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城市大气污染治理问题研究
城市大气污染治理问题研究
【摘要】随着我国国民经济的快速增长和能源消费量的持续增加，大气环境污染已成为阻碍我国生态文明城市发展的主要症结。
文章研究城市大气污染现状以及治理中所遇到的问题，通过梳理国外城市大气污染治理经验，从中获得启发。
针对如何有效治理和改善城市大气环境污染问题，提出了相应的对策及建议。
【关键词】城市；大气污染；治理
一、引言
（一）研究背景及意义
1.研究背景
城市大气污染是目前各国要面对的环境污染问题之一，如何防止城市大气环境污染，减少环境污染的危害，已成为我国重大而紧迫的研究课题。
尤其是在最近几年，我国的许多大中城市频现雾霾天气，严重地影响了城市居民的工作和生活。
2013年9月，国务院出台了《大气污染防治行动计划》,治理雾霾收到一定的效果，但从总体来看，城市大气污染还没能完全被控制。
2014年，我国三百多个地级以上城市中80%未达到国家空气质量二级标准。
长三角、珠三角，特别是京津冀地区，大面积雾霾频繁发生，引起社会各界和新闻媒体的高度关注。
世界银行在2020年的中国研究报告中指出：
中国经济在快速增长的同时已步入了大气污染较为严重的国家之一，如果不采取有力措施，那么实现经济社会发展的战略目标也只能是空洞的胜利。
因此，综合治理城市大气污染成为了我国政府、学术界和社会公众的关注焦点。
2.研究意义：
（1）加强大气污染防治是生态文明建设的必然要求。
人类社会的可持续发展，必须建立在良好的生态环境基础之上，我们务必要强化水资源、大气资源、国土资源等的污染防治工作。
其中，大气环境是生态文明建设的重要组成部分，推进“五位一体”总布局必须大力加强大气污染防治。
（2）加强大气污染防治是落实科学发展观的重要举措。
加强推进大气环境保护，对我国当前的经济结构和增长方式都具有很好的促进作用，有益于实现社会更快更好发展。
这项工作的推进，有利于带动环保和相关产业发展，为社会提供新的就业岗位，为市场经济发展提供新的增长点。
大气污染的防治，将为保障国民健康、为公共卫生事业作出极大贡献，也将会进一步提高全体公民的环境意识和道德素质，有利于维护全人类的长远利益，为后人留下优美的生存环境和良好的发展空间。
（3）加强大气污染防治是公众卫生健康的迫切需求。
人们生活水平逐渐提高的同时，公众开始更多地对健康生活投以关注，公民对良好的生存环境的需求也是越来越迫切。
而伴随我国工业化、城镇化的快速发展，雾霾天气频发、大气环境污染、突发有毒有害气体泄漏、极端高温风寒等环境气象问题凸显，公众对保护环境、保障健康的愿望也越来越强烈。
（二）国内外研究综述
1.国外大气污染研究现状
20世纪50年代，二战之后世界经济开始复苏发展，发达国家之间开始了经济竞争，城市的工业化发展越来越快，市场经济也保持了高速增长。
城市化进程不断推进，更多的人和资源源源不断地涌入大城市，社会发展过速的弊端也开始展现，城市污染不断加重。
由于室内机动车尾气的污染，美国一些城市夏季经常出现光化学烟雾。
一些学者将研究领域扩展到光化学烟雾，JosephA．Leone、JackG.Calvet、GaryZ.Whitten研究分析了光化学烟雾的化学反应机制，明确了光化学烟雾中臭氧成分的生成是碳氢化合物等有机物参与的结果。
20世纪60年代，北欧国家相继出现了酸雨污染，污染面积不断扩散，对整个欧洲都产生了严重影响，酸性沉降给地方经济带来巨大损失的同时，也引起了一些国际争端。
酸雨带来的危害随着大气远距离输送，不受地域和国界影响，正是如此，引发了全球各国对酸雨的广泛关注。
FredricC．Menz科学系统地研究了酸性沉积对自然生态系统的影响，探讨了酸雨的控制对策。
Wetstone，G．S．着重探讨了酸雨的国际影响，分析了国际法律的不足之处，建议通过多边组织活动和国际共同合作，解决酸雨问题。
