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公文处理与写作基本知识
公文处理与写作基本知识
（2010年1月）
一、公文的定义、特点、作用和分类
（一）公文的定义
公文是党政机关、社会团体、企事业单位在公务活动中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书。
（二）公文的特点
1、鲜明的政治性。
2、法定的权威性。
3、严密的科学性。
4、体式的规范性。
5、法定的程序性。
（三）公文的作用
1、法规行政约束作用。
2、领导指导作用。
3、联系公务作用。
4、宣传教育作用。
5、沟通信息作用。
6、依据凭证作用。
（四）公文的分类
公文在其长期的发展过程中，适应国家机关各项活动的不同需要，逐步形成了不同的种类。
1、公文分类的意义
（1）正确区分公文类别，有助于公文撰写的规范化；
（2）正确区分公文类别，有助于公文传输的制度化；
（3）正确区分公文类别，有助于公文立卷归档的科学化；
2、公文分类的标准
（1）按法定文件规定，公文可分为法定党政公文和机关常用事务文书。
国务院2000年8月24日发布、2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》中规定的13种公文。
即：
命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要；中共中央办公厅1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》中的14种公文：
决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。
机关事务文书，是指国家机关为处理日常事务而制发的文书。
常用的有：
计划、总结、简报、章程、办法、调研报告、讲话稿等。
（2）按公文的行文方向划分，有上行文、下行文和平行文。
上行文，即被领导、指导的下级机关向上级领导、指导机关报送的公文。
如:
报告、请示。
下行文，即上级领导、指导机关向下级被领导、指导的机关发送的公文。
如：
命令、决定、公告、通知、批复。
平行文，即同一组织系统中的同级机关或不相隶属机关之间互相递送的公文。
如：
函、议案。
（3）按公文办理的紧急程度划分，有特急公文（特急）、紧急公文（急件）、常规公文（平件）
特急公文：
是指事关重大而又十分紧急，要求以最快的速度形成、运转和处理的公文。
紧急公文：
一般也是涉及重要工作需要急速形成、运转和处理的公文。
常规公文：
是指可以按正常速度形成、运转和处理的公文。
（4）按公文的秘密等急划分，有绝密公文（绝密件）、机密公文（机密件）、秘密公文（秘密件）、内部公文（内部件）、国内公文（国内件）、公开公文（公开件）
绝密件：
指内容涉及最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重损害的公文。
机密件：
指内容涉及重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重损害的公文。
内部件：
指内容不涉及国家秘密，但不宜对社会公开，只限在机关单位或一定范围内部运转的公文。
国内件：
指内容不涉及国家秘密，但不宜对国外公开发布的公文。
公开件，指内容不涉及国家秘密，可直接对国内外公开发布的公文。
（5）按公文的用途划分，有正件、附件、承办件、参阅件
正件：
是正式文件，其主要部分是行文部分。
它是处理公务的具体书面工具。
没有正件，便不会有附件。
附件：
是附在正件后边，对正件或正件的部分内容加以补充说明的公文或材料。
承办件：
是指需要办理、执行的文件。
这类文件，一般说来，时间性、政策性、强制性较强。
参阅件：
是仅供阅读参考的文件。
它没有强制执行作用。
（6）按公文运转的范围划分，有通用公文和专用文书。
（7）按公文的效用程度划分，有草稿、讨论稿、定稿、正本、副本、试行本、修订本。
