hj浅谈委托执行第2期总第4期.docx

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hj浅谈委托执行第2期总第4期

浅谈委托执行（2006年第2期总第4期）

执行庭朱成辉

执行难，是当前社会关注的焦点，而委托执行难，更是制约法院执行工作的“瓶颈”之一。

委托执行制度是法律规定的一项重要执行制度和执行方式，是对执行管辖制度的一项重要功能性补充。

根据最高人民法院2000年颁布的《最高人民法院关于加强和改进委托执行工作的若干规定》规定，被执行人或被执行的财产在本省、自治区、直辖市辖区以外的案件，除少数特殊情况之外，应当委托执行。

这一制度的设计，其意义在于保障跨辖区案件当事人的合法权益，作为我国一种重要的执行制度，委托执行是解决被执行人或其财产在异地的重要措施，然而，实践中委托执行的执结率确普遍比较低，并没有真正起到预期的作用。

本文拟从我国现行委托执行制度分析，寻找委托执行效果不佳的原因，并借此提出笔者的一些不成熟看法。

一、委托执行的含义及法律特征

委托执行是指被执行人或者被执行的财产不在本法院辖区，本法院到当地执行却有实际困难，因而委托当地人民法院代为执行的一种制度。

委托执行是我国现行执行程序中的一项重要制度，它的制度设计，目的在于节约法院异地执行的成本，减轻当事人的负担，提高案件执行效率，实现有限司法资源的效用最大化发挥。

根据它的内涵分析，应至少包含三方面法律特征：

（一）被执行人或者被执行的财产不在本法院辖区，且本法院到当地执行确有一定困难，这是采取委托执行措施的前提。

执行案件需要强制被执行人履行义务或者强制执行义务人的财产，但是，由于诉讼管辖和执行管辖标准不同，有可能产生被执行人住所地或被执行的财产所在地不在执行管辖法院辖区内的情况，根据我国现行法律的相关规定，对于被执行人或者被执行的财产不在本法院辖区的，执行法院可以通过两种执行途径解决，一是可以委托当地法院执行，二是直接到当地执行。

直接到当地执行的，负责执行的法院可以要求当地人民法院协助执行，当地人民法院应当根据要求协助执行。

如果到当地执行确有实际困难，也可以委托当地法院代为执行。

（二）委托执行的双方主体只能是法院。

在我国，司法执行权由人民法院统一行使，其他机关、团体、企业事业单位均无司法执行权。

因此，人民法院不可能委托其他机关、团体、企业事业单位代为执行。

但如果确有必要，人民法院可以发出协助执行通知书，通知他们协助执行。

此外，我国委托制度规定委托法院与受托法院应当是同级人民法院。

（三）委托执行的性质属于人民法院之间的协助关系。

人民法院作为国家审判机关，虽然有级别、地区之分，但全国法院一盘棋，各级、各地人民法院应牢固树立大局意识和法制统一意识，应当认识到法院执行工作的好与差，影响的不仅是一个法院的声誉，而且直接关系到老百姓对党和国家的信赖程度。

因此，在全国这个整体中，各法院对其他法院行使职权过程中所遇到的困难，应当依法予以协助，委托执行的实质即在于此。

二、委托执行的程序要求

根据我国现行《民事诉讼法》和有关司法解释，对委托执行主要有如下一些规定：

（一）委托执行的时限要求

凡需要委托执行的案件，委托法院应当在立案后一个月内办妥委托执行手续。

超过此期限委托的，应当经对方法院同意。

受托法院接到委托书后，必须在15日内开始执行，不得拒绝，并应当遵照生效法律文书的规定和按照委托法院的要求执行。

执行完毕后，应当将执行结果及时函告委托法院，如果30日内未执行完毕，也应当将执行情况函告委托法院。

（二）委托执行应提供的法律文书

委托法院应当出具委托书，并附据以执行的法律文书。

委托书应当写明被执行人的姓名或名称，被执行财产的名称、数量、地点，以及委托执行的事项和具体要求。

委托查询、冻结、划拨被执行人的存款的，还应当提供被执行人的开户银行和帐号。

（三）委托执行的催办机制

受托法院自收到受托书之日起15日内不执行的，委托法院可以请求受托法院的上一级人民法院指令执行。

受托法院的上一级人民法院接到委托法院指令执行的请求后，应当在5日内指令受托法院开始执行，并将这一情况告知委托法院。

受托法院接到上一级人民法院的书面指令后，应当立即执行，并将执行情况报告上一级人民法院，同时还应当告知委托法院。

如果委托法院向受托法院的上一级法院发出指令请求后30日内还未收到该法院指令执行的复函，可以请求该法院的上级法院进行督促，该上级法院必须及时督促执行。

（四）其他需注意的问题

1、变更或者追加被执行人

受托法院在执行中认为需要变更或者追加被执行人，需要中止执行或终结执行的，应当将有关情况函告委托法院，由委托法院决定是否中止或终结执行，是否变更或追加被执行人，在此期间，暂缓执行。