20世纪70、80年代，基于对大气环流形势以及大气污染物扩散模式认识的逐步深入了解和掌握，一些发达国家逐步扩大研究领域，开始对大气污染的监测预警预报进行研究。
欧洲中期天气预报中心（ECMWF）的成立，即起源于欧洲的一个科学与技术合作项目。
ECMVF的主要工作就是搜集和储存气象数据，对数字化产品进行科学分析和技术研究，改善空气预报方法，制作中期数值预报并分发到各会员国。
20世纪90年代，世界各国逐渐开始了大气污染研究合作，对大气污染的形成和扩散机制综合分析和深入研究。
A.J.S.MeGonigle、M.ShekarReddy等学者通过检测测量大气污染物的排放，列出排放污染物质及其浓度清单，经过对比分析，确定大气环境的主要污染源。
Indrani和Kumar选取印度的四个城市，综合当地实际，分析研究了城市大气中颗粒物的变化趋势，发现悬浮颗粒物污染程度的减轻与很多工厂的关闭以及地方部门对机动车辆尾气排放严格的限制有关。
另外还发现，燃烧过程（如化工、冶炼等）产生的污染颗粒物大部分粒径小于10微米，其它污染过程（如扬尘）产生的污染颗粒物一般都大于10微米。
TolgaElbir以土耳其伊兹密尔市为例，对当地大气中的主要污染物排放情况进行研究，发现二氧化硫污染主要来源于工业生产，PM1O主要来源于人类日常活动，氮氧化物主要产生于城市交通运输行业。
2.国内大气污染研究现状
作为发展中国家，我国的工业起步比发达国家晚，相应的，大气污染问题出现的也晚，造成我国对大气污染方面的研究也略为滞后。
20世纪70年代，我国大气污染防治工作正式起步，以1973年的第一次全国环保工作会议为标志。
国内已经开始意识到大气污染带来的危害和影响，并就此开展研究。
中国农林科学院农业生物研究所研究了大气污染对农业的危害和影响，何兴舟使用大量国内资料数据进行分析，发现大气污染引发的急性作用严重时会威胁人类生命，慢性作用则会降低人的呼吸功能，诱发呼吸系统疾病，促使某些慢性病患者病情恶化。
20世纪80年代，一些学者开始研究大气污染与地形、城市规划、气象条件等因素之问的关系。
李力争等对唐山市的监测结果进行分析，发现总悬浮颗粒浓度的分布具有区域性特征，工业区污染程度最高，居民和商业区其次，郊区最低，而且有着鲜明的季节特征，按照污染物浓度从高到低依次为冬、春、秋、夏。
2002年5月，主题为“可吸入颗粒物的形成机理和防治对策”的香山科学会议召开，专门讨论了大气颗粒物污染问题。
12月份召开了我国区域大气灰霾形成机制及其气候影响和预报预测研讨会，“霾”的概念开始引起广泛重视，我国对气溶胶的系统研究进入了新的阶段。
国家有关部门还颁布了一系列的防治大气污染的国家标准和专门的行政规章，例如《饮食业油烟排放标准》、《环境空气质量标准》、《锅炉大气污染物排放标准》等等。
以上法律法规，对防治大气污染发挥了积极作用，收到了一定的效果，但从总体上来看，大气环境污染还未完全被控制，中国的大气污染防治的法律制度的发展道路仍任重而道远。
（三）研究框架
在吸收和借鉴国内外研究经验的基础上，本文探讨大气污染治理的研究意义，试图从多角度综合研究中国大气污染治理问题。
在研究思路上，根据国家环保部提供的数据，分析国内大气环境污染的现状，深入探讨中国大气污染治理存在的突出问题，进而提出国内大气污染防治的对策建议。
在这一思路的指导下，确定了如下研究框架：
第一部分是引言，主要阐述当前大气污染发生的背景与其研究意义，综述国内外对大气污染研究的进展，确定研究思路、框架。
第二部分是我国大气环境的现状，结合有关部门统计数据，综合分析全国大气污染的现状。
第三部分是综述我国大气污染治理存在的突出问题。
第四部分结合实际提出进一步完善大气污染防治的对策与合理性建议。
第五部分是结语，对文中主要内容简要总结，并对未来方向进行展望。
二、大气环境现状
（一）空气质量
2014年，开展空气质量新标准监测的地级及以上城市161个，其中74个为第一阶段实施城市，87个为第二阶段新增城市。
