关于建设监理项目管理代建制.docx

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关于建设监理项目管理代建制

心有所感说说而已——关于建设监理、项目管理、代建制

武汉建设监理协会林午玲

从事工程监理工作十多年来，总有一些问题使人弄不明白，常常是旧的疑惑未解，新的问题又面临了，这是否是因为自己所处的位置（工程监理）左右了自己对有关建设监理、项目管理、代建制的判断和理解。

今天，借中国建设监理协会理论研究委员会即将召开第二次会议之际，说说自己的一些想法，希望得到同仁们的指教。

这些年来，围绕“建设监理”、“工程监理”、“项目管理”、“代建制”等称谓以及实际操作内容，繁杂纷纭，莫衷一是，大家都总觉得政府是想要理顺什么，群众也想要厘清什么，可是十多年来，理顺了没有?

厘清了没有?

个中原因又到底在哪里呢?

一、建设监理

（一）建设监理与项目管理有何不同

这里，我们暂时将镜头分别定格在1989年和2004年，暂时剔除其中15年的是是非非，我们不准看到：

1．其实，二者在其工作内容的广度上是一致的：

建设监理：

主要业务内容有：

“

（一）建设前期阶段：

l、建设项目的可行性研究；2、参与设计任务书的编制。

（二）没计阶段：

1、提出设计要求，组织评选设计方案；2、协助选择勘察、设计单位、商签勘察、设计合同并组织实施；3、审查设计和概（预）算。

（三）施工招标阶段：

1、准备与发送招标文件，协助评审投标书，提出决标意见；2、协助建设单位与承建单位签订承包合同。

（四）施工阶段：

1、协助建设单位与承建单位编写开工报告；2、确认承建单位选择的分包单位；3、审查承建单位提出的施工组织没计、施工组织方案和施工进度计划，提出改进意见；4、审查承建单位提出的材料和设备清单及其所列的规格与质量；5、督促、检查承建单位严格执行工程承包合同和工程技术标准；6、调解建设单位与承建单位之间的争议；7、检查工程使用的材料、构件和设备的质量，检查安全防护设施；8、检查工程进度和施工质量，验收分部分项工程，签署工程付款凭证；9、督促整理合同文件和技术档案资料；10、组织设计单位和施工单位进行工程竣工初步验收，提出竣工验收报告；ll、审查工程结算。

（五）保修阶段：

负责检查工程状况，鉴定质量问题责任，督促保修。

”（注1）

项目管理：

业务范围包括：

“

（一）协助业主方进行项目前期策划，经济分析、专项评估与投资确定；

（二）协助业主方办理土地征用、规划许可等有关手续；（三）协助业主方提出工程设计要求、组织评审工程设计方案、组织工程勘察设计招标、签订勘察设计合同并监督实施，组织设计单位进行工程设计优化、技术经济方案比选并进行投资控制；（四）协助业主方组织工程监理、施工、设备材料采购招标；（五）协助业主方与工程项目总承包企业或施工企业及建筑材料、设备、构配件供应等企业签订合同并监督实施；（六）协助业主方提出工程实施用款计划，进行工程竣工结算和工程决算，处理工程索赔，组织竣工验收，向业主方移交竣工档案资料；（七）生产试运行及工程保修期管理，组织项目后评估；（八）项目管理合同约定的其他工作。

”（注2）

2．但是，二者在其工作内容的深度上是大不相同的：

例如在设计阶段，建设监理要“提出设计要求，组织评选设计方案”，项目管理则是“协助业主方提出工程设计要求、组织评审工程没计方案、……”；特别是在施工阶段，监理对施工方案、材料设备以及安全施工等都要进行“审查”或“检查”，而项目管理只需“协助”业主完成即可。

显然，建设监理的工作深度比项目管理的工作深度要深得多。

于是乎，我们会产生这样一种看法：

①如果将建设监理转向项目管理是由难向易、由复杂向简单的转变（注：

这里只是同阶段工作内容相比，先别搅进“全过程”的概念），建设监理只需将原来亲自参与、审查和检查的工作做到协助业主做就行，点到为止；

②工程监理（注意，这里不再是建设监理了）企业更愿意向项目管理企业转变，这是因为工程监理比项目管理所承担的责任要大得多。

既然工程监理对施工方案进行了审查，并且对材料、设备、安全防护进行了检查，那么工程监理就应该承担起工程质量、安全等与之相关的“审查”和“检查”的责任；而项目管理只是协助业主做了这些工作，即使有工程质量、安全等与之相关的责任，那也是由业主负责在前，项目管理企业负责在后。

（二）工程监理在建筑市场中的地位：

工程监理在建设领域一直弄不清楚的地位，让工程监理走得很痛苦。

我们一直说工程监理是建筑行业的主体之—，所以有“工程建设监理的主要内容是控制工程建设的投资、建设工期和工程质量；”（注3）要注意，这里说的是控制投资、控制质量和控制工期，工程监理这个主体真的能够控制得住工程的投资、工期和质量吗?

