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制约民航发展原因及对策
制约我国民航业发展的原因及政策建议
内容摘要：
我国民航业近年来的发展取得了很大成就，去年的重组标志着民航政企分开的体制改革迈出了重要的实质性的步伐。
但同时，民航效益低下，行业亏损的现状不容忽视。
制约我国民航业发展的原因主要有航油供给、机场建设、航线安排、现代企业制度建设等各个方面。
根据制约我国民航发展的原因，提出包括航油供给、经营体制改革，合理规划、利用民用机场，发展支线航空和枢纽辐射式航线结构，加快民航现代企业制度建设以及法规建设等相关政策建议。
关键词：
航油、机场、支线、枢纽辐射式航线、体制
一、我国民航业现状
十一届三中全会以前，我国民航实行以军队领导为主的政企合一管理体制，在国家财政补贴下维持发展。
1979年民航与空军分开有国务院直接领导，随后提出民航企业化改革思路。
1987年1月国务院批准民航总局《关于民航系统管理体制改革方案和实施步骤的报告》，民航进行全面的机构调整和企业重组。
2002年10月11日，经国务院批准，在民航总局直属的九家航空公司和四家服务保障企业的基础上组建了中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司等三大航空运输集团和中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司等三大航空服务保障集团。
它们的成立标志着民航政企分开的体制改革迈出了重要的实质性的步伐。
2002年我国民航共完成运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量达到162亿吨公里、8425万人和198万吨，比上年分别增长14.9%、12%和15.8%，均高于年初预期。
其中旅客运输量增长率是1996年以来最高的一年。
平均正班客座率、正班载运率为64%、61.1%，分别比上年增长2和2.7个百分点。
通用航空增长也在10%以上。
全行业效益比上年有较大增长。
中国航空公司定期航班总周转量在世界排名由第九位跃升至第六位。
①
中国民航对外经济技术合作与交流也得到蓬勃发展。
同时，中国民航对内开放也实现了突破，上海均瑶集团参股中国东方航空武汉有限责任公司，是民营资本首次进入运输航空公司。
基础设施进展良好。
但是，民航经济效益相对来说仍然较低。
1996年直属航空公司实现利润18.4亿元。
1997年有所上升，达20.5亿元。
1998年由于受亚洲金融危机和航空公司“价格大战”的影响，民航全行业亏损达24.4亿元，原来盈利的几家航空公司成为全国大中型企业亏损的前几名。
1999年，民航业整体扭亏，全行业主营业务收入797亿元，同比增长10.2%，盈利7.9亿元。
但如果加以仔细分析，赢利的取得就令人怀疑了。
一方面，收入增长有限，表现在：
民航业销售费用、管理费用和财务费用仅1999年上半年便增加12.7%；同期国内航线运输量仅增长0.1%，国内航线客座率全年下降5%，比盈亏平衡点低了10%；1999年票价上升造成的客座率下降5%，损失约40亿元收益，而由此带来的额外收益却不到60亿元。
据统计，1999年由于机票涨价因素造成的全国旅行社收入减少额达10亿元。
2000年，中国民航国内航班的平均客座率只有60.3%，而世界公认的、处在“盈亏平衡点”上的客座率应当在68%左右。
从1991年到2000年，我国民航正班航班客座率从77%下降到61%，载运率从65%下降到57%。
因为进入过度。
而世界民航的平均客座率及载运率则分别从66%、59%上升到71%、61%。
这组数字从一个侧面反映了我国航空运输市场供求变化的情况。
而另一方面，近年来民航机票涨幅过大（现在的票价水平大约是10年前的3.3倍）。
目前现在民航的旅客中，自费旅客比例已经接近40%。