监测结果显示，161个城市中，舟山、福州、深圳、珠海、惠州、海口、昆明、拉萨、泉州、湛江、汕尾、云浮、北海、三亚、曲靖和玉溪共16个城市空气质量达标（好于国家二级标准），占9.9%；145个城市空气质量超标，占90.1%。
从各指标来看，SO₂年均浓度范围为2～123微克/立方米，平均为35微克/立方米，同比下降14.6%；达标城市比例为88.2%，同比上升3.1个百分点；日均浓度达标率范围为74.4%～100.0%，平均为98.3%，同比上升0.8个百分点，平均超标率为1.7%。
NO₂年均浓度范围为14～67微克/立方米，平均为38微克/立方米，同比持平；达标城市比例为62.7%，同比上升5.6个百分点；日均浓度达标率范围为78.3%～100.0%，平均为96.8%，同比上升1.6个百分点，平均超标率为3.2%。
PM10年均浓度范围为35～233微克/立方米，平均为105微克/立方米，同比下降3.7%；达标城市比例为21.7%，同比上升2.4个百分点；日均浓度达标率范围为30.9%～100.0%，平均为81.0%，同比上升1.1个百分点，平均超标率为19.0%。
PM2.5年均浓度范围为19～130微克/立方米，平均为62微克/立方米；达标城市比例为11.2%；日均浓度达标率范围为32.1%～99.7%，平均为73.4%，平均超标率为26.6%。
O₃日最大8小时平均值第90百分位数浓度范围为69～210微克/立方米，平均为140微克/立方米；达标城市比例为78.2%；日最大8小时达标率范围为68.7%～100.0%，平均为93.9%，平均超标率为6.1%。
CO日均值第95百分位数浓度范围为0.9～5.4毫克/立方米，平均为2.2毫克/立方米；达标城市比例为96.9%；日均值达标率范围为88.4%～100.0%，平均为99.3%，平均超标率为0.7%。
图12014年新标准第一、二阶段监测实施城市各指标不同浓度区间城市比例
74个新标准第一阶段监测实施城市2014年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市继续按照新标准开展监测。
监测结果显示，74个城市中海口、拉萨、舟山、深圳、珠海、福州、惠州和昆明等8个城市空气质量年均值达标，较上年增加5个；66个城市空气质量不同程度超标。
全年空气质量相对较好的10个城市分别是海口、舟山、拉萨、深圳、珠海、惠州、福州、厦门、昆明和中山，空气质量相对较差的10个城市分别是保定、邢台、石家庄、唐山、邯郸、衡水、济南、廊坊、郑州和天津。
从各指标来看，SO₂年均浓度范围为6～82微克/立方米，平均为32微克/立方米,同比下降20.0%，达标城市比例为89.2%，同比上升2.7个百分点；NO₂年均浓度范围为16～61微克/立方米，平均为42微克/立方米，同比下降4.5%，达标城市比例为48.6%，同比上升9.4个百分点；PM10年均浓度范围为42～233微克/立方米，平均为105微克/立方米，同比下降11.0%，达标城市比例为21.6%，同比上升6.7个百分点；PM2.5年均浓度范围为23～130微克/立方米，平均为64微克/立方米，同比下降11.1%，达标城市比例为12.2%，同比上升8.1个百分点；O₃日最大8小时平均值第90百分位数浓度范围为69～200微克/立方米，平均为145微克/立方米，同比上升4.3%，达标城市比例为67.6%，同比下降9.4个百分点；CO日均值第95百分位数浓度范围为0.9～5.4毫克/立方米，平均浓度为2.1毫克/立方米，同比下降16.0%，达标城市比例为95.9%，同比上升10个百分点。
图22014年新标准第一阶段监测实施城市平均浓度和达标城市比例年际比较
（二）酸雨
2014年，470个监测降水的城市（区、县）中，酸雨频率均值为17.4%。
出现酸雨的城市比例为44.3%，酸雨频率在25%以上的城市比例为26.6%，酸雨频率在75%以上的城市比例为9.1%。
图32014年不同酸雨频率的城市比例年际比较
（三）降水酸度
2014年，降水pH年均值低于5.6（酸雨）、低于5.0（较重酸雨）和低于4.5（重酸雨）的城市比例分别为29.8%、14.9%和1.9%。
