论民族自治地方的税收收益权.docx

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论民族自治地方的税收收益权

论民族自治地方的税收收益权

——由新疆资源税改革引发的思考

王玉玲

【内容摘要】本文梳理了新疆资源税改革的内容和影响，以此为基础，探讨这一改革背后的深层次问题——民族自治地方税收收益权，对民族自治地方的税收收益权存在的问题展开讨论，并提出其实现的基本框架，包括明确民族自治地方税收收益权，赋予民族自治地方部分税收立法权，以税收管理权的落实保障民族自治地方税收收益权。

【关键词】民族自治地方；税收收益权；税收立法权；税收管理权

【作者简介】王玉玲，女，中央民族大学经济学院副教授。

　　税收收益权，也称税收分享权或税收归属权，是获取并使用税收利益的权力。

在我国的分税制格局下，地方税收收益权对地方政府至关重要，是地方政府履行职能的保障。

之所以称之为税收收益权，而不是简单的税收收益，是因为税收收益权可以带来固定预期的收益回报，它受国家法律的保护，其他组织或个人不得侵犯。

①本文梳理了新疆资源税改革的内容和影响，以此为基础，探讨这一改革背后的深层次问题——民族自治地方②税收收益权，对民族自治地方的税收收益权存在的问题展开讨论，并提出其实现的基本框架。

　　一、问题的提出

　　2010年5月17-19日，中共中央、国务院召开新疆工作座谈会，提出在新疆率先进行资源税改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征。

6月1日，经国务院批准，财政部和国家税务总局联合下发了《财政部、国家税务总局关于印发〈新疆原油、天然气资源税改革若干问题的规定〉的通知》，并于2010年6月1日起施行。

这一改革的主要内容是：

原油、天然气资源税以其销售额为计税依据，实行从价计征，税率为5%。

为了鼓励低品位和难采资源的开采，提高资源回采率，对稠油、高凝油、高含硫天然气和三次采油实施减征资源税的政策。

同时，对开采稠油、高凝油、高含硫天然气和三次采油的纳税人暂按综合减征率的办法落实资源税减税政策。

上述政策的出台，标志着我国资源税改革率先在新疆进行。

　　改革办法发布后，新疆维吾尔自治区地方税务局与三个石油局一起深入塔里木油田公司、新疆油田公司、吐哈油田分公司、中石化西北油田分公司和河南分公司新疆勘探中心5家油田公司，对原油产销情况进行调查评估。

经初步测算，5家油田公司2010年原油计划产量2489万吨、销量2346万吨。

天然气计划产量250亿立方米、销量227.9亿立方米。

预计原油全年均价3136元／吨、天然气全年均价659.3元／千立方米。

上半年按从量计征方式预计征收资源税36735万元，下半年按从价计收方式预计征收资源税200973.3万元，全年征收资源税（上半年从量、下半年从价）237708.3万元。

下半年资源税增收（从价比从量）161540万元，全年增收32亿元。

③

　　据新疆地税局统计，7月份资源税改革后的首个征税期，自治区五大油田企业实现石油、天然气资源税3.68亿元，同比增收3.07亿元，同比增长505.90%。

据悉，目前新疆油气资源税改革共涉及11个地州市、33个县市。

据自治区财政厅测算，资源税改革每年可使新疆财政增收40-50亿元，资源税将跃居新疆地方税收的第二大税种，资源税改革增加新疆地方财力效应初步显现。

④

　　可见，新疆资源税改革，大幅度提高了新疆的地方税收收入，对支持新疆经济社会发展将起到极大的促进作用。

长期以来，资源税改革是各界关注的焦点，学术界也就此展开深入讨论。

在资源税改革方案设计中，变从量计税为从价计税是一个主要内容。

此次新疆资源税改革即选取此内容破冰，具有里程碑意义。

在肯定这一改革积极意义的同时，我们更需要关注这一改革背后的深层次问题，即民族自治地方的税收收益权问题。

　　二、民族自治地方税收收益权面临的困境

　　从世界各国的经验看，有关中央政府与地方政府税收收益权的划分，多数都是由国家最高权力机关制定法律而确定的，这对中央政府是一种约束，对地方政府则是一种保护。

我国目前划分税收收益的主要法律依据是国务院1993年发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。

该决定划分了中央与地方支出责任，并以此为基础，划分了中央税、地方税和中央与地方共享税。

之后，为了进一步完善财税体制，对分税制进行了调整。

例如，为了规范中央和地方政府之间的分配关系，建立合理的分配机制，防止重复建设，减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发，逐步实现共同富裕，国务院从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革。

内容包括：

除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行，以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。

