。
（二）自治型模式：
以沈阳市春河社区为例
沈阳在社区体制改革中建立了“沈阳模式”。
按照沈阳市委副书记朱锦的说法，沈阳社区建设的目的，是要把城市管理从行政管理为主逐步过渡到社区自治管理为主，还权于民。
春河社区由原来5个居委会，2700多户居民合并而成，打破了原来由街道行政区所划分的社区界限。
社区成员代表大会为社区最高权力机构，讨论决定社区的重大事项；社区管理委员会，完全由居民自主投票选举而产生的社区“管家”，它代替了原有的居民委员会，负责社区教育、服务、管理和监督工作，对社区成员代表大会负责。
由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等人员组成的社区议事协商委员会，对社区管理委员会提出建议，进行监督；社区党委保障和支持社区自治。
按照“小政府、大社会”的原则，政府将社区管理的职权包括自治权、初审权、协管权和监督权交给社区。
为了解决社区经费，政府对属于职权范围内，确实需要社区组织协调处理的事务，实行“有偿服务、费随事转”的原则。
“沈阳模式”改革焦点落在了社会性组织这一层面。
社区的社会性组织具有法定地位，拥有相应权力，在社区建设和发展中具有主导性和创造性。
政府主要采用法律和制度来规范社区运行机制。
公众参与也是沈阳模式的鲜明特色，社区组织机构由居民选举产生，社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意，并以此对政府的决策施加影响。
从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛影响。
采取的主要措施是：
（1）明确社区定位。
沈阳将社区定位在“小于街道办事处、大于原来居委会”的层面。
由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会，则不利于社区功能发挥。
街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。
因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可避免两方面弊端，有利于社区资源的利用与功能发挥。
（2）合理划分社区。
沈阳市将社区主要分为四种类型：
一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。
（3）建立新型的社区组织体系。
这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。
“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。
“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。
“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。
“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。
从制度变迁动力来看，沈阳市作为老重工业城市，在激烈的经济体制转轨中，把社区作为改革后的“生存空间”，大胆
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