酸雨、较重酸雨和重酸雨的城市比例同比均基本持平。
图42014年不同降水pH年均值的城市比例年际比较
（四）化学组成
2014年，降水中的主要阳离子为钙和铵，分别占离子总当量的25.1%和13.6%；主要阴离子为硫酸根，占离子总当量的26.4%；硝酸根占离子总当量的8.3%。
硫酸盐为主要致酸物质。
图52014年降水中主要离子当量浓度比年际比较
（五）酸雨分布
2014年，酸雨污染主要分布在长江以南-青藏高原以东地区，主要包括浙江、江西、福建、湖南、重庆的大部分地区，以及长三角、珠三角地区。
图62014年全国降水pH年均值等直线分布示意图
三、问题
（一）立法理念落后
早在1979年，全国人大常委会就通过了《环境保护法（试行）》，这是改革开放后首批颁布的法律之一。
该法将“大气”列为首要环境。
1987年，专项治理大气环境污染的《大气污染防治法》通过，并于次年开始实施。
而且，我国分别于1995年、2000年对该法进行了修订，并且出台了一系列有关的规定。
现行的2000年修订的《大气污染防治法》，在当时看来在立法理念上是进步的、与时俱进的。
但在今天看来，立法理念已有一些落后之处，比如:
在法律规定上，主要是注重于规定某一制度，没有更多地关注制度落实的配套措施;在主体互动上，主要是行政主体依职权进行治理，没有规定多元主体的参与方式;在调控方式上，主要依赖行政手段，没有规定通过市场等手段进行综合调控。
（二）立法难以落实
法律通常被认为是政府能够动用的最有效的规制手段。
然而事实上，我国诸多大气污染严重的城市并没有明显的改观，甚至日趋严重。
法律如果不能得到很好的施行，就是一纸空文。
无论条文中规定的制度如何先进，如果不能在现实动得到有效的落实，除去对现实没有助益外，对立法本身也是一种否定。
以《大气污染防治法》为例，该法只对“总量控制制度”的内容作了规定，而并没有切实可行的实施程序，如对排污企业履行总量控制的监督程序等没有规定;总量控制的区域是按照行政区域而非按照地理区域划分，这种划分不具有科学性，从而使“总量控制制度”根本不可能达到其设置的目的。
所以，现有立法难以全面落实是我国依法治理大气污染的首要问题。
（三）主体参与不足
目前我国依法治理大气污染主要是依靠行政主体。
固然通过这一方式有利于在短时间快速地进行治理，但是由于大气污染的复杂性和特殊性，仅凭行政推动不可能完全达成有效的治理，各个主体的参与问题愈发凸显。
虽然公众参与条款的不断强化也是我国环境法律体系取得进展的体现，但从总体上看，目前公众参与还多停留在“专家参与”和宣传普及阶段，作为一般公众参与大气污染防治的具体途径和程序尚不十分清晰。
虽然我国2002年颁布的《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价做了一些明确规定，但这些法律规定有的过于原则，有的缺乏相应的法律支持:
例如公众参与的方式、在哪些阶段参与、如何保障公众参与等法律实践中必须明确的内容几乎没有相关的法律规定，实践中的公众参与也只是象征性的、被动的，并没有形成一种具有可操作性的制度。
总的来说，我国公众参与大气污染防治的法律发展进程还处于起步阶段。
（四）调控手段单一
通过行政主导大气污染治理，在主体方面表现为参与不足，在方法方面表现为手段单一。
我国传统上环境调控的行政驱动特征非常浓厚，特别是“十一五”以来，为实现节能减排的目标，国家陆续采取了一系列具有明显行政强制特征的手段，如对二氧化硫削减等方面所采取的各种强制性减排措施。
这些措施虽然短期看成效显著，但从长远来看，这种运动式减排措施的实施成本高，且很难持续。
所以，亟需改变这种传统的治理方式。
形成这样的问题是有着深刻的历史渊源的，我国从计划经济转型市场经济，国家的宏观调控在核心方面依然是起主导作用。
在依法治理大气污染中，也就表现为行政推动先于市场调节。
但是国家公权力的行使一旦过度，既可能侵犯各个主体的权利，也很可能难以实现全面的调控而使社会产生不满。