2002年所得税收入中央分享50%，地方分享50%；2003年以后所得税收入中央分享60%，地方分享40%。

中央财政因所得税分享改革增加的收入用于对中西部地区的一般性财政转移支付。

目前，我国中央政府与地方政府税收收益划分如下：

　　应当指出的是，上表所确定的是中央政府与地方政府税收收益的划分，而非税收收益权的划分。

税收收益权掌握在中央政府手中，对于包括民族自治地方政府在内的地方政府而言，只有被动接受的税收收益，却无税收收益权。

　　分税制所确定的民族自治地方财政管理体制，没有延续试点时对民族自治地方（新疆）区别对待的模式，⑤而是采取了与其他省市无差别的“一刀切”方式。

从上表可以看出，在目前的分税制下，资源税属于共享税，除了海洋石油资源税外，其他资源税税收收益属于地方。

但我国分税制框架下，一个重要原则是“统一税权”，资源税税额标准的调整权等重要权力属于中央政府，民族自治地方并不享有税收收益权。

　　民族自治地方税收收益权缺失带来了民族自治地方税收收益无法保障，对民族自治地方而言，有分税制下确定的税收收益，却无税收收益权，无法保障自身的税收收益。

这一点，在新疆富集的资源与少得可怜的资源税税收收益的反差中，明显体现出来。

　　新疆是我国石油、天然气的富集区，据全国第三次资源评价的初步结果，新疆三大盆地的预测石油资源量为209.22亿吨，占全国陆上石油资源总量的25.5%，天然气预测资源量10.3万亿立方米，占全国陆上天然气资源总量的34%。

现已累计探明油气储量达40亿吨油当量。

截至2004年底，新疆累计探明天然气地质储量1.06万亿立方米，居全国陆上天然气地质储量首位；累计探明石油地质储量31.01亿吨，居全国陆上石油地质储量第二位。

2005年，新疆原油产量达到2408.32万吨，占全国原油产量13.32%，居全国第三位，比2000年增长21.92%；原油增长量连续13年稳居全国第一；原油加工量1503.03万吨，居全国第八位，比2000年增长21.86%；天然气产量106，143亿立方米，占全国天然气产量21.31%，居全国第二位，比2000年增长62.42%。

新疆的石油和天然气资源在全国具有十分重要的战略地位。

⑥

　　截至2005年底，新疆石油石化行业（包括石油和天然气开采、石油加工和炼焦、化学原料制造和橡胶制品）共有规模以上独立核算企业162家，其中大中型企业31家。

2005年，新疆石油石化工业总产值为1348亿元，工业增加值为659.69亿元，占新疆工业总产值和工业增加值的比重分别为52%和74%；实现利润360.91亿元，实现利税478.93亿元，占新疆全部国有和规模以上非国有工业的93.04%和86.30%。

其中，2005年新疆地方化工系统共有规模以上独立核算企业101家，其中大中型企业15家。

完成工业总产值（当年价）66.07亿元；实现工业增加值18.61亿元；化工系统规模以上独立核算企业实现利润5.74亿元，实现利税总额9.52亿元。

可见，石油石化行业在新疆经济中占有非常重要的比重，对新疆经济发展有着举足轻重的影响。

但作为资源大区的新疆，并未从其富集的资源中得到相应的税收收益回报。

分税制实施十多年来，资源税占新疆地方税收入的比重一直徘徊在5%左右。

⑦

　　基于对此问题的认识，并由于矿山的开采条件和储藏条件发生变化，在地方政府的多次要求下，国家税务总局从2004年开始陆续调整各地资源税的征收标准。

1993年出台的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，新疆执行的资源税税额标准分别为8元／吨、12元／吨，资源税税额标准占原油价格的比重分别为1.7%和2.5%。

但随着原油价格的不断上涨，尽管国家几次调整新疆原油、天然气资源税税额标准，却没有达到1993年的税额与原油价格之比。

2005年《财政部、国家税务总局关于调整原油、天然气资源税税额标准的通知》将新疆原油资源税税额标准调整为30元／吨（稠油为14元／吨），但原油资源税税额标准占原油价格的比重仅为0.85%（稠油为0.4%），远没有达到1993年的水平。

