浅谈我国农村养老保障制度的选择及构建.docx
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浅谈我国农村养老保障制度的选择及构建
浅谈我国农村养老保障制度的选择及构建
摘要:
本文主要研究中国农村居民的社会养老保障的建设问题。
由于人口老龄化的挑战，中国农村社会养老又一直欠缺，中国农村老年人口肯定是首当其冲；另外随着农村土地保障功能的弱化，经济又处在转型时期，以及农村生产方式的转化，传统的养老方式保障功能越来越弱化，已经不能规避将来农村老人养老的风险。
基于以上原因，本人针对目前农村居民的养老现状加以分析，提出了构建农村社会养老保障制度的思路和框架，建立多层次、多支柱，与经济发程水平相适应的“三支柱的农村社会养老保障制度”，而且针对第二支柱以“退地换保的村域社区养老”为运行机制的农村社会养老保障做出设计，并简要分析了在构建我国农村社会养老保障制度过程中需要注意的一些难题，旨在一定程度上解决农村社会保险筹集基金困难的问题，又能体现社会养老保障制度的优势，而且可以有利于将来实现国民普遍性养老的链接。
关键词：
农村；养老；社会养老保障
TheSelectionandConstructionoftheOld-ageSocialSecuritySystemofChina'sRuralArea
TheSelectionandConstructionoftheOld-ageSocialSecuritySystemofChina'sRuralArea
Abstract:
Thethesismainlydiscussesthesystemcontractionofthefarmers’socialsecurityfortheagedinchina.Becauseofthechallengeofagingsocietyinthefutureandthedeficiencyofruralsocialpensioninchina，theelderlypeoplewillbestandinthebreach．Inaddition，withtheweaknessofsoilsecurity，thetransformationofeconomicandproductionmanner,thefunctionofthetraditioncaresfortheagedarebeingattenuatedandalreadycouldnotdodgetheriskwhichcountrysidewillencounter．Basedonabovereasons，theauthorsanalyzethepresentsituationofcountrysidecarefortheaged,proposetheideaandframeforrestructuringthecountrysidecarefortheagedsystemandestablishingthemultiplesupportmulti-level，adaptedwiththedevelopmentlevelofeconomy,“threepropcountrysidesocietiescarefortheagedsystem”．Whichnotonlysolvesprobleminfundcollectionofthecountrysidesocialsecurity,butalsoincarnatesthesuperiorityofthesocietycarefortheaged,moreovermakesfortherealizationofthenationaluniversalcarefortheagedinthefuture．
Keyword：
Thecountryside;thesocietycarefortheaged;thecommunitycarefortheaged
目录
1我国农村养老现状6
1.1我国农村养老的现实背景6
1.1.1我国农村养老的经济背景6
1.1.2我国农村养老的老龄化背景6
1.1.3我国农村养老的人口流动背景7
1.2当前我国农村养老的状况7
1.2.1老龄化加快8
1.2.2覆盖范围小，覆盖对象有缺陷8
1.2.3家庭养老功能弱化8
1.2.4农村与城镇贫富差距逐年拉大9
1.3扩大农村养老保障的现实意义9
2我国农村养老保障制度的选择11
2.1我国几种农村养老保障制度的种类及概述11
2.1.1家庭养老11
2.1.2社会救济养老12
2.1.3社区养老13
2.1.4社会养老14
2.2我国农村养老保障制度的选择15
2.3选择农村社会养老保障制度的积极意义18
2.3.1保障农民生存权和发展权18
2.3.2促进农村社会经济的发展，保证农村的稳定18
2.3.3保障老年农民的利益，缓解农民养老风险19
3我国农村社会养老保障制度的具体构建20