2、对法律文书的实质审查

受托法院对法律文书的审查应是形式审查，但如受托法院认为据以执行的法律文书有错误，继续执行将造成严重后果的，应当及时函告委托法院审查处理。

委托法院经审查认为应当继续执行或者停止执行的，受托法院应当按照执行，如果受托法院仍有意见，可以向委托法院的上级法院和自己的上级法院反映，由他们协商解决；协商不成的，报共同上级法院处理。

但在此期间，不得停止执行。

3、执行异议的处理

委托执行中，案外人对执行标的提出异议主张权利的，受托法院应当函告委托法院处理。

在此期间，应当暂缓执行。

三、现行委托执行制度中存在的问题

委托执行制度的设立目的是为了降低执行成本，提高执行效率。

实践中，委托执行案件在我们的执行案件总数中所占比例不大，但在具体操作过程中，由于执行法官的法律意识、协作精神以及地方保护主义等方面的原因，加之委托执行的相关法律、政策不尽完善，导致委托执行的效果确差强人意，以致在当事人的心目中留下了不好的印象。

造成申请人往往顾虑地方保护主义等种种因素，害怕案件委托执行后，受委托法院不全力执行，保护不了自己的合法权益，不同意委托法院将案件委托，宁可自己垫付实际支出费用，承担更大的执行风险。

可以说，种种问题的存在致使该项制度的功能发挥不足，并成为当前影响法院执行工作开展的重要因素之一。

具体而言，现行委托制度中存在的问题主要表现在：

（一）委托法院对委托案件审查不严

现行《民事诉讼法》及相关司法解释规定，委托人民法院应当在立案后一个月内办理完委托手续。

实践中，委托法院受理案件后，依法应该先行审查，在审查过程中发现被执行人不在本地或者在本地确无可供执行财产线索才应委托外地法院执行。

但实际审查过程中，现行法律的规定仅给了委托法院一个月的时间，这对于很多案件难以全面了解其线索，加之当前执行案件数量激增，压力较大，导致许多办案人员疏于审查，甚至干脆不予审查，只要案件符合委托执行的条件便将案件委托出去，并借委托来搪塞申请人。

这种作法也使得受托法院在接到案件后，如在审查中发现被执行人在委托法院所在地有可供执行财产，又经常会产生委托法院与受托法院之间的互相推诿现象，客观上不仅拉长了案件的执结周期，也影响了申请人的合法权益实现。

（二）委托案件材料不齐全，人为加重了委托案件的执行难度

按照现行相关法律的规定，委托执行过程中委托法院应当提交据以执行的法律文书副本以及申请执行书，这基本上也是受托法院获取案件信息的全部来源，但以上法律文书对案件审理中财产的保全情况、当事人履行义务的进展情况、债权是否有担保等与执行息息相关的重要问题却并不涉及或很少涉及。

实践中，由于执行手续、资料不全，使受托法院能够获取的案件信息有限，无法及时执行，甚至难以执行的情况屡有发生。

此外，在有些委托案件的法律文书中确实存在难以执行的问题，法律用语模糊不清、判决主文内容不明使受托法院无法予以执行。

（三）现行委托执行程序设计不合理

一是受托法院只享有部分执行权，委托法院对一些执行重大事项保有决定权，若处理意见不一致时难以协调。

二是委托执行手续过于繁琐，中间周转环节多，影响了执行工作效率。

如基层法院要委托外省法院执行案件，要由本省高级法院委托执行地的高级法院，再将案件通过中级法院到基层法院办理立案手续。

这中间牵扯多个法院，手续过于繁琐，导致申请人对执行工作的进展无法掌握，对委托法院产生误解。

有时还会发现办理委托手续几个月后才发现受托法院没有收到委托案件的情况，补办委托手续已超过最高院关于委托案件“应在立案后一个月内办妥委托手续”的期限。

（四）受托法院的执行力度不够

受托案件一般并不重新立案，也不列入受托法院年终结案率计算范围，在许多受托法院看来，受托案件属于干分外事，这就造成受托法院对委托案件的执行责任心不强。

有些受托法院接受委托后，对此类案件只作简单的登记，至于规定的答复时限要求，除委托法院的催办函，一般也无其他监督机制，同时对于个别法院在经委托法院多次催办仍不予复函的情况如何处理也无明确的法律规定等等，造成了委托执行案件经常石沉大海。