据测算，当折扣不超过现有运价的70%时，价格需求弹性小于1。
但是需求究竟如何，还没有看到任何专家有这样的分析。
大概谁心里都没有把握。
已有现实是，率先打折，个别航空公司客座率上升，收入（公司可用于分配的收益）增加，但是全行业亏损。
如果折扣超过70%，就可能威胁到企业的成本。
如果六折，大部分企业没有利润，这意味着企业没有发展能力。
如果是五折、四折，将导致企业的巨额亏损。
2001年生产效益仍在低水平徘徊。
平均正班客座率61.9%，比上年同期提高0.7个百分点，但仍低于世界公认的、处在“盈亏平衡点”上的客座率68%的水平。
载运率为58.6%，比上年同期降低1.4个百分点。
飞机日利用率继续提高，达到8.3小时，比去年同期提高0.6小时。
其中大中型飞机为8.5小时，提高0.3小时；小型飞机为4.2小时，提高0.4小时。
受“9·11”事件影响，国际航线客运经营生产下降，收入减少。
国际运输总周转量占全部总周转量的比例出现下降趋势，降低为8.9%，比上年降低0.3个百分点。
②
2002年中国民航市场走出低谷，民航整体盈利7.7亿元，客座率64%，比去年同期增长2个百分点，载运率61.1%，比上年同期增长2.7%。
③但仔细分析会发现，客座率仍低于盈亏平衡点4个百分点，销售市场不规范、机票暗扣吞噬民航收入现象仍然存在。
此外，航油价格不断上涨，也给民航增加了巨额收入，所以民航是否真正盈利仍然有待验证。
二、制约我国民航业发展的原因分析
从以上数据可以看出，尽管这几年民航重组改制取得了一些成就，但经营效益仍不乐观，甚至连续几年出现亏损。
从根本上看，民航业亏损是一个体制性问题，而不仅仅是企业经营问题，是民航业多年以来存在的内部机制、管理体制等诸多方面的原因，造成了民航业现今经营效益低下，问题诸多的现状。
制约我国民航业发展的原因有：
1. 航油供给部门垄断，造成企业成本过高
表1中外航空公司成本结构对照表
注：
外航数据来源于国际民航组织公布的１９９９年国外航空公司正班统计资料
从表中可以看出，我国航空公司成本机构中所占比重最大的为航油成本，约占航空公司运输成本的1/3，占总成本的1/5。
从1999年四季度到2001年一季度，国内油价根据国际油价作了12次调整，出厂价从1999年11月5日的2120元/吨上升到2000年11月的3750元/吨，涨幅高达75%，而卖到航空公司手里的销售价则高达4000多元/吨。
航空公司的航油成本从占总成本的20-25%，上升到30-35%，甚至40%以上。
我国航油供给由中国航空油料总公司独家经营，指令性价格比国际市场高50-100%，这是造成我国航空公司成本居高不下、缺乏竞争力的重要原因之一。
航空公司不能因成本升高而负债，必然会将升高的成本转移到票价中，从而造成民航票价过高。
许多原来的航空旅客被迫转到铁路、公路上去。
表21999年11月-2000年7月中外航空油价比较表（元/吨）
年月
1999年1月
1999年11月
2000年1月
2000年4月
2000年5月
2000年7月
新加坡航油市场价
1300
1803
2048
1831
1903
2175
国内航油出厂价
2000
2120
2280
2510
2700
北方航油销售价
2480
2480
2580
2740
2950
3120
南方航油销售价
2540
2540
2660
2820
3030
3200
资料来源：
王涌涛：
《困扰中国航油市场发展的问题及对策》。
《综合运输》2002.11
2. 机场建设规划不合理，经营效益低下
机场建设局部地区存在严重的大型化、国际化的超前倾向，缺乏大中小结构的合理配置。
根据测算，如果机场实际客流量达到可行性研究与测量，且建设不突破立项批准规模，能基本达到盈亏平衡。
在我国现阶段，民航运输仍是一种昂贵的消费行为，经济发展水平限制了机场规模，很多地方经济的状况决定了机场客流量难以在短期内有大幅度提高。
