土地储备制度的起源演变及挑战.docx

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土地储备制度的起源演变及挑战

土地储备制度的起源、演变及挑战

摘要：

土地储备制度是我国土地管理制度的一大创新，我国于1996年引进土地储备制度并根据国情进行改善，使之成为我国制度的一大创新。

之后，全国土地储备制度发展迅速，各地区不断引进并加以创新。

城市土地储备制度是城市土地使用制度改革不断发展完善的成功衍生物，在我国当前经济社会发展中发挥着重大作用。

本文在研究国外土地储备制度的基础上，探析我国土地储备制度借鉴、发展国外土地储备制度的过程；在分析我国现今土地储备制度内容的前提下总结出我国现今土地储备制度对于社会、经济、文化发展的推动作用与重要意义；同时，在归纳总结我国范围内当今土地储备制度运作的三种典型模式的基础上，阐述杭州模式的优越性；再者，立足于实际操作角度系统讲述杭州地区土地储备制度三阶段的具体运作程序与模式；另外，通过分析杭州土地储备制度深入挖掘杭州土地储备制度的现存缺陷与不足，并重点提出完善对策。

最后，在研究中共十八届三中全会关于集体经济体制土地制度改革的决定的同时，讨论集体经济土地转让方式的变化对我国现今土地储备制度的影响与挑战。

关键词：

土地储备制度问题对策研究集体经济

Abstract

Abstract:

LandreservesystemwasintroducedintoChinain1996,whenexogenouslandreservesystemwasintroducedintoHangzhouin1997afterfirstlandreserveagencyestablishedinShanghaiin1996.Sincethen,ittookmorethantenyearstodevelopandperfect.InJune,1999,LandandResourcesannounced《ThemeasuresfortheimplementationoflandacquisitioninHangzhou》.Owingtotherestrictionandcooperationoflawsandregulations,landreservesystemdevelopedsofastinnationwidescaleandregionskeptintroducingandinnovating.Urbanlandreservesystemisasuccessfulderivative,whichresultsfromcontinuousdevelopmentandimprovementofreformofurbanlandusesystem.ItplaysanessentialroleincurrentdevelopmentofeconomicsocietyinChina.

Thispaperisfocusedonanalyzingtheprocedureoflearningfromforeignlandreservesystem,basedonstudyingforeignlandreservesystem;Underthepremiseofanalyzingcurrentlandreservesystemofourcountry,thispapersummarizesthatourcountry’scurrentlandreservesystemhasagreatpromotingandmeaningondevelopmentofsociety,economyandculture.

Meanwhile,thispaperelaboratesthesuperiorityofHangzhoumodelingeneralizingourcountry’scurrentthreetypicaloperationmodelsoflandreservesystem.What’smore,thispaperillustratesspecificoperationalproceduresandmodelssystematically,ofthreestagesofHangzhoulandreservesystem.Inaddition,thispapercomesoutastrategytoperfectthesystembydeeplyanalyzingthedefectsandshortcomingsofHangzhoulandreservesystem.Lastly,whilestudyingthedecisionofthereformofthelandsystemofcollectiveeconomybyTheeighteensessionoftheThirdPlenarySessionoftheCommunistPartyofChina,discusstheinfluencesofourcountry’scurrentlandreservesystemcausedbythechangesofcollectiveeconomylandtransfermodeandcomeupwithissuesofdevelopmentoflandreservesystemwemayfaceinthefuture.

Keywords:

landreservesystem,issues,strategystudy,collectiveeconomy

一、绪论

（一）国内外土地储备发展与背景

1、我国土地制度的形成与演变

我国于1996年于引入土地储备制度，并随着同年上海成立的第一家土地储备机构之后杭州也于1997年外生型引入土地储备制度，此后经历了十余年的发展与完善。

加之之后的法律法规以及规章制度的规制与协调，全国土地储备制度发展迅速，各地区不断引进并加以创新，而杭州的发展则更为突出。

而我国的土地储备制度，无论是外生型抑或是内生型，都是在西方（主要为荷兰）土地银行基础上衍生出的具有明显我国特点的宏观管理制度。

土地储备制度在我国被采用的初衷为支持企业改制，盘活城市有限土地资源，并对有限土地资源进行合理配置；同时，在我国土地所有制的大背景下，将看不见的手与我国实际相结合，童冲新的土地制度规划与安排，刺激经济发展与社会进步。