此外，实际操作中，这类案件的执行大部分完全由执行员把握，部分案件执行员有时间就执行，没时间就不执行，从而造成委托案件难于执行。

（五）委托案件监督机制不完善

委托执行的目的之一在于有效约束来自法院系统内的干扰和影响。

在直接执行模式下，执行法院与当地法院是难以确立起基于法定程序而产生的协助关系。

当地法院在表面可能超然置之度外，背后却可能设置障碍。

而委托执行模式的优点就是把种种处于隐性状态的地方保护主义统统暴露在外，在这种情况下，地方保护主义必定有所收敛。

由于受托法院作为被执行人住所地或被执行人财产所在地法院，出于地方利益和个人的关系，同时也由于委托案件的监督机制不健全，受托法院的执行人员在执法上就可能会有意无意地偏袒被执行人，刁难申请人，从而不依法执行，或者虽执行，但并不穷尽执行，就以当事人难找，被执行人无履行能力等原因为借口，对委托案件推诿应付。

还有些受托法院为达到不予执行的目的，对受托执行的生效法律文书横加指责，拒不执行。

（六）当事人对受托法院的监督有限，缺乏有效的执行救济机制

一般民事执行案件，申请人与被执行人可能均为本地人，这样在执行过程中，申请人可以在发现执行线索时及时向法院提供，催促法院执行，也能够自行有效的监督法院工作，而委托执行案件的受托法院为外省、自治区、直辖市基层人民法院，一般来说，申请人很难去当地了解案件执行情况，多数情况下只能被动的等待受托法院的执行情况回复，而一些受托法院对受托案件的不及时、不认真、不到位执行态度，很可能导致申请人的合法权益得不到实现，对此，申请人对自己权益的保护无能为力，缺乏必要的监督和救济手段，在没有达到要求的情况下，心里就产生了委托法院“只想推”，受委托法院“不敢管”的想法，有的就开始上访，人为的造成社会不稳定。

（七）委托案件中止、终结审核不严

委托执行案件中的大部分最终都以中止、终结方式结案，是案件真实情况就如此吗？

究其原因，对案件中止、终结的审核未能有严格、明确的操作标准，委托法院对于委托案件执行中止和执行终结裁定监督实际上流于形式可能是造成这种情况的重要原因之一。

当前，我们在委托执行过程中，受托法院执行的程序基本上是由被执行人所在地基层村民、居民委员会等出具个说明，再多就是作个笔录，此外很少采取其他措施深入的查找案件执行线索，然后以此函复委托法院，作为被执行人生活困难无力履行付款义务或无收入来源而中止或终结案件执行的依据。

（八）现行委托执行相关法律规定滞后

2000年最高人民法院颁布了《最高人民法院关于加强和改进委托执行工作的若干规定》，对《民事诉讼法》关于委托执行制度做了补充，但实践中却仍有许多问题没有相关法律条文予以解决，存在着一些法律漏洞，并且随着案件的复杂程度日益加大，许多新情况、新问题的出现，现行的委托执行法律制度已不足以解决全部问题，难以从现行法律和司法解释规定中找到确切的处理依据，缺乏可操作性的规定，以致造成现在委托执行程序运转不畅，委托执行效果差的情况。

具体而言，较突出的问题例如，委托法院与受托法院的职责划分，对委托案件的跟踪监督体制不完善等等。

四、完善委托执行制度的构想

委托执行制度的设立在我们的执行工作中优势突出，一是有利于节约执行成本，减轻申请执行人的经济负担。

二是有利于提高执行效率，缩短执行周期。

相比跨辖区异地执行，外地法院执行人员对被执行人或其财产所在地的情况不了解，很难掌握执行线索不说，为了一个案件而来回奔波，大量的人力、物力、财力被耗费在路上，不仅执行成本高，工作效率高低也可想而知；而委托执行，由于受托法院在当地，对被执行人以及当地情况都比较了解，不仅可以减少长途跋涉的辛劳，也为当事人节省了大笔的费用。