具体而言，调控手段的单一也往往使得大气污染的依法治理难以全面实现，进而导致各个主体环境权利难以实现或者义务承担方式不足的境况。
四、对策
（一）更新立法的理念
美国《清洁空气法》在立法中确立了“国家空气质量标准理念”、“州政府独立实施理念”、“新源控制理念”、“视觉可视性理念”等一系列立法理念。
正是由于具有理念的超前性、标准的缜密性、管理的系统性、执行的严格性等特征，“清洁空气法”不仅成为美国治理空气污染的法律利器，也为其他国家提供了立法范例。
在借鉴上述思路的前提下，根据我国环境污染法律治理现状，应树立以下理念:
第一，实效理念。
亦即立法不能仅满足于书面规定的条文，而应更注重条文的落实和效果，让法律规定真正发挥应有的社会效果。
第二，参与理念。
亦即不能仅依靠行政主体进行管理，而应充分构建多元主体的有效参与机制，动员全社会的力量共同依法治理大气污染。
第三，市场理念。
亦即不能仅依靠行政命令进行调控，而应在行政指导下，充分利用市场的能动性，正确发挥其在大气污染中的资源配置作用。
只有从根本上树立正确的立法理念，再辅之以可行的法律规定，才能真正有效发挥法律在治理大气污染中的应有作用。
（二）注重立法的实效
与世界上主要工业国家相比，中国的环境法规的制定并没有落后多少，然而，超前立法没能遏制不断恶化的环境。
英国的大气立法一开始也是流于形式，但随着修改与细化，明确奖惩，逐步发挥了应有的作用，英国立法的具体实践很值得借鉴。
第一，扩大调控对象。
目前对于我国而言，首先需要适当修改《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》），包括扩大对象和明确责任。
有学者指出“现有法律规定，二氧化硫、大的颗粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重点防控对象。
但是，在现实生活中，PM2.5、氮氧化物、扬尘，已经成为新的污染物控制的重点，这些在现有法律中体现不多。
”尤其是PM2.5，是雾霾天气产生的重要原因。
立法需要与时俱进，及时将有关对象纳入调控范围。
另外也可考虑对于严重雾霾等新问题作出的专章或专节规定，以更有效、更针对地对大气污染问题进行调整。
第二，明确落实方式。
以前文所述的“总量控制制度”为例，原有的以行政区划来落实的方式，难以完全有效地实现该制度。
应该在行政区划的基础上，结合地理特征，确定对于总量的控制。
常纪文则建议，将区域污染联防联控写进现有法律。
区域性污染是我国许多地区面临的共同问题，以北京为例，北京PM2.5主要污染物有一部分来源于邻近区域。
这种情况下，如果不在联系紧密的省市之间实行联防联控，大气污染的问题就难以解决。
另外，江莉建议应确立适当的总量控制模式、建立配套的总量控制体系、建立有针对性的特定目标总量控制时段制度、完善排放指标分配制度、建立公众参与和信息公开制度。
上述建议可供借鉴，但最关键的是如何保障该制度的落实，最关键的就是做好立法部门与执法部门的衔接、做好区划与区域的协调，唯此才能真正有效地保证该制度以及其他制度的有效落实。
（三）注重参与的多元
第二次世界大战以后，美国曾发生过几起震惊世界的“公害”事件，美国国内环境保护的呼声越来越高，环境保护的影响越来越大在这方面美国可以提供相当的借鉴。
由于美国公众环保意识的高涨，促使了政府通过环境立法来推动环保运动，美国的《国家环境政策法》是基本环保法“另外还制定了有关水、大气、固体废弃物、海洋海岸带、噪声、农药、放射性废物等专门环境法，制定了大量的环境标准”。
美国公众的行动推动了联邦、州、地方三级管理体制的建立以及划分大气质量控制区的划分。
对于我国而言，鼓励各个有关主体参与到依法治理大气污染的过程中来也是非常必要的。
而且从另外的角度说，大气污染所可能侵害的主体非常广泛，只要能够建立合理的机制、调动起主体的积极性，这种参与是完全可以实现的。
一个具体的有效方式就是建立健全信息公开制度。
