行政赔偿纠纷.docx

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行政赔偿纠纷

行政赔偿纠纷

巢湖市中小企业信用担保有限公司诉巢湖市地方海事局行政赔偿纠纷上诉案

　　问题提示：

在犯罪行为、民事侵权、行政侵权共同造成损害的情况下，行政机关应如何承担国家赔偿责任？

　　【要点提示】

　　在犯罪行为、民事侵权、行政侵权共同造成损害的情况下，应参照最高人民法院法释[2001]第23号司法解释的规定，考虑行政侵权行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，来确定行政机关的赔偿份额。

　　【案例索引】

　　一审：

安徽省巢湖市居巢区人民法院（2007）巢居法行赔字第02号（2007年9月29日）

　　二审：

安徽省巢湖市中级人民法院（2007）巢行终字第67号（2007年12月28日）

　　【案情】

　　原告（被上诉人）：

巢湖市中小企业信用担保有限公司（简称担保公司）。

　　被告（上诉人）：

安徽省巢湖市地方海事局（简称海事局）。

　　2003年6月28日，张大春与仪征淮宾船舶修造厂签订“船舶加工定作合同”，约定付定金后生效。

张大春未付定金。

2003年9月1日，张大春找到海事局驻无为县刘渡镇办证点工作人员刘小波，刘在张大春仅出具造船合同、图纸，没有对船舶建造进行实地考察的情况下，出具了船舶龙骨安放完毕的证明。

同日，张大春在没有船舶的情况下，到被告处申请领取了皖无为货1288《船舶所有权登记证书》。

2004年5月11日，张大春将船舶更名为皖鸿远6688，挂户在巢湖市鸿远水运发展有限公司（以下简称鸿远公司）。

2004年5月14日，张大春与其妹妹张春梅、妹夫陆先兵作为借款人和互为反担保人分别与原告签订“个人借款担保合同”，约定：

原告为张大春、陆先兵在中国农业银行巢湖分行营业部（以下简称农行营业部）借款490000元提供担保；若借款人不能按时足额还款导致原告代偿，原告可通过拍卖鸿远公司控制的皖鸿运6688船舶还款。

截至还款期限届满之日，张大春未归还贷款本金728171．33元。

根据保证合同的约定，原告向农行营业部代偿贷款本息共计787765．41元，扣除张大春预交的担保保证金及还款计217000元，造成原告实际损失570765．41元。

2007年4月30日，安徽省高级人民法院以合同诈骗罪终审判处张大春有期徒刑10年。

2007年6月5日。

原告向被告提出行政赔偿申请，被告以本案辩称理由复函原告，表示不承担赔偿责任。

原告不服，向居巢区人民法院提起诉讼。

　　原告担保公司诉称：

由于被告为犯罪分子张大春（已判刑）颁发虚假的《船舶所有权登记证书》，原告为其贷款提供担保，导致经济损失570765．41元。

被告的发证行为违反了《船舶登记条例》的有关规定，故请求判令被告依法赔偿因违法行政给原告造成的经济损失570765．41元。

　　被告海事局辩称：

被告只有违规行为，无违法行为，不应承担行政赔偿责任；原告贷款被骗并非被告行为所致，无因果关系；原告不是行政行为的相对人，其损失与被告行为无直接因果关系。

请求驳回原告的诉讼请求。

　　【审判】

　　居巢区人民法院经审理认为，被告海事局工作人员在张大春仅提供无效的船舶建造合同，未对船舶建造进行实地考察的情况下，为其出具船舶龙骨安放完毕的证明；被告未审查核实船舶所有权证明文件即为张大春颁发《船舶所有权登记证书》，其行为违反了《船舶登记条例》第十三条第三款、第十四条第一款和《〈中华人民共和国船舶登记条例〉实施若干问题说明》[中华人民共和国海事局（2004）522号文件]第（九）项之规定，应确认违法。

被告辩称其登记发证行为只是违规不属于违法的理由不能成立。

关于起诉期限，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第四十二条的规定，原告诉讼并未超过起诉期限。

张大春以被告颁发的船舶所有权证作抵押，原告是足以信任被告所颁发的船舶所有权证才为张大春贷款提供担保的，因此原告所遭受的损失与被告的颁证行为有因果关系，其损失不是自己的过错行为所致，被告应对原告的损失承担赔偿责任。

　　依照《行政诉讼法解释》第五十七条第二款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第二十八条第（七）项、《中华人民共和国船舶登记条例》第十三条第三款、第十四条第一款之规定，判决被告安徽省巢湖市地方海事局赔偿原告巢湖市中小企业信用担保有限公司经济损失570765．41元。