我们不妨先仔细分析分析建设领域的主体有哪些，这样也许会简单明白一些。

如果界定建筑市场的主体?

判断是否是建筑市场的

主体?

是一个什么样的主体?

以市场经济的观点来看，你只需紧紧围绕建筑商品的环节即建筑商品的生产、流通、交换和消费来界定即可；如果某一机构参与了建筑商品四环节的管理或经营等，那么它就可以被认为是建筑市场的主体；建筑市场的主体可以从主体的职能和作用上分为经营型主体、管理型主体、服务型主体、消费型主体等，政府作为管理型主体，工程监理企业则是服务型主体，生产、消费主体分别是建筑商、材料设备供应商、勘察、设计等单位和投资者（或业主）。

在这些主体中，工程监理和政府一样，只能围绕商品的生产起到一个服务和监管作用，政府管理的目标带有强制性，相对于中介机构（工程监理）被委托的咨询服务来讲，政府管理对商品生产的投资、工期利质量的控制力度还要大一些，而工程监理的咨询服务对商品生产的投资、工期和质量的控制力度是很弱的。

道理很简单，工程监理通常只能说说而已（咨询服务仅仅只能算是第三方服务性的控制），至于操作者听不听，做不做，全在于实施者本人。

能够控制商品生产投资、工期和质量的只能是直接参与生产的勘察、设计、施工等单位，因为只有他们才有权组织安排商品生产过程中的生产要素并控制生产全过程，因此也只有他们才能够真正控制商品生产的投资、工期和质量，并包括商品生产过程中的安全问题，这些商品生产的生产型主体应该对产品的投资、工期和质量以及生产过程中的安全负全部责任。

但是，目前工程监理的境遇的确是很尴尬的。

我们常常见到这样的消息报导：

在工程质量出现下滑的时候，政府希望通过工程监理加强旁站来控制质量；工程安全事故出现（而且多半是生产过程中出现）上升的时候，政府要求工程监理对施工安全事故负责（不少监理企业的老总都曾对我说过：

我们最怕的是工地出安全事故，那真是防不胜防的事儿）；当政府抓文明施工的时候，工程监理企业就会和不文明的工程一起上黑榜。

所以有人把工程监理谐称为一只“筐”，什么都可以往里面装。

至于业主对工程监理的认识，那就更莫名其妙了，在监理合同上可以白纸黑字的写着：

若工程质量不达优良的要罚工程监理企业多少多少钱，工程工期不能按时竣工的，每延迟一天要罚工程监理企业多少多少钱。

你看看，工程监理连生产都无权组织和控制，又怎么能保证生产产品的质量和工期，提出这样的合同要求，你业主总得给个理由吧。

另外，工程监理企业还有一条工作原则，即：

“监理单位应按照‘公正、独立、自主’的原则，开展工程建设监理工作，公平地维护项目法人和被监理单位的合法权益。

”（注3）这里的公正是说监理应站在公正的立场上，维护甲乙双方的利益。

怎么个公正法，工程监理的服务不同于政府的管理，政府的管理必须是公正的，因为他既不拿甲方的钱，也不拿乙方的钱，用的是纳税人的钱，他们应该是也只有他们才是公正的。

对拿了业主的钱，受雇于业主的监理企业来讲，只能是为业主服务，协助业主能够买到称心如意的合格商品，并在不违反法律法规、不违反交易原则、不损害公共利益的前提下，实现业主投资利益的最大化。

工程监理应该是“科学，城信，守法”地为业主提供咨询服务，这才是经济市场上受业主欢迎的中介咨询机构——工程监理企业。

所以，我们能否建议：

①当政府管理部门在对工程监理出台某些文件的时候，是否能多多考虑工程监理在建设领域的实际地位，让他们做他们能做得到的事情，形成“企业自控、中介服务、政府监管”的质量安全控制模式，否则很容易形成生产和监管“两张皮”的形式主义监管现象，不能从根本上有效控制工程的质量和安全；

