养老金计划私有化问题研究.pdf

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研究综述养老金计划私有化问题研究刘子兰【摘要】自从20世纪80年代智利实行养老社会保障私有化改革以来，国际社会具有自由主义倾向的学者一直在鼓吹私有化模式，中国国内也有学者宣称，私有化已经成为社会保障改革的趋势。

目前中国的养老社会保险制度正在进行“统账”分离的试点改革，改革也遇到了许多困难，这些困难可能动摇人们对现行制度的信心。

如果缺乏正确的理论指导，养老金制度的选择又将陷入无谓的争论。

文章分析了不同文化背景下“社会保障”的不同含义，界定了养老社会保险私有化的具体内涵，澄清了养老社会保险领域关于私有化问题一些似是而非的观点。

【关键词】社会保障养老金计划私有化【作者】刘子兰湖南师范大学社会保险研究所所长、副教授。

中国的养老金制度改革进入了一个非常重要而又十分困难的时期。

正在进行的“统账”分离试点改革，实际上是一个试点地区部分养老金隐性债务显然化的过程。

如果将试点扩大到全国，填补统筹基金的制度性缺口将是各级政府不能回避的难题。

而如何偿还数万亿元的巨额养老金债务显然还未引起政府的足够重视。

在这一背景下，少数国内外学者有意向中国推介完全积累的个人账户模式。

而我们注意到，支撑私有化观点的相关理论在国外仍然处于讨论阶段，有些尚无定论。

我们不能把一些尚未被广泛认同的结论片面介绍给国内读者，否则会对中国社会保障事业的健康发展产生负面影响。

在中国，养老社会保障应慎言私有化。

一、容易混淆的概念及私有化的内涵

（一）不同文化背景下社会保障的不同含义本文之所以讨论“养老金计划私有化”，是因为在中国社会保障制度包括社会保险、社会救济和社会福利三项制度，其中社会保险又分养老、医疗、失业、工伤、生育保险等主要险种。

从社会保障制度的内涵看，中国人称之为社会保障的制度，西欧国家称之为福利制度，美国及其邻国称之为社会保障的制度，中园则称之为养老社会保险制度。

近些年，大量文献中使用的“社会保障私有化”（SociMSecu-rityPrivatization）词，翻译成中文应为养老社会保险私有化，西欧国家称养老社会保险为公共退休金计划，当西欧学者也参与养老社会保险制度改革时，也有用社会保障替代公共养老金的情况，因此李珍（2001）提醒人们，务必以文献中的内容来决定社会保障的内涵。

国内有学者以“社会保障私有化及其理论基础”为题来讨论养老金制度改革方面的内容（许晓茵、王广学，1999），如果不对“社会保障”概念进行严格区分，就会产生理论上的误导。

本文认为，在中国“社会保障”不可能“私有化”，所以，我们只能讨论养老金计划的所谓私有化问题。

（二）私有化的内涵养老金计划私有化的问题最早是由国外学者提出来的，近年来美国国内关于养老金计划私有化的讨论尤为引人注目。

马丁费尔德斯坦（MartinFeldstein）指出，（养老）社会保障私有化是一个含糊不清的字眼，如果它意味着政府放弃提供老年收入保障的责任，则会引起政治上的反对。

在他（2000）72万方数据养老金计划私有化问题研究主编的养老社会保障私有化一书中，私有化是指从无基金积累的现收现付计划向强制性的基金积累个人自由账户计划的转变。

私有化的关键是个人是否有权掌握投资决策的主动权。

因为供款是（法定的）强制性的，政府有提供收入保障的责任。

他还认为，即使在一个私有化的计划中，政府也会对个人投资的资产选择进行限制，而且可能提供安全保护网，使那些投资绩效欠佳而不能获得足够退休收入的人有起码的退休收入保障。

在国内文献中，谈到社会保障问题时，学者们基本上并未将私有化、私营化、民营化这三个概念进行区别，而是在同等意义上使用。

所谓社会养老保险制度的私营化，实际上是指将提供退休收入的责任由政府部门全部或部分地转移到职工个人身上，政府不再直接承担向退休者支付养老金的义务或减少这种义务。

一国实行养老保险制度的私营化改革，其养老保险将朝着以下方向发生变化：

（1）养老保险基金的社会统筹被强制性的个人退休账户所取代；

（2）养老保险制度的筹资模式由现收现付制转向基金制；（3）养老保险基金的管理从政府部门转移到私人机构；（4）养老保险制度从固定受益制转向固定缴费制，养老金的数额完全取决于人们的缴费和养老保险基金的投资收益（朱青、路和平，1999）。