　　一审宣判后，海事局不服，向巢湖市中级人民法院提起上诉：

本案已过起诉期限；＿上诉人的发证行为不构成违法；一审法院对担保事实和担保借款的数额、本案的过错责任认定错误，上诉人在本案中不应承担赔偿责任。

　　被上诉人担保公司辩称：

本案的起诉期限应从省高院生效的刑事判决书确定的日期开始计算，且应适用最长的诉讼时效5年，故未超过起诉期限；刘小波的行为系履行职务行为，其后果应由上诉人承担，上诉人未尽到审查义务，违反了《船舶登记管理条例》的规定，是违法行为；生效的[2007]皖刑终字第0101号刑事判决书认定张大春是以虚假的船舶所有权证书作抵押最终骗得贷款的，上诉人发证行为与被上诉人的损失有因果关系，赔偿数额也应以生效判决认定的为准；被上诉人在本案中无任何过错，不应承担责任。

　　巢湖市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实。

另查明，张大春曾带领被上诉人和农行营业部的工作人员到船舶修造厂进行实地考察，谎称一艘正在建造的船舶是其定做的船舶，考察人没有到造船厂进一步了解情况；船舶抵押未办理登记手续；上诉人工作人员刘小波的行为构成玩忽职守罪，但不予起诉。

　　巢湖市中级人民法院经审理认为，被上诉人不是船舶登记发证行为的相对人，其一直不知道该船舶登记发证行为的真实内容，只有当张大春的诈骗行为被公安机关侦破并被人民法院生效判决确认时，才能确认上诉人颁发的船舶所有权证书是虚假的，被上诉人这时才知道该具体行政行为的真实内容，根据《行政诉讼法解释》第四十二条规定，本案的起诉期限应当从省高院刑事判决书生效的日期开始计算，故被上诉人起诉显然未超过起诉期限。

根据《船舶登记条例》第十三条、第十四条的规定，申请船舶所有权登记的，应当向船籍港船舶登记机关交验足以证明其合法身份的文件，并提供有关船舶技术资料和船舶所有权取得的证明文件的正本、副本；在建船舶申请船舶所有权登记的，仅需提供船舶建造合同；船舶港船舶登记机关应当对船舶所有权登记申请进行审查核实；对符合本条例规定的，应当自收到申请之日起7日内向船舶所有人颁发船舶所有权登记证书，授予船舶登记号码。

《〈中华人民共和国船舶登记条例〉实施若干问题说明》第二部分第（七）项规定：

“建造中的船舶，是指已安放龙骨或处于相似建造阶段的船舶”，第二部分第（九）项规定：

“申请人不能提供船舶所有权证明文件的，船舶登记机关不得办理船舶所有权登记。

”这说明船舶登记机关在颁发船舶所有权时，应当对船舶所有权的取得和船舶建造合同进行实质性的审查。

张大春虽然向上诉人提供了船舶建造合同和图纸，但该合同约定付定金后生效，而张大春并未付定金，所以该合同未生效，上诉人单位的工作人员未要求张大春提供预付定金证明和未到现场勘察就给张大春出具船舶龙骨安放完毕的证明，显然未尽到应尽的实质性审查义务，上诉人据此证明给张大春颁发《船舶所有权登记证书》，没有事实依据；巢湖市人民检察院不起诉决定书也认定刘小波因此构成玩忽职守罪，因犯罪情节轻微，认罪态度好，确有悔改表现，才决定不起诉的。

因此上诉人的颁证行为显然违法。

被上诉人到造船厂进行实地考察，要求把船舶过户到鸿运公司名下以及在反担保合同中约定以船舶所有权证书记载的船舶作抵押，就是出自对上诉人颁证行为的信任，确信张大春实有船舶，如果没有船舶所有权证书存在，鸿远公司不会为张大春向被上诉人联系担保，被上诉人也不会为张大春贷款提供担保，张大春的诈骗就不能得逞，被上诉人就不会有损失的发生。

省高院生效的刑事判决书也认定了张大春在签订、履行合同的过程中以虚假的产权证明做担保。

故上诉人认为其颁证行为与被上诉人所受的损失之间没有因果关系的上诉理由不能成立，应不予采纳。

陆先兵虽然是贷款人，但该款实际为张大春占有，而且两份反担保合同都约定以船舶所有权证书做抵押，都与船舶所有权证书有关，所以认定被上诉人所受的损失，应当以两份反担保合同涉及的损失来认定，而且省高院生效的刑事判决书对此也予以了认定，故上诉人认为原审认定损失数额有误的理由不能成立，应不予采信。