土地储备管理主体通过主动手段，将有限的可用土地资源进行高效整合、统一协调管理、集中配置，并同时从根本上促进政府部门实现宏观调控目标的实现。

而社会各界对于土地储备制度一向而来的发展意见不一。

2004年，由于土地协议出让制度被废除，招标、拍卖、挂牌成为出让制度的主流。

加之日益发展的城市化进程与日益严峻攀升的城市人口密度，与政府对土地市场的以及垄断，土地价格出现畸高现象，而土地储备制度的缺点也逐渐暴露。

土地储备制度不再为其初衷——解决国企问题——而服务，却成了部门地方敛财的渠道。

据资料表示，1997至今，杭州市每年来源于土地储备机构的资金连年递增，以几亿元攀升到几时亿元。

而土地财政的问题在全国范围内更是日趋严重，土地储备制度甚至潜藏巨大金融风险。

2、国外土地制度的形成与演变

1896年的荷兰率先开创了土地储备制度（可以称为土地银行制度），原因离不开当时荷兰人口的迅速增长以及城市化水平的不断提升。

为提供充足的住房与城市基础设施以满足不断增长的人口与不断提升的城市化水平的需求，当时的荷兰政府决定收购大规模土地进行开发。

另一方面，当时荷兰的地理环境因素也促进了土地储备制度的形成。

荷兰地处海拔低的低洼地区，私人无法成功进行土地循环利用，同时，由于大规模的开发成本与投入，私人几乎没有参与土地收购与开发。

以上因素直接导致了一个能够统筹协调、并有能力收购、储备、再开发土地的公共部门的形成。

随之20世纪伊始瑞典开展实行土地储备制度后，美国等欧美国家也纷纷采用土地储备制度，土地储备制度在全球范围内得到了推广。

后经历多年发展，土地储备制度在以上国家已发展得较为成熟。

这些国家城市储备制度中土地的来源以城市周围的土地为主，且农用地占了其中很大比例。

但各国的土地储备制度对于土地的取得方式、处置方式、相应配套体系与资金来源则各有不同。

各国在进行具体储备工作前都会进行相应的整治工作，意为使收回土地满足开发使用条件。

而有的国家在土地处置方式上以出租为主，有的国家则以出售为主。

但归结到底，土地储备部门都能获得一定收益。

需要注意的是，各国进行土地储备的共同目标之一则是抑制土地投机与土地价格，故无论以出租或是出售形式进行土地储备，各国都不采用招标、拍卖方式。

这点与我国现今极为不同，也折射出了当时土地储备制度一定的前瞻性与成熟性。

并且，土地储备部门也会给予土地出让对象相应政府补贴，体现了一定公平性。

（二）土地储备制度的意义与作用

1、土地储备制度的意义

不可否认，长期借鉴、发展、演变而来的土地储备制度对于我国发展的作用十分重要，土地储备制度不仅巩固了政府作为第一土地市场主体的地位，同时也规范了各级土地市场，推动我国土地经济的健康发展，并从根本上支持了企业改制。