相对于跨辖区异地执行，委托执行无疑是更有利于合理利用有限的执行资源。

因此，我们对委托执行制度还是应该持肯定意见的，为了适应实际工作中所出现的种种问题，我们有必要及时对不足之处进行相应的改革和完善：

（一）明确委托法院与受托法院的职责划分

在案件委托之后，对委托法院而言，应明确规定委托法院不再享有对案件的决策权，不再为案件的具体执行制作法律文书，委托后委托法院的案件即行结案，不再主动过问案件的执行事宜，将更多的权利和职责赋予受托法院。

具体来说，受托人民法院应当享有下列权限：

一是自主决定采取执行措施和强制措施；二是对于需要变更或追加被执行主体、因执行担保需要暂缓执行、当事人之间达成和解协议的情况，自主制作裁定；三是对于据以执行的生效法律文书确有错误、案外人对据以执行的生效法律文书指定交付的财物和票证提出异议的情况，直接交由作出生效法律文书的法院处理。

此外，在强制执行立法过程中，实务界有一种观点是赋予被执行人财产所在的法院执行案件管辖权。

笔者认为这种观点值得支持，应该说，赋予被执行人财产所在地法院管辖权，可以明确被执行人所在地法院的责任，也能够有效的避开委托这一繁琐的过程，缩短案件的执行周期。

（二）完善委托执行案件的催办制度

委托执行案件主要涉及三方面主体，在我们的催办监督机制中，应该按照不同主体赋予相应的监督权限，具体可以考虑做到如下要求：

1、委托法院催办

委托法院委托执行后，应及时同受托法院联系，并告知受托法院的上一级法院，受托法院也应及时将执行情况告知委托法院。

受托法院自收到委托执行函之日起十五日内未执行时，委托法院可以请求受托法院的上级法院指令受托法院执行，委托法院也可以根据申请人的申请向受托法院催促执行。

对于受托法院未尽职责的，委托法院应当报告受托法院所在地的党委、政法委、纪检监察机关和其上级人民法院，情节严重的，应当给予有关责任人处分。

2、强化受托法院自我责任意识

对受托法院而言，加强自身监督体制的建设，应当将委托执行案件作为受托法院的一项职责，与办案人员的考评挂钩，并纳入受托法院的岗位目标责任管理计划之中，明确委托执行案件的范围及错案追究范围，将受托案件同本院其他执行案件同等对待，不得借故拒绝、消极应付，不得久拖不执。

受托法院的上一级法院也应该建立完善的催办监督机制，定期检查委托案件的执行情况，对无故不办，久拖不执的案件进行督办，限期执行。

3、申请人催办

案件委托执行后，申请人可以催促受托法院执行，对于申请人不便联系受托法院的，也可以直接向委托法院催促执行，在法定期限内，相关法院未合理答复当事人的，当事人可以直接向相关法院的上级法院请求督促执行。

（三）尽快制定《强制执行法》

实践中，由于立法方面缺乏对委托执行工作具体明确的规定，出现委托法院和受委托法院之间工作不协调或者相脱节的现象。

一些法院对委托执行案件重视不够，缺乏统一管理，影响了委托执行工作的顺利开展。

因此，解决委托执行以及其他执行程序中所存在的问题，最根本的途径在于尽早制定一部完善的强制执行法，将委托执行案件所涉及的一系列问题，包括立案、办理委托、执行措施、监督部门等内容加以明确规定，并明确界定委托法院与受托法院的权限划分，从而使委托执行工作每操作一步，都有法可依。

（四）加强执行队伍的思想政治建设

委托执行案件包含着委托法院和申请执行人的双重信任，我们需要在广大执行干警中加大司法为民的教育力度，牢固树立司法为民的意识，坚决摈弃和排除地方保护主义观念的干扰，牢固树立全国法院一盘棋的思想，培养一批政治素质、业务素质较高，具有一定组织、指挥、协调、判断和独立工作能力、高素质的执行人员，提高办案质量和效率，努力执行好这些案件，切实做到维护法律权威。

五、结语

委托执行工作任重道远，作为执行的重要制度之一，委托执行所反映的只是执行过程中所遇到问题的一个方面，要根治我国执行难的问题，一方面需要我们的执行人员提高认识，真正树立起全局观念，要以创新的理论进行创新的实践，然后在实践中不断创新、提高和发展执行工作，另一方面，其根本途径还是在于尽早制定一部适合我国国情的完善的强制执行法。