3、公文的常规分类（包含事务文书）
（1）报请公文。
报请类公文，是下级机关单位向上级领导机关报告工作、反映情况、请求回复的公文。
如：
报告、请示。
（2）指挥类公文。
指挥类公文，是由上级领导机关制发，用以指导下级机关工作的公文。
如：
命令（令）、指示、批复、决定。
（3）知照类公文。
知照类公文，是各级机关之间或机关内部向一定范围通知事项、通报情况、联系工作、公布要求的公文。
如：
通知、通报、通告、公告、函、会议纪要。
（4）法规类文书。
法规类文书，是由机关单位或组织团体制定和发布的，要求有关组织和人员强制性贯彻执行的工作或活动的规范与要求的文书。
如：
章程、条例、规定、办法、细则。
（5）计划总结类文书。
计划文书，是为实现某一工作目标而制定的有关方法、步骤、措施等的策划性文书。
其特点是有较强的指挥性、针对性、激励性。
如：
计划、总结、调研报告、工作研究、简报、会议纪录。
（6）演讲类文书。
演讲类文书，是在集会和公众场合发表讲演的文书。
（7）常用经济类文书。
本来是属于专用文书。
但随着机关工作都以经济为中心，因而其中不少文种已经成为国家机关常用的事务文书。
如：
经济调研预测报告、经济活动分析报告、可行性研究报告、经济合同、产品说明书、经济广告。
二、公文的行文规范
（一）公文的行文规则
1、行文应当确有必要，注重效用。
不滥发空文。
简化行文手续。
2、尊重组织关系，根据机关间的工作关系准确行文原则。
3、党政分开的原则。
行政机关不能向党的组织发指示性文件，不以行政机关名义向党组织请示问题。
党组不向下级行政机关和党的组织行文。
行政机关在发文时，如涉及党的工作内容，应与同级党委联合行文。
4、精简公文和控制数量原则。
不重复行文，不多头行文。
5、一般不越级行文的原则。
只有上级机关指定直接越级上报的公文，检举、控告直接上级机关的公文才可以越级行文。
6、应分清主送机关和抄送机关。
不多头主送和忽视抄送，尊重机关职权；
7、报刊上发表的文件，视为正式文件。
8、机关内部应规定发文权限，部门内设机构除办公厅（室）不得对外正式行文。
9、上级机关的公文不能随意翻印、转发。
10、行文由办公秘书部门统一处理的原则。
11、公文不直接报领导者个人的原则。
12、请示不抄下级机关的原则。
13、请示只主报一个机关的原则。
14、向下级机关和系统的重要行文应该同时抄送直接的上级机关。
15、政府各部门除以函的形式商洽工作、询问情况和答复问题、审批事项外，一般不得向下级政府正式行文件。
如所发文件内容涉及须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，但文中必须清明“经市或县（区）人民政府同意”字样。
（二）公文的行文方式
1、逐级行文。
逐级行文，是指某级机关向直接的上级机关或所属的直接下一级机关的行文。
即按机关层次一级一级地行文。
2、多级行文。
多级行文，是指向两个或两个以上级别的机关的行文。
3、直接行文。
直接行文，是指不受组织系统与级别层次的制约而直接向对方机关单位制发公文。
4、越级行文。
越级行文，是指越过直接的上级或下级机关向更高的上级机关或更低的下级机关行文。
越级行文只限于下述情况：
一是由于发生了严重的紧急情况，如发生重大的恶性案件、敌人入侵、严重自然灾害等；二是经过请示直接上级领导机关，但长时间得不到解决的问题；三是直接上下级机关之间或有关部门之间有争议而久拖不决的问题；四是上级领导机关直接交办，并指明越级上报的事项；五是对直接上级领导机关进行检举、揭发、控告的问题；需直接询问、答复联系的具体事项，而又与直接上级机关无关的，可越级行文。
5、联合行文。
对于涉及各机关（部门）之间的事宜，可联合行文。
联合行文时，作者应是“同级机关”。
三、公文的格式
这里所讲的公文格式是国务院2000年8月24日颁布的《国家行政机关公文处理办法》及中国标准出版社出版的《国家行政机关公文格式》（GB/T9704——1999）规定的行政机关公文格式。