近年来各地铁路尤其是高速公路迅猛发展，对民航运输产生了巨大冲击，这些原因造成了客流量低，然而很多地方忽视机场建设的可行性分析，脱离了地方经济发展的阶段性，将应分布实施的远期规划内容在本期一次性实施，求大求全，盲目提高建设规模和标准。
其结果是资产大量闲置，加大了机场建设成本和固定资产折旧费用，必然导致机场经营亏损。
另一方面，全国缺乏大中型枢纽机场，支线机场发展滞后，从而不利于轮辐式航线结构的发展。
3. 航线安排不合理，忽视支线航空的发展
支线航空，一般指航距在600公里以下，空中飞行时间一小时左右，飞行在中小城市与中心城市之间，或中小城市之间的航班。
但在山多、水多、交通不发达的地区，如新疆乌鲁木齐至喀什，虽然有1300公里，但也定位支线。
我国支线航空运输发展滞后，与对支线航空的认识和重视程度不够、地区经济发展慢、票价高于干线、运输手段落后、支线机场建设缺乏规划等多种因素有关。
发展支线航空存在诸多瓶颈：
票价与宏观经济因素：
目前为止，支线航空运输的客流构成主要是靠公费旅行的公务、商务客流，约占总客流量的70%-80%，一般消费者大多会选择乘火车或高速公路而不会乘坐价格较为昂贵的支线航空。
支线航空面临公路、铁路的竞争日益加剧，在局部地区，支线航空有被取代的可能。
再加上空中交通管制的限制，大型机场由于起降频繁。
而不允许小型飞机起降，严重影响了支线航空的进一步发展。
时间因素：
首先，由于目前为止特别是在经济发达的东部地区，几乎没有什么机场一开始就定位于支线机场，而多定位于干线机场，甚至是没有国际航线的“国际机场”，这就导致了机场规模过大，势必使机场建造在离市区过远的宽广地区，这就造成市区与机场间的运输接驳非常耗时。
其次，由于地面服务的僵化，使很多机场不论对干线旅客还是对支线旅客，都采用相同的服务方式，使只飞行几十分钟的支线航班仅在机场候机时间就要30-90分钟。
除非两地间地面运输状况非常恶劣，否则这样的在地面上的时间浪费很难可以得到弥补。
政府因素：
支线航空相比于干线航空，成本更高，导致盈亏平衡客座率更高；同时由于不同运输方式间可替代性强，也导致价格弹性更大。
若是没有政策的倾斜，支线航空还是和干线航空一样享受“同等待遇”，支线航线的发展就注定会跟不上经济发展需求步伐。
而目前政府在政策上除对旅客降低了机场建设费以外，还没有其他更为明确的具体办法出台。
4.枢纽辐射式航线结构已经成为民航发展的效益瓶颈
枢纽辐射式航线结构（Hub-spokesystem,HSS）是以一个干线机场为中心，将其周围或经过该机场空域的航线根据需要，尽可能聚集于此，对其客流、货流重新分配、组织，并且不间断的使客流、货流继续流动的航线布局。
这也是通常所说的“骨头架型”航线。
下面通过一个实例说明其特点。
例如。
设某地区中心有一个枢纽机场、一个大城市、四个中小城市，每对城市之间每天约有60个旅客，每个城市每天大约有240名想乘坐飞机的旅客。
在传统的城市对航线下，如果仅开出中心城市到周边四个城市的四条航线，那么整个城区的运输量仅有480个左右（见图1）。
由于航班之间时间上没有紧密衔接，一般情况下，以为中小城市的旅客到另一个中小城市去，不会乘飞机到中心大城市后，花十几个小时等待时间到另一个城市。
如果五个城市之间均开出直达航线，那么需开出二十个航班，运输量大约1200人，客座率明显偏低（如图2）。
如果采用枢纽辐射式航线，对航班时间进行调整，使航班在大致相同时间到达中心枢纽机场，完成旅客中转之后又飞回各周边城市，开出八个航班仍能完成运输旅客960人左右（见图3）。
④
上例表明，图1所示的城市对航线布局，使一部分旅客（从中小城市到中小城市）大多转移到其他交通工具。
目前国内航线布局大多如此。
图2所示的城市对航线布局显然客座率太低，不可取。
图3所示的枢纽辐射式航线通过航班时刻调整，在最短的时间内，完成旅客中转后再到各中心城市。
每位想乘飞机的旅客都能在最短的时间内飞到另一个城市，满足全部客运量需求，客座率和飞机利用率明显增加。