3.1建立多层次、多支柱的农村社会养老保障制度20
3.1.1建立以县（市）为主体、不同筹资模式、不同保障水平的农村最低生活保障制度21
3.1.2推行退地换保的村域社区养老方式21
3.1.3建立以商业性和政策性保险为主体的补充养老保障21
3.2退地换保的村域社区养老模式的运行22
3.3建立我国农村社会养老保障制度需要注意的几个问题24
3.3.1加速乡镇政府的信用建设24
3.3.2制定完善的养老法律体系24
3.3.3建立有效的管理机构25
3.3.4消除制度的阻碍25
近几年来“三农”问题变得越来越尖锐，“三农”问题的核心问题是农民问题。
目前对“三农”问题的研究主要集中在如何发展农村经济、增加农民收入及缩小城乡差距上，对于农民的养老问题则很少顾及。
目前我国农村面临着青壮年人口的大规模转移，再加上养老保障制度残缺不全，老年农民老无所养的问题越来越严重。
我们要解决“三农”问题，要从农民的最基本的保障问题上下功夫，使农民老有所养，解除他们的后顾之忧。
本文力求通过对中国农村养老保障的经济背景和目前中国农村养老的模式的分析，探讨适合我国农村居民的养老保障模式，以实现农村老年人老有所养和促进经济发展的双重目标。
长期以来，我国对老年保障的理论研究和政策制定主要是针对于城市的。
早在50年代初期，政务院就正式颁布了《劳动保险条例》，经过一系列的修订完善，现已基本形成了较为完善的社会统筹与个人帐户相结合的部分积累型制度模式。
而占我国人口绝大多数的农村老人的养老保障问题却没有得到应有的重视。
新中国成立后的相当长一段时间里农民都被排斥在社会保障体系之外，其理由是农民拥有了国家给予的土地使用权，从而获得了土地保障。
改革开放后，随着人口老龄化问题的日益突出和土地保障功能的日渐虚化，这一曾被认为是合理的理由引起了诸多学者的争论，如何健全我国的农村社会养老保障制度逐渐成为学术界和政府部门研究的重点问题。
研究者们在对我国农村养老情况做了大量现状分析的基础上，对农村社会养老模式的选择，养老基金的运营管理等重要问题进行了广泛的讨论，并提出了许多有价值的观点。
就近几年发表的文献资料来看，研究者们在实行农村社会养老的必要性与迫切性上看法较为—致，普遍认为在二元经济向现代市场经济的转轨过程中，在人口众多的农村建立相应的社会养老保障制度是十分必要与迫切的。
因为如果把占社会人口多数的农村排斥于现代社会保障之外，不能为作为基础地位的农村经济发展提供必要的保障条件。
那么，全社会的稳定发展就无法从根本上得到保证。
但是在一些问题上也有诸多争议：
中国农村是否实现普遍性的社会养老；如何制定出合理可行的农村社会养老保障制度；目前是否已经具备建立农村社会养老保险的社会经济条件；农村社会养老保险应采取怎样的基金筹集模式；是否应允许商业养老保险涉足农村市场。
1我国农村养老现状
1.1我国农村养老的现实背景
千百年来，安度晚年、老有所养一直是中国人的梦想。
然而，随着社会的发展，很多农村青壮年离开乡村到都市谋求发展，农村劳动力的大规模转移造成了农村“空巢老人”的增多。
在中国“未富先老”步入老龄化社会的今天，如何让劳苦终生的农村老人幸福地度过余生，成了21世纪中国不可回避的问题。
1.1.1我国农村养老的经济背景
目前，我国是—个处在经济转型时期的发展中国家，不但是经济高速发展，经济制度也女处于转变时期。
而且随着经济体制改革的不断深入，我国居民的收入水平得到不断提高，与此同时，居民个人收入差距的扩大也比较迅速，首先表现在城乡居民之间的收入差距更为明显。
从20世纪90年代以来，我国城乡居民收入呈进一步拉大趋势，2000年城镇居民收入与农村居民收入之比达到2.79：
1。
全国人大代表、北京市委副书记强卫在北京团召开的第二次全体会议上发言时表示，北京农村生产占经济总量的比重不足10％，农村仍然有50多万劳动力在从事农业生产，大约占35％。
虽然去年农民人均纯收入达到7860元，但是与城市居民人均可支配收入17650元相比，还有很大差距。
也就是说，城乡居民收入差距从2004年的2563元拉大到去年的9800元。
[1]并目城镇居民收入差距和农村居民之间收入差距都加大了。
根据有关人员的计算，农村居民基尼系数从1978年的0.21升高到1998年的0.34，提高了13个百分点，绝对水平高于城镇。
1.1.2我国农村养老的老龄化背景
人口老龄化趋势是人类发展过程中一个客观现像，所谓人口老龄化，是指一个国家和地区老年人口在总人口中的比重上升和人口年龄构成老化的社会发展过程。
国际社会通常把年满60岁及以上的人口称为老龄人口，把60岁以上的人口占总人口比重的10％或65岁及以上人口占总人口7％以上的国家或地区成为“老年型国家”或“老年型地区”。
根据这个标准，到1999年，我国已经进入“老年型”国家的行列，随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年入口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。