⑧

　　新疆的状况是民族自治地方资源开采与税收收益不匹配问题的缩影。

究其原因，是因为资源税采取从量征税，虽然石油、天然气等资源的价格一路上涨，民族自治地方却不能从上涨的资源价格中分享税收收益。

要改变这种状况，提高资源税税收收益，一是可以变从量计税为从价计税；二是在从量计税模式下，提高资源税税额。

但资源税的调整权掌握在中央政府手中，包括新疆在内的一些资源大省虽多次要求改变计税方式或提高税额标准，却始终困难重重。

　　可见，在我国传统的税权制度安排中，地方政府处于被动的劣势，这是传统集权型税权安排的一种体现。

中央政府作为全国整体利益的代言人，对于资源省区的利益也多有考虑，资源税税额标准的提高就是体现，而且，中央政府在财政的转移支付方面未必不会给予地方以利益补偿。

但问题在于，这种对地方利益诉求重视不够的税权安排体系，并不能真正实现中央与地方的共赢，有碍于税权配置效率的提高。

⑨

　　缺失税收收益权的民族自治地方，在资源税调整中，还面临其他利益集团的强大阻力，例如中石油、中石化和中海油。

根据《中华人民共和国矿产资源法》和《国务院办公厅转发〈国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见〉的通知》，中石油、中石化、中海油三家企业获得了有关石油的开采、炼制、进口、批发和零售的几乎所有方面垄断权。

保持资源税的低税额，对这些企业无疑有利。

而这些企业都是中央所有企业，对中央具有强大的影响力。

　　同时，根据《关于实行分税制财政管理体制的决定》的规定，“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法”。

也就是说，在1994年分税制改革时，明确了中石油等企业暂不向中央政府上缴利润。

之后，这一状况维持了相当长时间。

从中央政府的角度看，维持资源税的低水平，可以从国有资源企业获取较多的上缴利润，即使这些企业不上缴利润，也可以起到藏富于中央企业的作用。

　　但对民族自治地方政府而言，缺失税收收益权，则不能从当地丰富的资源中取得税收收益，却要面对资源开采带来的环境污染、生态平衡、移民安置等问题。

对民族自治地方当地群众而言，则无法分享资源开采和资源价格上涨带来的收益，“富饶的贫困”现象长期存在，由此引发了一系列社会问题。

　　比较而言，民族自治地方是我国的资源富集区，“西气东输”、“西电东送”、“西煤东运”支持了我国的经济建设和发展。

但如何破除“资源的诅咒”，改变“富饶的贫困”，促进民族自治地方经济社会全面发展，塑造团结和谐的民族关系，稳定祖国的边疆，成为各界关注的焦点。

笔者认为，税收收益权的保障和落实，是实现上述目标的关键之一。

新疆资源税改革作为从上到下、由中央到地方的税收改革，为民族自治地方税收收益权实现破冰，应以此为契机，推动民族自治地方税权建设，实现其税收收益权。

　　三、民族自治地方税收收益权的实现

（一）明确民族自治地方税收收益权

　　民族自治地方的税收收益权是其税权的重要内容。

“税权”这一概念第一次正式出现在新中国的经济生活中，是在1991年4月9日七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中。

其中，明确提出要按照统一税政、集中税权、公平税负的原则，逐步理顺税制结构，强化税收管理，严格依法治税，充分发挥税收在增加财政收入和宏观经济调控中的重要作用。

1994年《工商税制改革实施方案》又提到了“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”的原则，其中“分权”被理解为“税权”的分散。

　　笔者认为，相比其他地区，民族自治地方税权具有特殊性，是民族自治地方税收自治权的简称，这是由我国的民族区域自治制度决定的。

《民族区域自治法》明确了民族自治地方享有财政自治权，而税收自治权是财政自治权的组成部分。

　　民族自治地方税权包括税收立法权、税收管理权和税收收益权。

⑩税收立法权是特定国家政权机关依据法定程序制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督税收法律、法规、规章的权力，即特定国家机关依法享有的进行税收立法的权力。