与此同时，枢纽辐射式航线结构不仅给枢纽机场带来大量的旅客，同时对一部分由于客流量小而难以维持的中小机场带来生机，也支持了中小城市和偏远地区的经济发展。
枢纽辐射式航线结构是当今世界大型航空公司的六大竞争武器之一。
全球前20家航空公司（按运输量排名）基本上都拥有HSS。
而相应地，世界排名前20位的机场无一例外都是枢纽航空港。
中国大陆各航空公司的航线设计仍停留在城市对的简单层面上，尚未引入HSS概念。
这种局面已严重制约了中国民航的发展。
在不搞枢纽的情况下，我国国航、东方及南航的宽体机的比例高于美国大公司的平均水平，显得不可思议。
美联合、加拿大国际航宽体机在机队中的比例分别只有29%、21%，世界平均比例是23%，而我国三大公司高达34%，国航的比例更高，为53%。
宽体机比例高的机队，只有在国际性HSS比较发达（即长航程较多）的情况下，才能把机型成本降下来。
另外，我国大陆没有一家真正意义上的枢纽航空港，北京虽然是国内最大的客运枢纽，在1998年也仅列世界第49位，枢纽机场建设的之后严重制约了我国枢纽辐射式航线结构的发展。
5.民航现代企业制度建设严重滞后
政企没有完全分离：
政府部门参与企业经营，所以长期以来众多民航亏损机场和航空公司等靠要的思想严重存在，行动迟缓、上项目时，总求政府部门下拨资金，自己没有积累发展资金；许多航空公司经营自主权没有落实，根本就没有权力对机型、航线进行选择。
经营机制转换迟缓：
少数东南沿海的机场和公司进行了股份制改造，取得了明显的经济效益，实现了产权股份制，股权多元化的现代经济制度；但内地多数机场和航空公司仍然资产一元，没有盘活现有的资产，底子薄、起步晚，企业历史债务过重，连年亏损。
企业用人机制不活，权责不是很明确：
目前企业的法人代表仍然主要由政府部门依照有关程序决定任免，这种方式在计划经济体制下是合适的，但在社会主义市场经济体制条件下，这种方式对企业自主经营和自负盈亏的不利影响就日益突出了，这样企业经营者抱怨上级主管部门管得太多，放权不够，特别是他们在企业中不能充分发挥中心作用，一些人做事忧虑重重，只求保证飞行安全，不出乱子就行了，而对企业的发展考虑较少。
管理滞后，缺乏科学性：
目前民航管理总体上还处在传统经验管理阶段，带有较为明显的军事化特色，管理水平不高。
由于管理跟不上，造成航空资源不能合理配置而出现浪费现象，如机场多元化经营还不完善造成场地、设施、设备、资金、人力浪费，更谈不上航空信息资源的开发和共享；由于没有进行现代化管理使航空运力、运量和运价没有达到最佳组合，致使航空运力盲目投入，造成座位和吨位的虚耗，给我国民航带来了巨大的损失；由于管理没有搞好，先进的生产技术、设备不能发挥应有的效应，营销专家的作用也没有充分发挥，广大职工的潜在能力没有挖掘出来。
管理、技术、设备是企业兴旺发达的三大要素，甚至有三分靠技术七分靠管理的说法。
以上只是制约我国民航业发展的部分原因，还有例如经营粗放、对企业干预过多、市场准入等诸多问题，民航重组正是试图解决这些体制问题。
应该肯定，民航重组取得了一些成就，但同时我们也应该看到，民航存在的一系列问题都涉及到民航的管理体制，不是一朝一夕所能够改变的。
一直以来民航的管理体制都是国家主导，垄断性较强，企业自身缺乏现代企业制度建设。
民航总局对行业的统一定价和航线进入的限制使得航空公司的竞争手段仅限于航班设置、服务的改进和营销方式的改善上，而难以运用价格手段展开竞争。
在整个行业管理出现体制上的问题的情况下，仅仅改进服务或是营销方式等只是治标不治本，要把民航做强，使民航真正起飞必须从根本上理顺民航的体制结构性问题。
三、政策建议
1.改革航油供应、经营体制
在航油供应市场上引入竞争机制，打破中国航空油料集团（中航油）独家垄断的经营地位。
目前，中航油是中国民航系统的独家航油进口商，包揽了全国100%的航油进口业务，也是国内惟一一家集航空油品采购、运输、储存、供应、销售于一体的企业。
也就是说，几乎所有在中国国内机场起降的航空公司，某种程度上都得听命于中国航空油料集团公司。