在实践中，养老社会保障的私有化可以分为全部私有化和部分私有化两种。

全部私有化是指政府举办的养老社会保障计划完全被强制性个人退休账户所取代，企业和职工不再向养老社会保障计划缴费，职工退休后一般也不能再享受政府提供的养老金。

部分私有化则是指在养老社会保障计划继续存在的情况下，国家鼓励或强制推行个人账户式的私人养老金计划，养老社会保障与强制性私人养老金并存。

部分私有化又有两种情况：

一是国家有目的的保留养老社会保障计划，与此同时引入强制性个人退休账户，并将其交给私人机构管理，使强制性私人养老金计划成为社会保障计划的补充；二是国家鼓励发展私人养老金计划，但出于社会稳定和制度转换方面的考虑，允许职工在原有的公共养老金计划和新建立的个人退休账户计划之间进行选择，这样就形成了私人养老金计划与公共养老金计划共存并且相互竞争的局面。

本文认为，判断一个养老金计划是否为私有化计划，需要具备建立个人账户和个人账户由私人管理两个条件，即所谓养老金计划的私有化，就是建立私人管理的养老金个人账户计划的过程。

=、养老金计划私有化的原因人口老龄化直接导致各国现收现付型公共养老金制度在财务上不具有可持续性。

养老金计划私有化的主张者往往强调政府应当把自己在社会保障领域的职能局限在提供最基本保障和向那些没有自我保障能力的社会成员提供支援的范围内；私人部门更大限度地参与年金计划的提供，意味着在提供年金服务领域引人更多的竞争，从而可以提高这一领域的效率。

政府应当在如何实现自己的养老保险及保障水平和保障数量上，给予个人更多的自由选择机会，同时应当加强个人对自我保障的责任和意识（张俊山，2001）。

私有化计划的鼓吹者常常宣称，假如参保人能够按其自身意愿投资个人账户资金，将会通过合理的多元组合投资来回避市场风险，同时获取较好的回报。

而在公共计划下，参保人被迫接受惟一的投资选择。

他们还认为，在私人计划下，养老金供款将具有更强的偿付能力，而且给付水平更高。

从养老保险基金管理及其宏观经济效应方面分析，政府极力推动社会养老保险制度的私营化，主要有两个方面的考虑：

一是在养老保险制度中加进基金制因素，利用个人退休账户的强制储蓄功能，提高国民储蓄水平。

由于储蓄是投资的源泉，储蓄率的提高，有利于这些国家扩大固定资产的投资规模，用“私营化”代替“私有化”，从某种意义上反映出他们谨慎的学术态度，实际上在外文文献中，笔者没有见到这种提法。

国内学者还有人使用“民营化”来讨论相同的问题。

这些结论是基于简单的计算。

比如说，如果参保人将其收入的lO计入个人账户并投资获取一个适度的回报（如剔除通货膨胀影响后年回报率为3），与完全成熟且供款率相同的公共计划相比，大多数人将可能获得更多养老金。