而且，据预测，老年人口还将以每年3%的速度递增，到2020年，我国老年人口将达到2.3亿人，约占总人口的15％，劳动人口与老年人口的赡养比将下降到4：
1，而农村老年人口又占全国老年人口的70%。
“银发浪潮”不仅仅会冲击城镇，也会更猛烈地冲击社保基础相当薄弱的农村。
[2]
1.1.3我国农村养老的人口流动背景
随着改革开放的深入，市场经济的发展，农业劳动生产率的提高，城乡收入和利益差距的扩大，数以亿计的剩余劳动力从农业生产活动中游离出来，形成冲向城镇的流动人口，并推动了我国乡村人口非农化和城镇化的进程。
改革以来，我国已有8000万左右的农民进城务工、经商或从事其他职业，北京、上海、广州、武汉等大城市的进城农民都在数百万。
到2004年，中国的民工总数已经超过了—亿两千万，占农村劳动力总数的25%，形成了举世瞩目的“民工潮”。
实际上，城市经济社会的正常运转与发展已经到了离不开进城农民的地步。
但是对于农村来说，许多家庭主要劳动力（特别是男性壮劳力）纷纷加入到乡镇企业的大军之中，而家庭农业生产的重担便落在家中女性劳力和老人的身上，使许多农村成了“空壳村”，这就是目前农村状况的写照。
四川省是劳动力资源丰富的大省，也是劳务输出的大省，劳务“川军”名满天下。
2004年四川有三分之一的农村劳动力向外输出，共计1490万人。
现隶属四川省眉山市的仁寿县，是四川省对外劳务输出规模最大的县之一。
[3]据统计，家庭中有留守老人的占78.79％，空巢老人的养老问题的解决是迫在眉睫。
1.2当前我国农村养老的状况
关于农村养老，许多地区没有建立农村养老制度，已建立的地区也存在很多缺陷，运行中也出现了很多的问题，所以，完善农村养老保障制度的必要性与紧迫性日益体现出来。
1.2.1老龄化加快
随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。
据统计，2000年中国农村8.33亿人口中，65岁以上的老年人口估计占7.36%，到2030年6.64亿农村人口中，65岁的老年人口将达到17.39%为1.29亿。
1.2.2覆盖范围小，覆盖对象有缺陷
中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。
据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。
建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%.另外，据国家统计局统计，中国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保障问题。
基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。
进城务工的农民既没被纳入到农村养老保障制度中，也没被纳入到城市养老保障制度中，处于法律保护的空白地带。
1.2.3家庭养老功能弱化
防老的观念在中国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。
以自给自足为基本特色的农业社会中，生产技术基本稳定，社会分工程度很低，“子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系。
这种稳定的世代交替，能在家庭内部自然的完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。
但是随着以社会分工为特征的工业社会的到来，这一自然稳定的关系就被打破了，“子承父业”不复存在，父子两代除了血缘关系和未成年时的抚养关系之外，几乎没有其他关系。
子女的劳动技能要靠自己的努力去掌握，劳动机会要靠自己去争取，为此往往必须离开生养之地、离开父母。
[4]
1.2.4农村与城镇贫富差距逐年拉大
根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中纯农业收入仅占总收入的42.9%。
农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入。
来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%.由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。
有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。
但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。