行政公文由眉首（红色反线以上的部分）、主体（标题至主题词之间的部分）、版记（主题词及其以下各要素）三大要素（部分）构成。
下面，讲讲构成行政公文各要素的格式规范，包括不同文种的格式规范。
（以上加文本演示说明）
具体为：
公文用纸和文件头的规范；公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度标识规范；发文字号及签发人标识的规范；标题的规范；主送机关标识的规范；正文的格式规范；附件标识规范；
成文日期标识及盖章规范；附注的规范；版记的规范；印刷和页码标识的规范；几种文种格式上应注意的问题。
（一）公文的眉首格式
置于公文首页红色反线（宽度同版心，即156㎜）以上的各要素统称眉首。
它们包括公文份数序号、秘密等级、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人。
（二）公文的主体格式
置于红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间各要素统称主体。
公文的主体格式由公文标题、主送机关、公文正文、附件、成文时间、公文生效标识、附注组成。
（三）公文的版记格式
置于公文主题词以下的各要素统称版记。
公文的版记格式，由主题词、抄送机关、印发机关、印发时间、版记中的反线等构成。
四、公文文种及写作规范要求
（一）通知
通知是上级机关向下级机关传达指示、部署工作，批转下级机关的公文、转发上级机关和不相隶属机关的公文，布置工作与周知事项时所用的一种下行公文，有时也是告知有关单位需要周知或共同执行的事项的平行文种。
通知用得最为广泛，因而使用频率很高。
A：
主要类型有：
1.部署工作性通知。
2.贯彻指示性通知（指示性通知）。
3.管理措施性通知。
4.会议、培训通知。
5.任免聘用干部通知。
6.事务性通知。
7.交流信息类的通知。
8.印发类通知（发布性通知）。
9．转发类通知。
1０.批转类通知。
批转、转发和印发有区别。
批转是上级对下级的文件，加批语以“通知”向下转发；“转发”适用于转发上级机关和不相隶属机关的文件；印发适用于本县（区）、本部门印发法规、规章性公文、讲话、工作意见、要点、实施方案、计划、规划等。
B：
通知的规范要求：
1.通知是下行文。
2.通知可以联合行文。
3.工作部署性通知，一般分根据、事由和工作要求3部分，4.通知内容广泛、形式多样。
5.通知是格式要素较为齐备的一种公文，一般只是没有“签发人”栏。
6.所有转发、批转、印发的对象都是公文的主件的一部分，不作“附件”看待。
（二）报告
“报告”是下级机关向上级领导机关，业务机关向指导机关，执行机关向权力机关汇报工作、反映情况、提出意见建议、答复询问所使用的陈述性上行公文。
“下情上达”是制发“报告”的目的。
所以报告的内容要求以摆事实为主，表达方式以概括叙述为主，要客观地向上级反映具体情况，不要过多地采用议论和说明。
语气要求委婉、谦和，不宜用指令性的语言。
A：
报告的特点，概括有四：
一是报告的行文目的是向上级汇报本机关的工作、情况、建议、答复等，它不直接请求上级机关正面回答报告中的问题，所以不带请示事项，这也是它与请示区别的重要区别之一。
二是报告中一般不提出建议或意见。
否则就要采用“意见”这一文种。
如果确需在某一领域或某些部门贯彻报告中提出的建议或意见，可建议上级机关批转到有关部门贯彻执行，报告一经批准，便作为批转文件的内容的一部分下发，其权威性依赖或附属于批转机关，不能作为“附件”。
三是报告在内容上不象请示那样有“一文一事”的要求，它可以在一件公文中综合报告几件事情，层次结构也比较复杂。
四是报告广泛使用于下级机关向上级机关反馈信息，是沟通上下级机关纵向联系的一种重要形式。
向上级及时汇报工作、反映问题、提出建议，也是下级机关必须履行的一项工作制度。
B：
报告的主要类型。
报告是向上级机关汇报工作、反映情况，提意见或建议，答复询问使用的文种。
分5种类型：
1、正常工作报告；
2、情况报告；