本案经济损失的发生主观上是由于张大春故意诈骗所致，客观上是多种原因造成的。

如果没有上诉人颁发的船舶所有权证，就不会有被上诉人为张大春提供担保的事实发生，更不会造成经济损失，因此上诉人应当承担本案的主要赔偿责任。

被上诉人作为专门进行担保经营的企业，应当对提供抵押的财产进行核实，其虽然到造船厂进行实地核实，但仅在张大春指认下进行简单的调查了解，未尽到应尽的审查义务，如果当时到船舶修造厂进行核实，就会发现张大春根本没有船舶存在，也就不会有担保贷款事实的发生，从而避免被上诉人损失的发生；张大春是以船舶进行抵押反担保的，按照《中华人民共和国担保法》的规定，以船舶进行抵押的，应当办理抵押登记，抵押合同自抵押登记时生效，而张大春和被上诉人却未进行抵押登记，作为长期从事担保经营的企业，其应当预见到未办理抵押登记，可能会给自己造成损失，从以上两点可以看出被上诉人对损失的发生也有过错，应当承担相应的责任。

另外，张大春作为借款人与中小型担保公司签订的反担保合同中，既有物的抵押担保，又有张春梅、陆先兵的保证担保，因此陆先兵、张春梅对被上诉人的损失也应承担一定的责任。

结合本案的实际，确认上诉人承担70％赔偿责任，被上诉人等承担30％责任为宜。

　　据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第二十八条第（七）项之规定，判决如下：

　　一、撤销巢湖市居巢区人民法院[2007]行赔初字第02号行政赔偿判决；

　　二、上诉人安徽省巢湖市地方海事局于本判决生效后十日内赔偿被上诉人巢湖市中小企业信用担保有限公司经济损失399535．79元。

　　[评析］

　　本案是一起因违法登记而引发的行政赔偿案件，案件法律关系复杂，既有行政法律关系，又有刑事、民事法律关系，权利人因混合过错行为权益遭受侵害。

下面围绕双方当事人的主要争议焦点做简要说明：

（一）原告起诉是否超过起诉期限？

　　海事局登记发证行为的直接相对人是张大春，担保公司不是具体行政行为的相对人，其不知道海事局登记发证行为的真实内容，其依据海事局颁发的船舶所有权证为张大春贷款提供担保而遭受损失，只能是海事局登记发证行为的利害关系人，利害关系人提起行政诉讼的起诉期限，应当依照《行政诉讼法解释》第四十二条的规定来确定。

公安机关虽然于2005年6月15日对张大春实施刑事拘留，检察机关于2006年6月15日对张大春批准逮捕，但那时张大春只是犯罪嫌疑人，其诈骗事实和是否有罪只有生效的刑事判决才能最终确认，在此之前应当处于待定状态，即担保公司并不知道海事局颁发的船舶所有权证下的船舶并不存在，不知道该具体行政行为的真实内容，故本案起诉期限应自刑事判决书生效之日起开始计算。

《行政诉讼法解释》第四十二条规定：

“公民、法人或者其他组织不知道行政机关做出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。

对涉及不动产的具体行政行为从做出之日起超过20年、其他具体行政行为从做出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

”故当事人不知道具体行政行为内容的，从其知道或应当知道具体行政行为内容起超过2年或具体行政行为从做出之日起超过5年而提起诉讼，人民法院不予受理。

本案中，安徽省高级人民法院是2007年4月30日以合同诈骗罪终审判处张大春刑罚的，担保公司是2007年7月4日提起行政赔偿诉讼的，故本案未超过起诉期限。

（二）被告登记行为与原告所受损失无直接因果关系，是否应承担赔偿责任？

　　被告登记发证行为并未直接给原告造成财产损失，二者无直接的因果关系，这是事实。

我国《国家赔偿法》规定：

行政机关或其工作人员做出的行政行为违法，给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，且不具有免除国家赔偿责任情形的，应予赔偿。

《国家赔偿法》要求承担赔偿责任的原则是行政行为与受害人的损失之间具有因果关系，但未规定必须是直接的、必然的因果关系。

本案中，海事局未尽严格的审核义务就为根本不存在的船舶颁发了所有权证，违反了《船舶登记条例》的规定，其行为显然违法。

一般来讲，行政机关依职权做出的确认行为具有社会公信力，其一旦为谁颁发船舶所有权证，社会公众就当然相信其拥有该船舶所有权。

担保公司正是基于对海事局登记确认行为的信赖，才相信张大春确有船舶存在并提供担保的，因此担保公司虽不是海事局登记发证行为的相对人，但其所受损失与海事局登记发证行为具有法律上的利害关系和因果关系（虽不是直接的因果关系），海事局应当承担赔偿责任。