1.3扩大农村养老保障的现实意义
（1）传统家庭结构的改变。
由于生育率的降低和社会制度的变革，我国家庭渐趋核心化，靠家庭成员养老的保障程度越来越低。
按目前的生育政策，将来一对夫妇需负担四个老人和自己的子女，使这些夫妇在“上有老，下有小”的重压下不堪重负。
这客观地迫使人们，在年轻的时候就得为自己的年老而投资，养老保险正好能够基本满足这些需求。
（2）农民的收入有所提高。
随着我国经济的不断发展，靠各种特色种植以及农民工不断外出打工，使农民的收入不断提高。
农民有能力在年轻的时候为以后的养老进行打算。
据对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户的抽样调查，2005年农村居民人均纯收入为3255元，比上年增加319元，增长10.8%，扣除价格因素的影响，实际增长6.2%。
（3）老龄社会的到来。
根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的65.82％，农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点。
这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。
[5]到21世纪后半叶，城镇的老龄化水平才将超过农村，并逐渐拉开差距。
报告还表明，我国人口老龄化发展具有明显的由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区，最早进入人口老年型行列的上海和最迟进入人口老年型行列的宁夏比较，时间跨度长达33年
（4）特殊农民群体的人身保险需求。
比如失地农民的保障需求。
城镇化使得大量农民离开相依为命的土地。
在农村传统体制下，农民失去了土地也就丧失了最基本的保障，也给社会增添了不稳定因素。
因此，失去土地后的农民对养老保险提出了高质量要求：
希望既能解决当前人口的养老，又能惠及后代人。
也就是要为有限土地补偿费用寻找一个资金经营者，它可保证资金高效运行，能实现本金的保值和增值，由团体不记名地分享经营利益。
（5）“国十条”的颁布，为努力发展适合农民的商业养老保险提供了政策支持与鼓励。
商业保险进入农村有了关阔的天地。
我国绝大部分人口生活在农村，与城镇相比，农村的社会养老保障几乎是空白。
一个时期以来，我国农村人口老化加快，人口迁移增多，农村家庭规模下降，家庭养老功能进一步弱化，这势必增加自己养老的比重。
商业养老保险以其灵活、方便、透明度高、保险金交纳和给付简单等众多优点，非常适应广大农村的养老保障需要，农村的商业养老保险市场潜力巨大。
2我国农村养老保障制度的选择
由于我国目前经济状况和农村有占绝对数量的农民，有关学者对开展农村的社会养老持怀疑态度，他们认为风险太大，缺乏可行性。
认为现期家庭和土地等传统保障方式还很有效，从调查来看，家庭保障在目前对于农村的老年人口来讲比社会养老效果更加明显，所以进而认为缺乏必要性和紧迫性。
但诸多学者认为由家庭养老向社会养老的过渡，作为解决老龄化对养老挑战的有效方式，这—趋势不可改变。
要统—这些认识，首要的问题就是要分析我国目前的经济条件是否达到建立农村社会养老制度的最低起点。
根据有关学者的研究，从对欧盟13个国家的比较研究表明，在类似目前我国或更低的经济发展阶段时，这些国家都已成功地建立起了农村社会养老保障制度。
2.1我国几种农村养老保障制度的种类及概述
2.1.1家庭养老
回顾中国农村老年人养老保障的历史不难发现中国农村老年人养老仍以家庭养老占主导地位，以家庭养老为主的传统养老模式尚未得到根本改变。
家庭养老模式的特点是：
（1）选择的普遍性。
以苏南农村养老为例，在被调查的2271名60岁以上的老年人中，有70.34％的老年人是完全依赖子女或很大部分依赖子女赡养；有17.99％的老年人依靠自己劳动而生活；依靠养老金而生活的老年人只占10.07％。
（2）制度供给成本低。
家庭养老模式的优点在于其成本比较低，家庭只要提供少许物质就可以保障老年人的基本生活需要。
（3）组织结构的稳定性。
家庭养老模式由于局限于家庭内部，以血缘关系为纽带，所以，比较易接受并且具有一定的稳定性。
[6]
但由于面临诸多问题，家庭养老的功能整开始弱化。
对于一个较为典型的中国农村家庭而言，家庭养老的保障能力主要体现在以下几个方面：
（1）财产的保障能力。
财产多少决定了家庭保障能力的强弱，农民的家庭财产主要包括住房等生活资料和生产资料与储蓄。
因为—般老年人投资能力比较低下，投资渠道比较单一，再加上经济不十分稳定，通货膨胀指数较高，通过个人的储蓄基本上达不到养老金的保值增值目的。
而目其储蓄行为的规范性，储蓄行为和金额的持续性不能保证，这种只是个人行为具有使用养老金的无计划性和随意性，很难保障未来养老的安全。
（2）家庭规模大小的保障能力。