3、回复性报告；
4、文件备案报告；
5、意见建议性报告（一般应以“意见”上报）。
（三）请示
下级机关在工作中发生的不能自行决定的重大问题，不属本机关权限审批的事项，需要上级帮助解决的重大事项，以及对上级指示要求中不明确的问题等，向上级请求批准、指示时使用的公文文种。
A：
请示通常分类四类：
1.请求审批事项请示。
2.请求解决问题的请示。
**以上两类请示件，结束语用“当否，请示。
”、“特此请示，请审示。
”字样。
3.建议性请示。
**此类请示件，结束语用“妥否，请批示。
”字样。
少部分需要批转执行的，结束语用“以上请示，如无不妥，请批转有关部门执行”的字样。
4.请求指示、答复问题的请示。
**此类请示件，结束语用“以上请示当否，请指示。
”字样。
B：
请示的规范要求
1.不越级请示，不横向请示。
2.请示不能多头主送。
3.请示公文一文一事。
4.请示件要有上报机关明确而具体的意见。
5.请示件不下发。
6.紧急请示事项要说明时限。
7.请示件可联合行文。
8.上级机关答复请示要正式行文答复，有“强制回复”的性质。
9.请示的问题必须是属本机关职权内无权或确难以处理的问题与事项，不能超越职权请示其他机关的问题。
10.请示要标注“签发人”。
C：
报告与请示的区别：
二者都属于向上级机关报告情况、反映问题。
二者区别在于：
1.报告属阅件，请示属办件。
请示都要有回音，报告一般不需办复，这是最大的区别。
2.功能上看，请示主要是请求解决问题或给予指示、答复问题。
报告主要是反映情况，提出意见、建议供决策参考。
3.报告内容广，涉及面可大可小，篇幅可长可短，形成多样；请示内容单一，“一文一事”，基本结构简单，只有事由和请示事项两部分，篇幅一般不长。
4.格式上，报告较少限制。
请示原则上只送一主办机关，报告可报若干机关。
联合请示少见，联合报告较多见。
5.结尾不一样。
请示严谨规范，如“当否，请批示”等，报告则不同，多种多样。
6.都是上行文。
二者的受文单位必须是上级机关，不能把“函”这一文种写成请示、报告。
（四）批复
批复是答复下级机关请示事项的下行公文。
下级机关遇有本单位无权、无力、无法解决的事项需要向上级机关请示时，上级机关就使用“批复”这一文种答复请示事项。
批复的内容主要是对请示事项明确表态，或同意，或不同意，或部分同意，有时还对请示事项作出修正、补充。
A：
批复具有以下特点：
1.批复与批示的不同点。
批示针对的文种较多，有报告、计划、总结、意见等；而批复则只针对于请示。
2.行文具有被动性。
批复的写作以下级的请示为前提，它是专门用于答复下级机关请示事项的公文，先有上报的请示，后有下发的批复，一来一往，被动行文，这一点与其他公文有所不同。
3.内容具有针对性。
4.效用的权威性。
B：
批复的规范要求
批复的主送机关明确只有请示机关一个。
**不能与指示、复函混用。
**批复件，原则上一文一事。
**批复的引据要规范。
**非请就不得复，对报告的批复是错上加错。
C：
批复与批转的异同：
1.相同之处：
（1）从公文授受关系来看，都是构成上下级隶属关系。
（2）从行文目的来看，都是对来文所请示的事项作出回应。
（3）从文件的效用来看，都有不可更改性。
不管是批复还是批转，下发到受文机关后，都必须严格执行。
2.不同之处：
（1）受文单位的多寡不同。
批复的受文单位较少，主送机关只一个，批转的受文单位多，主送机关若干个。
（2）所用文种不同。
批转、批复都有批准性质，但批转下级机关的公文，用“通知”。
（3）文件结构不同。
批复一般不必重复请示原文，而批转已经把请示原文作为公文的一部分。
（五）函
函，适用于不相隶属机关、平行机关之间相互商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项，向有关主管部门请求批准等。
A：
按行文关系划分，函是平行文。
函有两种，一是正式公函，二是便函。
B：
复函的原由常见写法是“××日来函收悉”，或“关于……的函收悉。
”