（11）税收立法权包括：

（1）税法的制定、颁布、废止权；

（2）税种的开征和停征权；（3）制定税法实施细则的权力；（4）税收法律、法规的解释权；（5）税目的增减和税率的调整权；（6）税收的加征和减免权等多项权力。

税收管理权介于税收立法权和税收收益权间，是指税务机关依据税法，进行税款征收、日常管理、监督检查和采取行政措施等一系列工作所行使的权力。

税收管理权属于行政权，其核心权力是税款征收权。

　　税收收益权作为税权的重要内容，是税收立法权和税收管理权行使的结果。

有研究认为，税收收益权是税收管理权的一项附随性权力，因税收管理权的实现而产生，即谁有权获取税收利益，谁有权将其缴入哪个国库。

（12）笔者认为，税收收益权并非税收管理权的一项附随性权力，税收管理权的行使状况会影响税收收益权，但不能决定税收收益权，税收收益权是单独的权力。

明确民族自治地方税收收益权，对于保障民族自治地方税收收益，实现民族自治地方税收自治权，具有重要意义，新疆资源税改革的前后变化，就说明了这一点。

但新疆资源税改革，从根本上说，还是由中央推动的，对民族自治地方而言，具有偶然性和被动性。

因此，要保障民族自治地方税收收益权的实现，必须在法律的层面上予以明确。

（二）民族自治地方税收收益权实现的基础是税收立法权的明确

　　从法律的层面看，我国的财政分权是由国务院以行政命令的方式决定的（《关于实行分税制财政管理体制的决定》），这说明三个问题：

第一，只有中央政府才是税收收益权的主体，地方政府不是权利主体；第二，地方政府没有独立的税收利益，其收益来自于中央政府的授予；第三，中央政府有权决定和调整地方税收收入的形式和数额，地方政府必须服从。

由此可见，地方政府最为缺乏的并不是稳定的收入来源，而是法定的税收收益权。

（13）

　　民族自治地方税收收益权实现的基础是税收立法权。

1994年分税制改革中，国务院确立了中央、地方税收立法权划分的原则。

1993年12月15日国务院《关于实行分税制财政管理体制的规定》中明确，中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央；1993年12月25日《国务院批转〈国家税务总局工商税制改革实施方案〉的通知》却规定，中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央。

可见，两个文件在非全国统一实行的地方税可否由地方自行立法这一重要问题存在不同意见，反映出中央在是否授予地方部分税收立法权这一敏感问题上举棋不定。

（14）我国在税收立法权限划分方面存在的问题影响到了税法体系本身，税法体系中存在的立法层次普遍偏低、协调性差、立法文件屡有冲突等现象，都与缺乏立法主体间明确而合理的权限划分标准有关。

（15）

　　对税收立法权的划分，目前最主要的三个法律是《宪法》、《立法法》和《税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）。

在宪法中，对各立法主体在税收立法方面享有哪些具体权限未作明确规定，因此，后两个法律就成为我们理解我国税收立法权划分的关键。

　　2000年3月15日，第九届全国人大第三次会议审议通过了《立法法》。

从该法的内容看，是试图对所有领域的立法权限都给予明确界定，对税收立法权当然也有涉及。

该法第八条规定，“下列事项只能制定法律：

基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”；第九条规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。

　　“税收基本制度”可以按税种、税收要素或者两者兼顾三种方式界定，我国采取了按税收要素进行界定的方法。

2001年4月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第21次会议修订通过了《税收征管法》，该法第三条规定：

“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的规定。

”

　　据此，有学者认为，对现行税收立法权划分制度规定应理解为：

第一，按照《立法法》的规定，税收基本制度由全国人大及其常委会或经授权的国务院制定，其他非税收基本制度可以由国务院、地方或部门制定；《税收征管法》则明确了哪些税收基本制度应由全国人大及其常委会和经授权的国务院制定，即税收的开征、停征、减税、免税、退税、补税等内容属于税收基本制度，只能由法律或行政法规进行规定；非税收基本制度，包括一般纳税人认定、发票管理、申报期限和申报内容等可以由其他立法主体加以规范。

第二，《立法法》从保护公民权益和保证国家宏观调控需要出发确定税收基本制度为法律保留事项，同时允许其他立法主体介入非税收基本制度，为今后扩大地方税收立法权在法律上留有一定的余地。

第三，《税收征管法》明确将税收的开征、停征、减税、免税、退税、补税等立法权力规定为全国人大及其常委会和经授权的国务院的专有权力，地方税收立法权据此受到极大限制。

“开征、停征、减税、免税、退税、补税”等是税收立法权中十分重要的内容，没有这些权力，税收立法权将是不完整、非独立的。

因此，从长远看，要赋予地方真正具有独立意义的税收立法权，必须对我国现行《税收征管法》中相关内容进行修改。

（16）

　　《税收征管法》的规定，为民族自治地方税收立法权留下的空间非常有限，也使得《民族区域自治法》规定的民族自治地方税收自治权难以实现。

笔者认为，应适度下放地方税收立法权。

从大的标准上看，中央税、中央与地方共享税的税收立法权应继续集中在中央，包括税收基本法、中央税、中央地方共享税等税种的实体法，以及税务行政复议、税务代理等税收程序法的立法权应集中在中央。

而地方税则可以按照《国务院批转〈国家税务总局工商税制改革实施方案〉的通知》提供的思路予以明确，即“中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央”，放开非全国统一的地方税税收立法权。

　　目前，这种非全国统一的地方税，在我国的税制体系中微乎其微。

因此，这里探讨的，只是一个长期的趋势，即税权进一步放开，各地方可以拥有地方税税收立法权，根据本地区实际情况，开征相应的地方税种，并拥有该税种的停征、减税、免税、退税、补税等权力。