　　（三）海事局是否应承担全部赔偿？

　　本案提保公司的损失，是由于张大春利用虚假的船舶所有权证骗取担保公司为其贷款提供担保而造成的，张大春是担保债务人，依法对担保公司的代偿行为负有全部清偿责任，但由于张大春的行为构成犯罪，已经被判处刑罚，其实际已无清偿债务的能力，那么，担保公司应如何挽回损失呢？

让我们对造成担保公司损失的原因进行分析。

（1）张大春的诈骗行为，是造成担保公司损失的根本原因。

（2）海事局违法登记发证，是造成担保公司损失的重要原因。

如果没有海事局颁发的虚假《船舶所有权登记证书》，担保公司就不会给张大春贷款提供担保，担保公司也就不会有本案的损失。

（3）担保公司疏于对担保物进行核查和未依法进行抵押登记也是其损失发生的原因之一。

张大春以在建船舶进行反担保，担保公司应当对是否有在建船舶、船舶的价值大小进行核实，但其仅在张大春的指认下到冒名的船舶上进行核实，未到船舶建造单位进行调查了解，以致张大春诈骗得逞。

此外，根据《担保法》的规定，以船舶进行抵押担保，应当依法进行抵押登记，作为专门从事担保事务的企业，理应依法进行抵押担保，应当预见到担保物未进行抵押登记可能给自己造成损失，如果其坚持这一原则，其损失也可避免发生。

（4）除张大春提供物的担保外，张春梅、陆先兵还为张大春向担保公司提供保证反担保，这也是造成担保公司损失发生的原因。

综上，担保公司的损失是由张大春的诈骗行为、海事局的错误发证行为、担保公司自身的过错及张春梅、陆先兵的保证担保等混合过错造成的。

　　我国《国家赔偿法》只规定了违法行政行为造成损失的行政机关应当承担赔偿责任，但对行政行为和民事行为、犯罪行为混合过错造成损失应如何分担赔偿责任未做具体规定。

　　《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（法释[2001]23号）规定：

“由于公安机关不履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。

在确定赔偿的数额时，应当考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”。

该司法解释虽是针对不履行法定职责行为的，但它体现了人民法院在处理国家赔偿案件时应当根据行政行为在损害发生过程和结果中所起的作用来确定行政赔偿责任的精神，填补了《国家赔偿法》对混合过错造成损失如何承担赔偿责任规定的空白，对人民法院处理类似案件具有指导意义。

　　综上，本案二审法院在对造成担保公司损失的原因进行全面分析的基础上，按照海事局的责任大小，判令海事局对担保公司承担70％的赔偿责任是正确的；原审法院判决海事局承担全部赔偿责任与本案事实不符，判决有失公允。

　　　　　　　　　（一审合议庭成员：

倪屏岚　詹先照　李忠诚

　　　　　　　　二审合议庭成员：

张尚平　傅世章　王娟

　　　　　　　　　编写人：

安徽省巢湖市中级人民法院　张尚平

　　　　　　　　　责任编辑：

彭杨）

出师表

两汉：

诸葛亮

　　先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。

然侍卫之臣不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。

诚宜开张圣听，以光先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。

　　宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。

若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。

　　侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：

愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。

　　将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰“能”，是以众议举宠为督：

愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。

　　亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。

先帝在时，每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也。

侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣，愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也

。

　　臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。

先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。

后值倾覆，受任于败军之际，奉命于危难之间，尔来二十有一年矣。

　　先帝知臣谨慎，故临崩寄臣以大事也。

受命以来，夙夜忧叹，恐托付不效，以伤先帝之明；故五月渡泸，深入不毛。

今南方已定，兵甲已足，当奖率三军，北定中原，庶竭驽钝，攘除奸凶，兴复汉室，还于旧都。

此臣所以报先帝而忠陛下之职分也。

至于斟酌损益，进尽忠言，则攸之、祎、允之任也。

　　愿陛下托臣以讨贼兴复之效，不效，则治臣之罪，以告先帝之灵。

若无兴德之言，则责攸之、祎、允等之慢，以彰其咎；陛下亦宜自谋，以咨诹善道，察纳雅言，深追先帝遗诏。

臣不胜受恩感激。

　　今当远离，临表涕零，不知所言。