结尾：
有的意完即止，无特殊的结尾标志；有的在结尾处写上“特此函告”或“盼复”、“请函复”；若是复函，则写上“特此函复”。
C：
函的规范要求。
**函是平行公文。
**函的结束语，请求批准时写“请函复”、“请审批”、“请研复”，通知函用“特此函告”。
（六）会议纪要
会议纪要是记载和传达会议情况和议定事项使用的一种行政公文。
会议议定事项是本单位、本地区、本系统开展工作的依据。
有的会议纪要的精神也可供别的单位、别的系统参考。
A：
会议纪要的特点。
1．内容的纪实性。
2．表达的要点性。
3．称谓的特殊性。
B：
会议纪要有别于会议记录。
二者的主要区别是：
第一，性质不同：
会议记录是讨论发言的实录，属事务文书。
会议纪要只记要点，是法定行政公文。
第二，功能不同：
会议记录一般不公开，无须传达或传阅，只作资料存档；会议纪要通常要在一定范围内传达或传阅，要求贯彻执行。
C：
写法。
会议纪要的写法既要求简单明了，又叙述全面，一般写法是“什么时间、什么人、主持召开什么会议，什么单位的负责人参加了会议，会议对什么问题进行了专题研究和部署，会议听取了什么单位关于什么问题的汇报（或会议通报了什么情况），什么人最后作了统一讲话，会议达成了共识，形成了一致意见，现纪要如下：
会议认为、会议指出、会议强调、会议要求、会议决定”。
D：
注意事项。
一是会议纪要的编号“第期”，要用阿拉伯数字，印发时间用汉字；二是参会人员标识。
正文后空1行、左空2字，标“参会人员：
XX单位XX人、XX人，XX单位XX人。
”一定要列出参会单位名称，以防同名同姓；三是会议纪要不加盖印章，不标识主送机关。
四是会议纪要无主题词。
（七）意见
意见用于对重要问题提出见解和处理办法。
A：
意见的分类
按行文方式分，意见有直接发文和随通知转发或批转两类。
按性质和内容分，有规划性意见、实施意见和具体工作的意见。
B：
意见的写法。
意见是对重要问题提出见解和解决办法，从宏观上指导工作，在写作时，首先要求提出问题、分析问题，然后再制定出解决问题的具体办法和措施。
（八）决定
决定适用于对重要事项和重大行动做出决策和安排，奖惩有关单位和人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
这里的重要事项，是指带有全局性或具有重大意义和影响的事项，重大行动是指对社会产生巨大影响的行动。
A：
由于决定的内容是“对重要事项或重大行动做出安排”，所以决定具有如下两方面的特点：
一是制约性。
二是指挥性和指导性。
B：
适用范围（类型）。
1．对某项工作或重大行动作出安排的决定。
2．对某一重大问题作出处理的决定。
3．对设置机构、任免人员、召开会议或表彰、处分等重要事项作出的决定。
4.撤销变更下级机关的决定。
C：
写作注意事项
1.不能滥用决定行文。
2.决定的内容要与“决定”文种相符，不能滥发决定。
3.决定原由要充分、准确、合理。
4.决定的原由是决定事项的依据、理由。
要注意交待清楚，做到既简明扼要，以要有理有据，令人信服。
5.决定事项要具体、明确、清楚。
6.决定事项是决定的主要内容，有关机关据此贯彻执行。
7.标题要完整、时间标注要准确。
D：
与其它文种的区别
决定与通知、指示的区别：
一般事关全局、政策性强，任务艰巨、执行时间长的重大工作，才适宜使用“决定”这一文种。
它的使用范围较“通知”要窄一些。
指示虽也是指导性的文件，但它是针对某一时期全面的、原则性问题，且偏重于步骤、方法和原则的指导。
（九）通报
通报是上级把有关的人和事告知下级的公文。
用于传达重要情况、事项，表彰先进、批评错误而适用的文种。
它的作用是表扬好人好事，批评错误和歪风邪气，通报应引以为戒的恶性事故，传达重要情况以及需要各单位知道的事项。
其目的是交流经验，吸取教训，教育干部、职工群众，推动工作的进一步开展。
A：
通报的特点
1．告知性。
2．教育性。
3．政策性。
B：
通常按内容性质把通报分为三类：
1．表彰性通报。
表彰性通报，就是表彰先进个人或先进单位的通报。