②所有超出法律法规和监理合同所界定的责任和任务之外的其它责任和任务，应该对应赋予相应的权利和利益，否则这些其它责任和任务实施起来是很困难的。

（三）工程监理取费

近些年来，监理行业内普遍反映监理取费偏低，1992年颁布的取费标准，迄今仍然沿用。

更不幸的是，业主对监理费采取打折的做法似乎成了行业的常规，动辄八折、七折甚至五折。

对此，行业内众多人士多次呼吁：

希望政府尽快修改1992年的监理取费标准，或是由行业协会出台监理取费的行业指导价。

不少的人甚至将工程监理事业不能蓬勃发展的原因归咎于过低的监理取费，这是有失偏颇的。

我们知道，如果按照市场经济原则，某个商品或某种服务在市场上的价格应该完全由供需双方决定，没有任何一方（例如政府）加以干涉。

过去在计划经济中，市场上所有或大部分商品的价格是由政府来控制的。

现在即便是由政府定价，政府也必定是“依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况”，“国家实行并完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。

”（注4）我们监理行业目前普遍反映的监理取费不到位、压价、拖欠、回扣、签阴阳合同等现象，在某种意义上说，它折射出在政府定价下的监理市场上供求状况的真实映象，即使政府修改提高了监理的取费标准，这种现象将会依然存在。

再说实行行业指导价（也就是市场调节价），所谓市场调节价，是指“由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。

”（注4）这里的经营者是指：

“从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人，其他组织和个人。

”（注4）“经营者定价的基本依据是生产经营成本和市场供求状况。

”（注4）对于生产经营成本，我们不必多说，因为任何一家企业，当取费低到连成本都保不住时，他是绝对不会去经管的。

由此断言，不管是政府定价还是市场调节价，商品或服务的价格都与市场的供求状况密切相关联，唯有市场供求状况，它是决定价格高低的重要因素。

在市场经济中，我们常常称价格是调节经济的“看不见的手”，在自由竞争的市场上，价格随着供求关系变动而灵活、及时地变动。

当某种资源短缺，供给小于需求时，价格必定上升。

价格上升，增加了供给，减少了需求，最终使供求平衡，反之，当某种资源过剩，供给大于需求时，价格必定下降，价格下降，减少了供给，增加了需求，最终也使供求平衡。

所以，经济学家们认为：

只要让价格自由浮动，价格就可以准确地反映资源的稀缺程度，有效地调节供求。

因此，在目前监理市场上，监理取费一直偏低—巳压价行为十分突出的现象，用市场经济的观点来解释，就是供给大于了需求，如果更进一步理论研究的话，就是工程监理的需求市场并没有完全形成，这与我们过去多年实行的强制监理不无关联。

也正是市场上的这种供求状况，遏制了监理取费的“正常”，对此，我们只能表述的是：

①在市场经济的今天，我们不能依靠政府来干涉制止监理取费低利压价现象，它应取决于市场，取决于市场的供需关系。

监理企业在市场供大于求的情况下，能做的就是及时调整企业的经营策略，扩展业务范围，或者干脆转行做其他的；

②对于业主来讲，商品（服务）并不是价格越低越好。

作为买卖双方，你怎么压价，他都不会做赔本的生意的。

需要提醒业主的是，当你的价格低到监理企业只好采用或者减少监理工作量，或者减少监理人员，或者以低水平、低素质的便宜人员来完成你所委托的任务时，你能放心吗。

（四）工程监理还能走多远

工程监理已经走过了十七年，还能走多远呢？

据《建筑时报》2005年5月2日登载的一则题为“北京推出项目管理公司工程监理将淡出”的消息说：

“北京市建委有关权威人士表示，目前的项目管理公司是把监理、招投标代理、咨询服务的职能三合一，将来的目标是把勘察和设计也包括进去。

”这则消息所反馈的信息又能说明什么呢。

①监理企业的想法：

只要看看监理企业千军万马地争做项目管理、不顾一切地向项目管理公司转变就明白了他们的想法。

现在在监理市场上承接任务时就有这样的做法，即便完全做的是工程监理的事，拿的是工程监理的费，监理企业也会对业主说：

搞项目管理吧，前面的一些办证、手续等等我帮你跑。

还有的监理企业在原来已经监理但尚未完工的项目上，重签一份项目管理合同，人员还是那一班子监理的人马。

监理公司不想做工程监理的理由很简单：

工程监理的责任大，取费低，不如做项目管理。

②其他人的想法：

这里的其他人指的是政府和业主。

其他人应该是需要工程监理存在的，这是因为：

“从当前建设市场形势看，监理人的责任有逐渐增大的趋势，主要原因在于:

一是部分行为不规范的业主推卸责任的倾向比较明显；二是大量转移的农村剩余劳动力充斥施工一线，建筑队伍的整体素质下降；三是质量监督机构已不再承担质量验评职责，客观上也加重了监理企业的责任。

”（注5）

其他人需要工程监理的理由也很简单:

没有工程监理，就没有他控的主体了，那由谁来为项目实施阶段的工程质量、安全事故中属于其他人的责任埋单呢?

二、项目管理

如前所说，工程监理的市场需求、市场定位问题给工程监理的实施带来了很多麻烦，有的人从事工程监理工作十多年，至今仍说不清楚“工程监理”到底是个什么角色。

这也难怪，我国是从计划经济走向市场经济的，这需要有一个过程，这其中有许多角色的转变也需要有段时间来变更、来适应。

建设监理是在我国基本建设管理体制实行重大改革之际引进来的，它是政府管理体制从计划经济步入市场经济的键接点，是“为了改革工程建设管理体制，建立建设监理制度，提高工程建设的投资效益和社会效益，确立建设领域社会主义商品经济新秩序”的。

（注1）但是，从引进之初至今，人们对其的理解一直在不断地变化着，并从当初的全过程服务走到现在仅限于施工阶段的工程监理，良好的初衷并未能实现，且逐步演变成今天这幅模样。

如果追问是什么原因导致了这样的变化，我们认为,在很大程度上还是由于我国的法治社会不健全、市场经济体制不完善、政府管理体制改革不到位所导致的。

同样，对今天项目管理制度的兴起，假如我们国家仍不能做到依法治国，仍不能建立起规范和有效的市场经济体制，仍不加快政府管理体制改革的步伐，已经具有法律地位（建筑法、招标投标法、合同法等等已确定）的建设监理制尚且如此，谁又能预计项目管理将来会演变成什么模样呢。

回过头来，我们再来看看究竟什么是“项目管理”。

广义地说：

项目管理就是指把各种系统、方法和人员结合在一起，在规定的时间、预算和质量目标范围内完成项目的各项工作。

有效的项目管理常常是指在规定用来实现具体目标和指标的时间内,对组织机构资源进行计划、引导和控制工作。

项目管理的核心要素是环境、资源和人。

不管做什么项目都要事先想好这样三个问题:

到底都需要管理些什么内容?

都需要解决些什么问题?

都需要实现哪些目标?

大的项目是大的问题、大的目标和大的管理系统，小的项目是小的问题、小的目标和简单的管理内容。

管工程是项目管理，管企业也是项目管理，一个人的人生管理又何尝不是项目管理呢。

那么，在建设领域的项目管理又是指的什么呢。

建设权威部门曾对项目管理下了一个完整的定义：

“建设工程项目管理，是指从事工程项目管理的企业，受项目业主方委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。

”（注2）但是，现在在建设领域有些人就不是这样来认为，只要人们一说到项目管理，似乎就是一项非常非常庞大的工程，一件非常非常复杂的事情，就是要将项目工程从头到尾一揽子做到底。

从项目的立项做可行性研究开始，直到工程竣工交钥匙止，除此就不叫项目管理了。

这种认为所带来的现象就是：

一些地方行政管理部门针对项目管理又搞一些地方性的管理办法，为项目管理企业设资质、搞准入（核准），也不管有没有这个市场需求、是什么样的市场需求。

既然建设行政管理部门已经认为是可以分阶段进行的项目管理，就是说，可以是建设前期阶段，可以是设计阶段，也可以是施工招标和施工阶段。

如果项目业主按“项目管理合同约定的其他工作，”（注2）仅仅只需要对施工阶段的工程质量进行专业化管理和服务，谁又能说这就不是项目管理呢。

千万别把“项目管理”理论研究成了一个抽象的概念，一但成了抽象概念就不好办了，就好象我们平时说：

吃“水果”一样，吃梨子不是吃“水果”，吃苹果也不是吃“水果”，那吃“水果”到底是吃什么呢?