最后，土地储备制度也增强了现存可利用土地的集约利用。

2、土地储备的作用

我国土地储备制度作为我国制度上的引进、借鉴与创新，有着多种作用。

土地储备制度建立的初衷为支持企业改制，同时挤压房产市场泡沫，变“多头供地”为“独家供地”。

而随着此制度的不断发展，其功能与作用也逐渐多样化，对我国经济发展的作用不可小视。

（1）保护耕地，缓解耕地占用压力

（2）增强政府宏观调控力与土地各级市场垄断力

（3）规范各级土地市场，优化城市土地资源合理配置

（4）盘活城市土地资产，防止土地过度浪费

（5）增加政府财政收入，促进城市经济健康发展

（三）我国对于土地储备制度的三种模式

土地储备制度被引进到我国已有十八年之久，土地储备中心作为国家授权的行政机关与土地调控市场主体，统一征用、开发并统筹管理土地。

主要采取有偿出让（即“招、拍、挂”市场运作方式供给土地）；同时将获得的土地收益上交财政，用以其他建设。

现今全国范围内的土地储备制度大致相似,而在实际具体操作过程中各个地区又不尽相同，并发展成三种典型的土地储备模式：

上海模式、杭州模式、南通模式。

这三种模式的共性为都将市场运作与政府干预加以结合。

此外也有武汉模式与成都“不拆迁改造”模式，但都为三种典型模式的变形。

1、市场主导型——上海模式

上海市土地储备中心与地产集团均为独立法人：

土地储备中心属于国家拨款的非营利性事业单位并负责上海市的储备地块前期开发；地产集团属于国企，具体进行市场化业务与定向委托。

上海土地储备中心采用“1+19+4”模式——“1”为上海最高级土地储备市场主体，即上海土地储备中心；“19”指上海市土地储备中心下属各区、县土地储备中心，共19个；而“4”为不按行政区划专门设立的土地储备中心，意为服务特定开发地块，例如上海世博土地控股公司，申江公司等。

值得一提的是，上海各级土地储备中心之间没有直接隶属关系，各土地储备机构受各自行政区划内的管委会直接领导与管理。

上海市的特色土地储备模式有利于主动、积极的投资融资环境形成，但市场主导的上海模式缺乏体制与制度保障，在实际操作中存在诸多困难。

总体而言，上海市相对自由、灵活的土地储备机制对杭州土地储备中心的资金融资、风险控制机制具有借鉴作用。

2、市场运作与政府主导相结合——杭州模式

有学者认为杭州市的土地储备机制的实践最为成功且最值得推广。

若说上海土地储备机制为完全的市场主导型，并且不具有强制性，那么杭州则是相对的政府主导型，并伴有一定强制性。

因为上海的土地储备制度权利中心分散于土地储备中心与房地产开发企业两者，而杭州则集中于土地储备中心一身。

同时，若想交换土地储备范围之外的土地，上海的用地者可以灵活并自由地交易，只需通过土地发展中心甚至用地者自身即可进行；而杭州完全禁止，即必须通过土地储备中心完成，因杭州市供应土地的权利全然集中于土地储备中心一身，土地储备中心完全垄断市场且给予政府优先购买权，进行强制储备，并有规范、严谨的土地储备计划。

然而严格控制土地利用的杭州模式存在一定缺陷，例如政府的绝对干预使得资金需求十分庞大。

本文将在后文加以探讨。

3、政府市场混合型模式——南通模式

南通市土地储备制度是政府干预、市场相对自由运作、土地资产管理三者的有机结合，与杭州模式具有较大相似性，但土地储备机构更偏向于承担土地资产管理职能。

南通模式中的土地储备中心职能除储备、统筹管理土地之外还承担了管理资产的职能；土地出让方式为招标、拍卖、挂牌以及划拨；政府作为土地市场管理协调主体权利大，且土地储备中心权利集中。

（四）土地储备制度运作程序——以杭州市为例

1、土地收购

《杭州市土地储备实施办法》（2012修订）规定9种土地可纳入土地储备范围，而根据地块性质与收回方式不同，土地首歌可分为土地收回与土地征收。

具体收购过程如图1-1：

杭州市土地储备中心提出收购（5天）土地使用权人向杭州市土地储备机构提出收购申请（5天）杭州市土地储备中心对储备土地对象进行权属核查杭州市土地储备中心针对计划储备土地征求规划部门意见杭州市土地储备中心针对计划储备土地进行费用估算杭州市土地储备中心对于土地储备方案报请主管部门审批土地使用权人与杭州市土地储备机构签订《国有土地使用权首个合同》杭州市土地储备中心依据所签合同中规定的标的物金额对原土地使用权人支付相应土地收购补偿费用杭州市土地储备中心向杭州市国土局办理土地使用权属变更手续以及其他相关变更手续原土地使用权人在合同约定时间内向杭州市土地储备中心交付标的地块

图1-1杭州市土地收购程序

2、土地储备（土地开发整理）

杭州市土地储备机构对储备土地的发开整理大致可分为三种：

自行开发整理、与坐地主体合作进行开发整理、委托其他坐地主体进行开发整理。

在土地储备过程中，要经过严格的流程。

以杭州土地征收拆迁为例，要严格按照以下几步流程进行土地储备：

办理立项并报杭州市发改委审批、办理规划手续并报杭州市规划局审批（同时进行环境评价报杭州市环保局审批）、办理土地预审并报杭州市国土资源局审批、进行土地测绘并报杭州市国土资源局审批、杭州市各区区政府向杭州市国土局进行土地征收报批、审批通过后杭州市各区区政府进行具体土地征收工作（必要时进行房屋拆迁）、土地开发整理单位具体落实配套设施，最后杭州市国土资源局公开出让该土地。