2．批评性通报。
批评性通报，就是批评典型人物或单位的错误行为、不良倾向、丑恶现象和违章事故等的通报。
3．情况通报。
这类通报具有沟通和知照的双重作用。
（十）议案
是指国家各级人大代表，大会常务委员会向本届大会提出，并请求大会予以审议的文书。
政府公文中，指各级人民政府按法律规定程序向同级人民代表大会或人大常委会提请审议事项的文种。
议案一般涉及重大问题，具有建议性、可行性特点。
《宪法》第72条规定：
“全国人民代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案”。
（十一）公告
公告是用于向国内外宣布重要事项或者法定事项的公文。
公告主要有两种，一是宣布重要事项，如最近我国将在东海进行地对地导弹发射训练；二是宣布法定事项，如宣布某项法规或规章，宣布国家领导人选举结果。
有一类公告是属于专业性的或向特定对象发布的，如经济上的招标公告，按国家专利法规定公布申请专利的公告，属专业性公告；也有按国家民事诉讼法规定，法院递交诉讼文书无法送本人或代收人时，可以发布公告间接送达，是向特定对象发布的，这些都不属行政机关公文。
A：
行政机关公文中的公告，具有如下特点：
一是内容重要。
二是对象广泛。
三是制发机关级别高。
B：
写法
公告是一种严肃庄重的公文，它内容单一，篇幅较短，或篇段合一，或分条列点，表达直截了当，语言简洁明快。
（十二）通告
通告是属于周知性的文种之一，是在一定的范围内，对社会各有关方面、人民群众、机关团体公布应当遵守和周知的事项的文件。
通告与公告都同属于周知性公文，二者区别：
一是通告所宣告的事项多属于专业性或业务性的，多涉及公安、交通、金融方面；公告为重大事项的发布。
二是相关对于公告，通告发文机关级别低、发文范围小、内容为一般事项。
三是在实践工作使用“通告”较多，使用“公告”较少。
（十三）命令（令）
命令（令）是国家权力机关、行政机关、军事机关及其负责人颁布的，是具有强制执行性质的领导性、指挥性的下行公文。
主要用于依据有关法律巩固行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位和人员。
命令（令）是“依照有关法律规定发布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；奖惩有关人员”时所使用的公文。
A：
命令（令）与别的公文相比较，具有以下几个特点。
1．内容重要。
2．权威性强。
3．强制性大。
B：
命令（令）的分类：
命令（令）通常使用的种类有：
公布令、行政令、任免令、嘉奖令、惩处令、通缉令、撤销令。
五、公文的办理规程
（一）公文处理的含义、任务、作用和原则：
1、公文处理的含义。
公文处理是党政机关、人民团体、企业事业单位一项经常性的工作。
广义的公文处理也称作“文书处理”，指:
收文的阅处，发文的制发和办结文件的立卷、归档、管理，以及对公文处理工作的组织、指导等所进行的全部工作。
狭义的公文处理，也叫“办文”，仅仅指收文处理的拟办、批办、承办、催办等环节和发文处理中的拟稿、核稿、签发等定稿前的各环节的工作。
2、公文处理的任务。
我国公文处理的任务，总的讲：
是准确及时安全地处理各类公文，当好领导的参谋和助手。
公文处理的具体任务是：
（1）发文办理。
包括从草拟到分发等整个行为过程。
（2）收文办理。
即收文机关对收到公文予以签收、承办或撰拟新的公文作出答复或批转、转发的处理。
（3）公文管理。
即办公厅（室）的文秘专职人员对公文的统一收发、审核、用印等一系列管理过程。
（4）公文归档。
即对已办理完毕的公文进行整理、归档的行为过程。
3、公文处理的作用。
公文处理是机关实现管理职能和重要形式，是国家档案事业的基础。
4、公文处理的原则。
公文处理的基本原则是：
实事求是、精简高效，做到及时、准确、安全、保密。
（二）发文的办理程序
发文办理，是指以本机关名义制发公文的过程。
包括以下几道程序：
交拟、草拟
升级会员 