2002年１月１８日，国家经贸委发文，允许民营企业有权申请航空燃料进口配额，虽然政策有所开禁，但我们应该看到，如果民企进口的航空燃料只能转售给中航油，那么内地中航油垄断的局面将持续，在没有竞争的环境中，中航油的价格仍会一如既往高于国际水平。
如果民企进口的航空燃料可以转售给航空公司，但与新加坡中航油相差甚远的进口配额量显然构不成规模优势，从而直接影响到采购和运输成本的竞争能力，那么在与中航油的竞争中并无胜算可言。
因此，仅仅政策上松动不是解决问题的关键，必须对中航油的垄断实行有效的监督，建立以市场为基础的航油价格体制。
可尝试由机场统一规划、建设、管理航空油料储存、运输、供应设施；由国家或私人资本或按股份制建立几家石油公司，竞争承包经营机场航空油料供应销售，并向机场当局交纳供油设施租金和供油费（税）。
关键是要撤消航油垄断经营屏障，将航油的储供设施移交机场统一管理和改扩建；而航油经营则实行多元化。
在航油价格上涨时，民航总局促使航空公司和中航油之间建立互利互惠、共担风险与成本的贴水浮动价格体系。
航空公司应积极利用当前战略重组的大好时机，努力提高规模经济性，从全局出发调整运力；杜绝购进油耗大、机队结构不合理的机型，通过减员增效，努力降低人力成本。
2.合理规划、利用民用机场
首先，机场布局规划应遵循的原则是，对于规划中所列机场，条件尚不具备的，可以暂缓建设或不建，待条件成熟时再建；对于未列入布局规划的，初特殊情况外原则上不应批准建设。
其次，合理规划布局，在大型枢纽城市考虑建设枢纽机场以适应建设展枢纽辐射式航线结构的需要。
同时，当一个具体的大型枢纽机场接受更多的来自“远程支线”的航班时，压力将会增大，因此，应在大型枢纽城市考虑规划和建设第二机场，但要以需求为基础，合理安排建设和投产日期，而且要实事求是，不盲目攀比，不照搬国外，不重复建设，充分建设和利用现有机场。
再次，支线机场的建设不能一哄而上，要统筹兼顾、合理安排、循序渐进。
在一些有需求的中小城市，特别是中西部偏远地区和地面交通不便的城市，在机场发展规划中重点发展简易小机场。
由于这类机场经营效益可能较差，从发展枢纽辐射式航线网络的需要出发，考虑整个航线网络的效益，这类机场可由民航总局负责投资兴建。
总之，今后的机场建设应深化可行性论证，并根据地区经济发展状况一次规划，分步实施。
3.大力发展支线航空运输
把地方航空公司发展成为国内独一无二的支线航空公司是其今后的发展方向。
地方航空公司有发展支线运输的优势，其它大公司对华东地区以及华东以外的西南、东北、西北的支线航空市场没有或没有办法投入精力。
首先，要经营好各个支线机场，为地方航空公司发展支线航空运输创造条件。
减少亏损，避免地方航空公司所属的各支线机场举债经营，同时繁荣地方经济的发展，要争取民航总局、地方省府的政策扶植。
只有经营好地方航空公司各所属支线机场，积极主动地为地方航空公司组织客货源，提高支线飞机的载运率，才能开辟出更多的支线航线。
其次，地方航空公司进行“借壳”想办法与若干个小航空公司联营，到异地去发展大公司干线飞机经营亏损、但地方航空公司支线飞机经营盈利的支线航线，实现地方航空公司的不断向外扩张。
在国内很多地区的许多支线航线，大公司都是用干线飞机经营的，客货源少，根本无法保本。
而地方航空公司采用先进的支线飞机CRJ-300型一班次只要有20人乘坐就能达到保本点，显然地方航空公司强占这样的支线航线，成为此类航线的市场竞争领先者是显而易见的。
再次，政府在政策上加大对支线航空的发展的倾斜，一方面，要防止支线运输的盲目竞争，吸取过去争飞热线、干线运力投入过量，供给超过需求，导致效益下滑的教训，根据市场需求控制航班准入。
另一方面，政府在进出口关税、机场起降费、航路费以及民航建设基金、机场建设费等方面予以减免或返还。
另外，国家对支线航空业的政策应向中西部地区倾斜，给与边远小城镇的支线运输一定的政府补贴。
4.建设航空枢纽，发展枢纽辐射式航线结构