73万方数据中国入口科学2004年第4期进而有助于提高未来人口的生产能力，提高未来生产的有机构成，促进本国的经济增长。

二是通过在养老保险基金管理方面引入竞争机制来提高养老保险基金的投资收益，进而通过提高资本市场效率促进本国经济的健康增长。

养老社会保障制度私有化改革的目的，主要是为了使政府摆脱向公民提供养老金的责任，从而减轻政府日益沉重的养老压力。

从实际情况看，所有进行这种改革的国家其原有的公共养老金制度都面临着财政危机，而且这些国家今后都存在着人口老龄化问题。

所以人们担心，如果政府不尽早从提供养老金的义务中解脱出来，今后养老的财政负担将更为沉重（耿志民，2000）。

在美国，主张建立新的、强制性既定供款个人账户的人士认为：

（1）如果他们自己对缴费拥有明确的所有权，并能对投资选择实施某种程度的控制，职工乐意向退休计划提供更多缴费。

个人账户的引入可能有助于退休基金积累，并增加国民储蓄。

（2）个人对退休基金有更广泛的投资选择，个人有权依据其风险承受能力选择投资，以获得较好的投资回报。

由于每个人的风险偏好不同，允许其自行决定投资会增加其福利。

（3）个人对养老基金拥有所有权，并能自行决定投资选择，将减少议会和政府官员对基金投资的影响。

（4）议会和总统难免动用社会保障信托基金，如果一笔巨额基金唾手可得，选民及其当选议员会试图使用它来提高给付额、减税或用于非社会保障开支。

通过数以百万计的个人账户而非单一统筹账户来积累基金，对基金的政治干预会减弱。

三、养老金计划私有化的理论分析

（一）养老金计划与储蓄率1现收现付型公共养老金计划的储蓄效应。

在某些条件下，养老社会保障制度有可能减少个人储蓄，这称为社会保障对个人储蓄的“挤出效应”。

最先提出这一点的是美国哈佛大学的费尔德斯坦，他认为，养老社会保障通过两个方向相反的力量影响个人储蓄。

一是人们既然可以从公共养老金计划当中获得养老金收益，就可以减少为了退休期的消费而在工作时积累资产的需要，这叫做“资产替代效应”。

二是因为与财富审查有关的社会保障能够增加储蓄，因而可能诱使人们提前退休，提前退休意味着工作期的缩短和退休期的延长，这反过来又要求人们在工作期要有一个比较高的储蓄率，这叫做“引致退休效应”。

个人储蓄的净效应取决于这两个方向相反的效应的力量对比。

如果资产替代效应大于引致退休效应，个人储蓄就要减少，而如果引致退休效应强于资产替代效应，则个人储蓄还可以增加。

以费尔德斯坦为代表的经济学家认为，现收现付养老体系的存在会对私人储蓄带来负面的影响。

他的计量研究结果表明，美国由于公共养老体系的存在，私人储蓄呈现下降趋势。

他指出，美国的现收现付制度使储蓄降低了大约50，并由此使资本存量与没有社会保障制度时相比减少了38（Feld-stein，1974）。

但是，所有证明公共养老体系挤出私人储蓄，并使社会最优储蓄下降的模型都假定经济行为人不具有利他主义考虑。

如果在模型中考虑经济行为人的利他主义因素，情况就不一样了。

巴罗构造了一个具有利他主义因素的生命周期模型，每一代人都通过他们自己的孩子与下一代人发生关系，这样一来，公共养老体系减少私人储蓄的结论就大大值得怀疑了（B锄，1974）。

此外，衡量养老保障政策对储蓄的实际影响，分析家们还有很多疑问。

任何一种情况下所得到的数据都不完整，而且针对其他因素影响进行调整的能力非常有限。

令人感到为难的是，两个研究者可以得出两个完全不同且各自具有说服力的研究结果。

用特定方法进行统计测试，如何考虑其他影响因素，研究特定国家时的微小差别就会导致不同的研究结果。

养老保障政策使其储蓄增加、减少或没有影u向（Leimer等，1982）。

观察一个特定国家中不同个体储蓄行为还会受到统计限制，不能基于对部分人群的可能影响推测对国民总储蓄的影响，也不能简单地进行国际比较，因为它们之间可能没有什么一致性（见表）。

经过反复论证，世界银行认为，大量经验调查（大多数是来自美国的数据）最终无法证明现收现付制度一旦建立，储蓄会一定下降。

在对加拿大、法国、联邦德国、日本、瑞典和英国养老保障制度对储蓄影响的研究中，看不到显著的影响。

只有在瑞典，养老金积累程度高对国家储蓄有一点正面总影响。

74万方数据养老金计划私有化问题研究，2完全积累型养老金计划的储蓄效应。

目前的数据研究并没有证明有关储蓄增长率、养老保障制度结构之间的关系，不能支持国民储蓄率下降是由于引入现收现付型养老保障制度的结果。

那么，私有化模式下的养老金计划与储蓄率是什么关系，很多经济学家展开了对完全积累制养老体系的储蓄效应的研究。

实际上，从理论上来表国民储蓄率和养老金积累注：

储蓄率指政府和私人的总储蓄率。

资料来源：

Hughes，1996；WorldBank，1994；OECD，1994。

讲，两大体系对储蓄的影响差异并不明显（袁志刚，2001）。

Atkinson（1995）曾搜