完善环境信息公开制度，维护公民、单位，特别是利益相关方的知情权以及获取环境信息的合法权益，才能为公众监督政府依法保护生态环境提供可能，为政府监督企业防止环境污染、实施清洁生产提供依据，为企业创造公开持续改进自己的环境行为、展示履行社会责任的决心与目标的机会，为建立企业、政府、公众沟通的平台。
除去参与实施，参与监督也是重要的方面。
有关大气污染防治的任何相关信息，有关部门应及时对外发布，公众则可以通过听证会、座谈会、新闻采访、电话问询、环境信箱问答等方式，也可以采用现场监督的方式实现，例如公民可以自愿参与到环境保护团体中，通过这些团体履行监督权，公民有权旁听立法机关讨论与大气环境问题有关的会议、人民法院公开审理有关大气环境问题的案件等等。
还可以推动公民反对大气污染的社会团体建立、加大重大环境项目公民的听证力度，并且结合最新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》中有关公益诉讼的制度，鼓励更多的主体参与到大气环境保护中来。
（四）注重市场的作用
在此主要需要借鉴国外温室气体排放权的处理模式。
目前发达国家仅有美国没有通过《京都议定书》，但就其国内法而言也规定了要减少排放。
如前所述，很多国家都建立了排放权交易制度，尽管可能具体指称不同。
如日本，中央政府是整体应对气候变化的协调者；地方政府担负与民间部门互动的第一线责任；企业与国民则居于配合者的地位。
这种不采取“命令控制模式”（command-and-control），而以“自主参加”与“补贴”为主的温室气体排放权交易制度，有效地降低了减排温室气体所需的管制成本。
我国早已加入《京都议定书》，而且目前我国也已经开始了这方面的尝试。
具体而言，我国排污权交易制度从20世纪80年代开始，在部分城市尝试实施。
这一制度在许可证制度和污染排放总量控制制度的基础上建立，充分利用市场经济调节资源配置的手段，激励企业控制排污量。
最大的特点在于能够保证环境质量的前提下，最大限度的发展经济。
但是目前也存在着法律界定缺失、交易市场发育不健全，行政干预多等问题。
在这方面，可以借鉴美国的经验，实行“气泡”政策和“折抵”政策:
第一，“气泡”政策，即在进行废气排放时，以一个工厂所排放的所有废气为一个气泡只要在这个气泡内的总污染量不超过法定标准，就不必理会该工厂内各个设备的污染情况如何。
第二，“折抵”政策，即为某一地区内所有工厂排放污染物的总量规定一个最高限额，如果该区区域某工厂污染物排放量很小，以致该区域内全部工厂所排放的污染物总和仍然低于上述最高限额，则即使该区域内与某个排放大气污染物较多的工厂，仍然允许该工厂继续存在。
这样才能够更好地发挥市场在治理大气污染中的作用。
具体到我国，可以先确定排污企业的配额，在此基础之上通过国家杠杆进行调整，并且在控制总量的基础上，借鉴“气泡”政策、“折抵”政策等，指导企业进行排放权交易。
相信随着实践的不断深入，我国的碳排放交易一定能够为减少大气污染做出更多的贡献。
五、结语
城市大气污染治理问题是目前世界各国共同关注的焦点话题。
科学的发展观和严明的立法制度是大气污染治理问题最为重要的内容，制度创新和科技进步是大气污染防治的根本保障。
因此，针对我国现有的大气环境治理机制尚未形成有效的政策约束和激励机制，构建系统完善的生态文明法律制度体系尤为重要。
明确国家、地方政府、企业以及公众的责任和义务，明确政府与市场的地位和作用，才能确保城市经济增长与环境保护协调发展。
同时，加强社会大众对大气污染合理的认知，才能借助公众参与的力量，逐步形成长效治理机制。
参考文献：
[1]JosephA.Leone,JohnH.Seinfeld.Comparativeanalysisofchemicalreactionmechanismsforphotochemicalsmog[J].AtmosphericEnvironment,1967（19）:
437-
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