当把一个概念抽象到淹没了无数真实而具体的存在的时候，叫人们如何适从?

这样的理论导向是不是有点“幽默”呢。

所以，我们希望：

1、请一些地方行政管理部门不要再为项目管理企业设资质、搞核准了，不管是全过程还是分阶段，不论是大的项目还是小的项目，不论是复杂的还是简单的，只要是项目业主需要的，只要是对工程建设进行“专业化管理和服务”的，都应该认为是项目管理；

2、当然，上述项目管理存在的前提条件仍然是要有“业主委托”这个市场需求。

所以，工程监理企业可以联合勘察设计咨询、招标代理、造价咨询甚至前期的投资咨询等单位，形成涵盖建设项目全过程的管理企业，为业主提供全过程或分阶段的项目管理服务，不要将精力的重点都放在企业更名上了。

三、代建制

代建制的诞生是希望改善对政府投资项目的管理。

政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。

但是，由于在项目管理方式上存在问题，政府投资建设项目“三超”现象比较普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往不能最大化。

近年来，经过积极探索，管理方式改革取得了良好成效，这当中，比较成熟和先进的一种管理方式就是对政府投资建设项目实行“代建制”。

“代建制”是政府投资项目管理一种新的管理模式。

所谓代建制，是指项目业主通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付项目业主的制度。

代建制的工作内容与全过程的项目管理几乎相同，不同的是，项目管理企业不直接参与工程的建设，只是协助业主进行工程管理，而代建单位直接参与工程建设，并具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利（包括在业主监督下对建设资金的支配权），同时承担相应的责任（包括投资保值责任）。

项目管理企业是不具备项目法人地位的，从而也无法行使全部权利并承担相应责任。

同时，当代建的项目在建成竣工验收并经竣工财务决算审核批准后，如果决算投资比合同约定的投资有节余，代建单位是可以参与分成的。

显然，代建单位的责权利都要远远大于项目管理单位（当然其风险也远大于），所以现在又有许多项目管理公司钻天打洞地想从事政府投资项目的代建工作。

但是，有这么几个问题我们想弄清楚：

l、项目管理是业主委托管理，项目代建是业主委托代理，二者在建设领域的地位是完全不同的，责权利也大不相同，并不是所有从事项目管理的企业都可以进行项目代建的。

那么，具备什么样的条件才能承担项目代建，是不是应该设置一个什么门槛，如对专业人员、注册资金、公司从事管理的业绩和年限等要求。

否则，有些地方政府在政府投资项目管理体制改革的同时，立即在下面成立了诸如工程建设局（处）、项目管理公司等等，政府投资的工程马上名正言顺地由其管理公司来代建，这样的代建制又有什么意义呢；

2、姑且撇开项目代建制管理方式的种种先进性不说，就政府“选择”而言，过去政府投资项目建设是招标选择施工承包企业，今天是招标选择代建单位，都是选择，如果没有选择方式上的不同（这里指的是监督机制），难道选择施工单位就比选择代建单位更容易产生腐败吗。

有人曾说：

“大量的实证研究表明，严重的腐败是导致低增长、低收入水平的重要因素。

腐败会给经济发展带来巨大的代价，是导致不规范、无效和坏的市场经济的最主要因素。

腐败不仅会大大增加市场经济的交易成本，而且会构成市场准入的壁垒，损害有效竞争环境的形成，败坏政府的声誉，降低政府有效管理市场经济的能力。

”（注6）为了遏制政府官员腐败，实行代建制不愧为一项有效的好举措。

但是如果我们不从制度架构、权力分配、制约与监督着手，建立起一种宪法权威高于个人权威、法律意志强于特权者意志的制度，一些好的举措恐怕总会在实施过程中慢慢变味。

就如同前面所淡及的，我们走过建设监理（工程监理）、项目管理、代建制。

注1．《建设监理试行规定》（建设部<89>建建字第367号）

注2．《建设工程项目管理试行办法》（建市<2004>200号）

注3．《工程建设监理规定》（建设部、国家计委建监<1995>737号）

注4．《中华人民共和国价格法》

注5．《建筑时报》“百家争鸣论监理——工程监理事业发展研讨会综述”江毅2002-4-1

注6．《中国经济时报》“现代市场经济的五大特征”张军扩2003-7-16