3、土地供应

满足要求的储备土地可进行供应，所应遵循流程如下：

杭州市规划局进行土地与备份方案论证、杭州市国土资源局进行低价评审、杭州市国土资源局将土地出让方案向杭州市政府报批、杭州市国土局公开土地出让公告、杭州市国土局签订具体土地供应合同并支付资金、最后向杭州市土地储备中心移交合同标的物地块。

二、我国土地储备基本现状——以杭州市为例在横向比较了我国现今各地区不同土地储备制度的基础上我们得出，杭州模式继承了上海模式的优点，也摒弃了上海模式中政府权力过弱的不足，可以说是我国当心最为可行、成功的土地储备制度。

（一）杭州市土地储备的建立

面对生态环境的日益恶化、土地承载能力的逐渐降低，我国严格控制农转非用地。

而严控农转非必然的严重的用地供需矛盾，甚至阻碍经济建设与城市发展。

切实保护利用土地资源与有效合理发展城市经济难以达到平衡，面对这一对矛盾，杭州市土地储备制度对市区的可利用土地进行统筹并系统的管理与利用。

在杭州市刚借鉴引进土地储备制度之前，杭州市大量土地资源未通过规范途径直接流入用地单位，而用地单位为了经济效益最大化并不能合理利用土地资源，以至于大量国土资源严重流失。

同时，如火如荼的杭州国企改革正在进行，大量需要土地资产变现。

在这一形势下，杭州于1997年借鉴上海土地储备模式之后建立、发展出了自己的特色土地储备制度，并与上世纪末，所有杭州有偿出让地块全部归为土地储备计划之中。

（二）杭州市土地储备现状

1、杭州市土地利用现状

杭州市2014年土地总面积2527.5万亩，其中耕地318.8万亩，可调整耕地20.34万亩，合计可耕地339.14万亩。

另外，园地155.56万亩，林地1531.46万亩，草地25.08万亩。

总体而言，农用地2071.57万亩（占总面积81.96%），建设用地346.57万亩（占总面积13.71%），未利用地109.36万亩（占总面积4.33%）。

另根据环比数据，杭州市耕地面积环比减少，新增建设用地增多。

因此，盘活土地存量、提高土地利用效率与效益仍有较大提升空间。

同时，杭州市继续推进“812”土地整治工程，通过向内挖潜为主，由外调剂为辅的方针，实现了一直以来的耕地占补平衡。

2、杭州市土地储备现状

2014全年，杭州市共办理建设用地预审2070个、拟用地面积90482万亩；一共上报建设用地119批次3865个项目（含单独选址、盘活批次），涉及新增建设用地25785万亩。

全市完成具体建设项目工地1141宗，面积为5.76万亩，同比下降19.11%。

全市公开出让经营性用地316宗11956万亩。

全市共出让工业用地11978万亩。

同时，在全球经济总体增长较为乏力的2014年，国际宏观经济形势和全球资源供需形式传导至国内市场，对国内土地资源供求产生十分大的影响。

对于杭州市，在适应经济结构的调整下，土地供应量持续下降，2009-2013年存在大量批而未供和限制入地，缓解了土地供需矛盾。

根据表1-1可以得出，杭州市各区现今土地储备量参差不齐，老城区土地储备量偏少而其中非住宅用地量偏高，江干区土地储备量最大，其实为西湖区。

土地储备空间结构不合理，空间分布不平衡，并且住宅用地与肥猪找用地分布不平衡。

城区储备规模（亩）总占比（%）住宅用地储备规模（亩）非住宅用地储备规模（亩）住宅用地：

非住宅用地

上城区788 2.53%2785100.55:

1

下城区13024.18%9403622.60:

1

拱墅区670221.50%516615363.36:

1

西湖区506816.25%216729010.75:

1

江干区1528149．01%909361881.47:

1

滨江区20396.54%14056342.22:

1

合计31180100%19049121311.57:

1表1-1杭州市各区现有土地储备结构

然而，根据图1-2可以看出，2009至2013年杭州主城区土地成交量总体上升，2010年-2012年成交量较小，2011年成交量最小。

同时，2011年成交金额与成交面积也最低。

至2013年，杭州市主城区土地成交面积达到320.5万平方米。

图1-22009-2013杭州市主城区土地成交情况对比

同时根据表1-2和表1-3，我们也可看出，杭州市主城区与非主城区做地集中于拱墅区与下沙开发区，老城区做地较少。

同时，根据相关数据表明，杭州还存在坐地主体过多，导致做地效率低下的问题。

杭州市政府官方授权的杭州做地主体目前已有18家（例如东站枢纽指挥部、钱江新城、市运河综保委、市地铁集团公司、市工投公司、市城投公司、市交通集团、市土地发展公司与市土地储备中心等18家），而每个做地主体又下设许多做地单位，直接导致政府管理困难、协调困难，同时引起土地储备使用资金分散、土地利用效率效用低下，浪费人力物力。

同时，各地区间做地计划差别也十分大，同样导致政府难以协调统一，无法保证所用地块正常、安全、持续供应。

城区住宅做地计划公建做地计划合计做地计划

宗数面积宗数面积宗数面积

上城区1132534126354

下城区121478599

拱墅区33189525495582390

西湖区5286321128371414

江干区341302131164522466

各城区合计7435179932061786732表1-22011年杭州主城区做地计划表

城区住宅做地计划公建做地计划合计做地计划

宗数面积宗数面积宗数面积

滨江区811004219121318

下沙经济技术开发区95401238221922

之江度假区13107213737261810

302712291228594050表1-32011年杭州非主城区做地计划表

通过表1-4可以看出，杭州市土地储备量与杭州市土地储备需求的矛盾日益严峻，同时，土地收购、储备与供应过程中常出现没有合理配置土地储备资源，易发生“土荒”或“土地滞涨”现象。

用地需求年度净储备规模（储备系数1.42）总储备规模（储备周期5年）

年经营性土地出让面积3532501517600表1-4杭州市土地储备规模分析

2007年至今，杭州市土地储备中心对于经营性用地储备面积逐年递增。

2007年开发整理3832亩；2008年开发整理5385亩，环比增长140%；2009年6763亩，环比增长127%。

同时，杭州市的房产市场出价量迅速增长且加速上升。

2007年杭州市市区出让土地5900亩，虽然2010年与2011年出让面积有所下降，但2012年杭州市市区出让土地面积又达6100亩。

大量城市供地加上政府倾向中低价位商品房土地供应，有助于杭州市房地产价格健康发展，并一直杭州房产价格的过快上涨。

三、现今我国土地储备中的问题

土地储备与管理工作的成功与否直接关系到杭州市的可持续经济发展。

在1997年杭州市建立了土地储备制度之后，杭州政府已从过往的传统土地供应方式逐步过渡到集中供地形式，并以有偿出让这种较为公平的出让形式为主，较为成功地实现了土地管理的经济、社会、生态效益的有机统一，同时明显增加了政府的宏观调控能力。

1999年新《土地管理法》的实施更有效控制了新增建设用地的总量，盘活存量土地，支持杭州市土地供应方式的转变，实现由“增量为主”向“存量为主”的转变。

然而，在杭州土地储备制度取得一定成就的同时，也存在许多问题与弊端。

这与我国法律背景等方面都分不开联系。

（一）缺少法律法规授权与规范

土地储备制度发展至今已历经十余年，但仍缺少具体法律法规加以规范。

虽然国务院已颁布《土地管理法》与《土地管理法实施条例》，但对于土地储备制度都未进行具体规定，只存在大方向与大框架的草率规定，且缺乏国家有权机关的直接授权与国家强制力的保护，缺乏系统性与统一性。

同时，我国土地储备制度目前所规定的可进行土地储备的土地范围局限于经营性用地，范围过窄。

再者虽然我国已施行《土地储备管理办法》，但此《办法》法律位阶低于法律，仅为部门法规，并与《城乡规划法》、《房地产管理法》具体条文存在冲突，在具体操作中困难重重。

并且，我国有关土地使用权出让的制度都规定在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产管理法》和《暂行条例》等法律、法规和规章中，然而我国土地使用权出让制度并没有因为这种散见规定于各法律法规而变得十分完善，相反地，这些法律法规对土地使用权出让的规定缺乏系统性，往往都是是内容上的一味重复。

例如，在《城市房地产管理法》《土地管理法实施条例》中，都是仅仅规定了土地使用权出让的几种方式，而对于其具体如何去实施，却都没有涉及。

这种内容的简