首先，在发展枢纽辐射式航线结构方面，政府主管部门要给予大力的支持。
政策的制定要以市场经济规律为导向，某地区或者机场如果适合发展枢纽辐射式航线网络就要给予大力的支持。
在航线航班审批方面，有针对性地对原有的航线网络进行调整，支持支线的发展，以便于更快地形成轮辐式航线网络。
在机场建设方面，根据航线网络的布局，建设等级分明的真正意义的支线或干线机场，承当起“轴”或“辐”的作用，资源的配置也要突出机场在航线网络规划中的作用，避免资源的重复投入，提高资源的利用率。
其次，我国民航要借助航空公司之间联合的大好契机，及时对航线网络进行调整。
由于航空公司的联合，联合后的航空公司可以根据自己的优势，执行干线航班。
基地航空公司可以抽出一部分资金和劳动开发和培养支线市场。
基地航空公司发挥熟悉当地市场的优势，积极开拓该地区或本省的航空市场，从而形成辐射至该地区的支线网络，为干线输送更多的客货源，建设真正意义的轮辐式航线网络。
第三，机场建设的规模要符合枢纽辐射式航线结构的要求。
有些机场的规模和设施的配备要朝着枢纽机场发展。
建设一个国家的大型航空枢纽港不可能由机场或航空公司一家完成，它不仅需要机场和航空公司通力合作，更需要政府部门在规划、基础设施建设、联检等方面的支持、配合。
第四，建设适合支线运输和干线运输的机队，为枢纽辐射式航线结构的发展提供必要的飞行工具。
目前，我国民航绝大多数的飞机是大中型飞机，而100座以下的飞机非常少。
这不利于枢纽辐射式航线结构的发展。
鉴于此，今后，航空公司在引进飞机时，要根据我国民航的航线网络规划的要求，引进适合市场和航线发展需要的飞机。
5.加快民航现代企业制度建设
首先，实行政企分离。
民航总局和地区管理局都要实行政企分开，地区管理局由原来对机场的管理，逐步转为间接管理，使管理局和机场不再有利益关系，而是政府与企业的关系。
必须严格遵守出资者所有权与企业法人财产权相分离的原则，民航地区管理局设有政府机构，只行使资产管理职能，维护好国有资产的权益，不能干预省局企业经营自主权。
其次，进行公司制改革、实行股份制改造是建立现代企业制度的主要途径。
对民航能够实行公司制的企业，在转换经营机制的同时清产核资，盘活现有的存量资产。
各地机场和航空公司选择公司的形式应以当地的实际情况相符，主要是财物状况：
内地机场、公司发展相对缓慢，应以责任公司为主，不主张进行股份制公司；东部沿海航空规模大，应积极探索进行股份制改造公司。
空中交通管制系统均由民航主管部门统一实施管理，民航对全国民用机场的安全负行业管理责任。
油料公司也可以进行合资、融资等改造，主要是引进设备等项目的合作。
第三，按照社会主义市场经济发展的要求，实现民航运输的制度创新，建立资产所有者与经营者分离、权责对称和高效运转的企业结构，建立起一套决策机构、监控机构和确实符合现代企业管理的管理机构。
进一步明确投资者的所有者权益和依法以持股额度对企业负有限责任。
最后，还要改革管理制度，进行科学管理。
加强标准化工作，计量工作、定员、定编、劳动定额工作，建立信息高速公路，完善规章制度，基础教育等；以需定产，以经济效益为中心，承认企业的经济效益，适应外部环境变化，求得企业的生存和发展；加强定量和定性分析相结合的方法进行管理，要客观的进行分析，辟免主管盲目性；加强外部管理，把经营环境当作经营战略的核心问题来抓，及时纠正和调整经营方案、方向、方法，克服经营管理的滞后性，引进和借签先进的管理经验，对西方的航空运输经营方法，进行“扬弃”吸取其精华，抛弃其糟粕。
6.加快相关法规的建设和完善
近十年来，我国民航法律规章从无到有，法制建设取得了较大成绩，但是，相应与市场经济的要求以及我国加入WTO的需要，我国民航法规体系还很不完善，因此，必须加快我国民航经济法规的建设。
首先，民航法规要与“服务贸易总协定”及“航空运输服务”附件相协调。
“服务贸易总协定”中的附件“航空运输
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