家庭保障主要依靠全体家庭成员共同承担和分摊风险，家庭规模的大小直接影响了家庭保障能力。
目前，我国的复合家庭和根式家庭基本解体，家庭规模缩小，核心家庭增多。
从1990年到2000年两次普查结果看出，家庭规模从3.97人∕户降到3.44人∕户。
中国的家庭结构也转变为以核心家庭为主体的结构，1990年核心家庭占家寇总数的67.31％，其中父母与未婚子女组成的完全核心家庭占57.81％，比1982年增长4.92个百分点。
（3）土地和保障能力。
土地保障历来被当作农民最后一道保障线，土地曾经是农民赖以生存和发展的基础。
但是相对于生活风险，土地保障实际能力正逐步下降。
随着经济的发展，农民的收入水平及其结构发生着变化，在逐步接受和适应新的生活方式和新的生活风险同时，生活观念也悄然发生变化，非农业和农业的巨大利益差别不断诱使农民放弃对土地的追求和依赖，传统的土地保障情结逐步淡化。
农民“失地”现象又十分惊心。
我国本来就是一个人多地少、人地关系十分紧张的国家。
九亿多农民，仅有十八亿多亩耕地，我国人均耕地少（1.52亩），而且还在逐年减少。
2.1.2社会救济养老
我国农村社会救济养老主要有传统的救济和最低生活保障，救济对象是农村的五保户和困难户，五保户供养作为中国农村社会保障的—部分，在保障五保户等特殊老人养老方面起到了重要作用。
这项对农村孤寡老人实行的带有救济性质的制度是在1956年随着集体经济的发展建立起|来的。
农村改革开放后这种制度得以保留，并得到了相关法规的确认。
1994年国务院发布了《农村五保供养工作条例》，对新时期的五保供养工作做了进一步明确。
条例明确指出，五保供养是农村集体福利事业，五保供养的对象为无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人。
[7]供养的内容主要是吃、穿、住、行、葬等方面的费用。
具体形式有两种：
一时集中供养，即将五保老年人集体安置在乡或村敬老院，由乡村集体提供吃穿住等生活安排，并由工作人员负责日常照顾。
目前全国敬老院近3万个，入院老年人35万多人，占农村五保老年人的14％。
。
许多地方的敬老院加大投入进行了改造，扩大了收养范围，面向社会开放，实行自费供养的养老方式，将子女照顾有困难的老年人吸纳进敬老院，费用由老年人的子女负担。
第二中形式是分散供养既有村级组织负责，由五保老年人的邻里提供生活照顾，集体提供口粮、住房烧柴等必要生活资料。
有些地方实行承包供养，乡村给承包户一定的承包费，也有的地方通过给承包人多分责任田的办法帮老人获取基本生活资料保障。
但是五保户供养的范围非常有限，不适用于普遍农村老年人。
而目五保老人供养率和供养水平受到了各地经济发展水平的明显影响，发展不平衡。
2.1.3社区养老
以社区照顾和社区服务为主要形式的社区养老作为—种新型的养老方式在中国城市日益收到重视。
社区养老保障是一定地域范围的人口（社区），通过一定方式筹集养老保障资金，用公开规范的措施为其社区内成损的老年养老提供帮助的一种养老保障模式。
《民政部关于再全国推进城市社区建设的意见》中对社区也做了明确界定：
农村社区通常是指农民所生活的一定区域和范围，主要包括农村的乡和村。
农村集体化发展出现的材集俸往往是农村入口生活的主要社区。
以社区照顾和社区服务为主要形式的社区养老保障的发展将救济养老的范围从少数“五保”老年人扩大到全体社区老年人保障内容形式更多样化，对改善农村老年人的生活、弥补家庭养老保障的不足发挥了重要的作用。
但由于它对集体经济有高度的依赖型因而存在诸多的局限：
第一，发展的不平衡。
由于各地区、各村镇经济发展水平存在很大差异，有些地区养老金多发，些地区少发或不发，从整个社会看，社区保障有可能加剧社会横向不平等；第二发展的不稳定性。
它的范围只局限于规模很小的社区，经济效益较好时养老金可以按时发放，一旦经济遇到较大困难就很难维持了。
以社区为单位筹集、管理和使用养老资金没有保障，放在乡镇难免被用于乡镇建设投资，如果投资失败，保障将难以为继；第三发展的低层次性。
社区养老保障水平主要取决于集体经济的强弱。
我国目前农业劳动生产率和农民收入水平比较低，因此只能满足老年人最基本的生活需求。
2.1.4社会养老
农村社会养老保险作为农村养老社会保障的一个重要部分，在我国农村起步较晚，目前发展水平较低，许多措施还带有一定的规定性，但其发展却是我国农村养老方式的巨大进步，是今后建立规范化的养老保障制度的重要基础。
面对农村老年人口数目的迅速增长和家庭养老的弱化，为了适应农村经济条件的变化，推动计划生育政策在农村的实施，农村养老改革加快了步伐。
从1991年开始，根据国务院的决定，民政部开始有计划有组织地组织农村社会化养老保险改革的试点。
1992年民政部发布了《关于进一步
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