从短期看，则要赋予地方对已开征的全国统一的地方税部分税收立法权，将例如减（增）税、免税、退税、补税等权力下放给地方。

民族自治地方可成为此改革的先行区域。

这种下放，一方面可以明晰民族自治地方的税收立法权，以保证其税收收益权；另一方面，也可将民族自治地方作为我国地方税权改革的“试验田”，以解决目前“税权高度统一”带来的种种问题，由此开启财政联邦主义的中国化道路，也为公共财政的构建奠定中央与地方各负其责的税收格局。

　　（三）以税收管理权的落实保障民族自治地方税收收益权

　　税收管理权是税收收益权的保障，没有税收管理权的有效运行，税收收益权就无法实现。

税法的统一与分级管理的有机结合，是合理划分税权的重要尺度。

我国目前的税权是一极倾斜，片面强调了统一税法，将税收法律法规的制定权、解释权、税收政策的调整权、税收减免权统归中央，而忽略了分级管理，未赋予地方政府必要而适当的税收管理权，集中有余，分散不足。

税收管理权过于集中，与税种所属级次差异较大，造成统一税法与分级管理的断裂，难以适应各地区千差万别的实际情况。

（17）

　　1993年，国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》是划分税收管理权的基础文件，对中央与地方的税收管理在权限上做了比较明确的划分，但还不够彻底。

根据《宪法》第3条规定：

“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

”在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，提出了分税制改革的原则是“事权与财权相结合”，且对中央与地方的事权做了较明确的划分，但对财权（主要是税权）却未明确界定，对其征收管理，只涉及“地方税由地方税务机构负责征收”、“将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入”。

之后发布的《国务院办公厅转发〈国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见〉的通知》、《国务院办公厅转发〈国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围意见〉的通知》和《国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围若干具体问题的通知》对中央与地方税收管理权的划分也不彻底。

（18）

　　税收管理范围的不清晰，导致中央与地方税收管理权不断变动。

在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，提出“充实地方税种，增加地方税收入”，但在实际的中央与地方税收管理权范围划分上，却表现出中央税逐渐扩张，地方税日渐萎缩。

例如，

（1）本来由地方税务局负责征管的涉外税收中的营业税、个人所得税及其他地方税种，以及随增值税、消费税附征的消费税附加，改为由国家税务局代为征管。

（2）1997年初，国务院将金融保险业营业税税率由5%提高到8%，新增加的3%部分，由国税局征收，原来的5%仍由地税局征收。

（3）2001年，国务院就所得税收入分享方案进行改革，废除了原来按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。

相应的，所得税税收管理权也有所调整。

自2002年1月1日起；新登记注册的企事业单位的所得税，由国税局征收管理。

　　不断变动的中央与地方税收管理权，影响了民族自治地方税收管理权的行使，也对民族自治地方的税收收益带来影响。

此外，我国在分税制格局下实行“统一税权”，国家并未单独就民族自治地方的税收管理权出台相关文件，因此，民族自治地方的税收管理权并无特殊的法律依据，其后果是民族自治地方的税收管理权和其他地方一样，缺乏明确清晰的界限。

　　在我国现有的税收格局下，中央与民族自治地方属于不同的利益主体，地方税收管理权是民族自治地方实现其税收收益权，保障民族自治地方经济发展基本财力的基础，因此，应以法律对民族自治地方的税收管理权予以明确。

明晰的民族自治地方税收管理权有助于实现民族自治地方税收管理权的稳定，保障其税收收益权。

当宏观经济和微观税收环境发生变化时，民族自治地方税收管理权的变动也应以民族自治地方为主体，体现自愿的原则，并以此为基础，重新界定中央与民族自治地方税收管理权的划分。

在这一过程中，民族自治地方并非单纯的接受者，而是协商的一方。

也只有在这样的平等协商中，民族自治地方的税收收益权才能得到切实保障。

　　注释：

　　①参见张剑文、熊伟：

《税法基础理论》，北京大学出版社2004年版，第50页。

　　②税权的特殊性决定了其不宜层层下放，因此，本文所论的“民族自治地方”是指自治区一级。

　　③参见《资源税改革将拉动新疆地方税收年增长32亿》，新疆维吾尔自治区地方税务局网站，2010年6月7日。

　　④参见《新疆资源税将成第二大地方税》，新疆维吾尔自治区地方税务局网站，2010年8月9日。

　　⑤1992-1993年，全国9个地方进行分税包干（分税制）财政体制改革试点，民族自治地方中，新疆被作为试点区域。

试点方案将财政收入划分为中央