工作心得对民事行政检察一体化工作机制的思考.docx

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工作心得对民事行政检察一体化工作机制的思考

工作心得：

对民事行政检察一体化工作机制的思考

一、检察一体化的法治理念与路径选择

当代检察制度，初创于18世纪末期，发展于19世纪中叶，是西方近代思想启蒙运动的产物。

随着1789年法国大革命爆发和西方封建制度崩塌，孟德斯鸠的三权分立学说转而成为构建现代司法体系的理论基础，法治就此实现了从精神理念到制度实践的突破。

创设检察制度之目的，乃寄望于其在法治建设中发挥“法律守护人”的支柱作用。

检察一体化作为检察制度在司法实践中的重要组织保障，深受法治理念的深远影响，它反映了检察权运作的内在规律和基本原理，且已演变为世界各国检察制度发展的基本趋势，这也是我国检察一体化工作机制运行的立足点。

（一）检察一体化的法治基因

检察一体化的基本内涵是检察机关在依法行使检察权的过程中，充分运用系统论和法制统一的思想，整体统筹、密切协作、上命下从，保障法律统一正确实施。

世界各国因现实基础和权力运行模式不同，有关检察一体化的制度设计也呈现差异，主要表现为“一体化”程度有强弱之分。

总体而言，大陆法系国家因实行职权主义诉讼模式，客观上需要强有力的法律监督机关对强大的司法权进行监督，所以，检察机关所实行的检察一体化是强力硬性的一体化模式；英美法系国家所采的当事人主义诉讼模式强调控辩平等，加之检察机关定位为政府的代理人，故而建构出弱势软性的检察一体化模式。

检察一体化工作机制的选择是由检察机关承载的法律监督使命决定的。

因为“检察官乃因对法官及警察的不信任而诞生，在此氛围之下，新生儿不但命定要为防范法官恣意与警察滥权而奋斗，更须为自身不被相类的病毒感染而苦战。

”作为法律监督机关，检察机关监督的主要对象为强大的公权机关，同时在财政、人事等事项上又深受地方机关的影响。

为完成“法律守护人”的使命，保护被告人免于法官之恣意及警察之滥权，避免自身沦为政府之耳目，检察机关必须充分发挥领导体制的优势，强化检察官对检察长的服从、上级院对下级院的权威，形成监督合力，检察一体化的组织原则由此形成。

检察一体化的建构，对外体现了权力的博弈与制衡，侧重于保障独立行使检察权，维护法律权威；对内体现了权力的收敛与自控，侧重于统一法律监督尺度，防止权力滥用。

故而，检察一体化是实现权力制约、保障公民权利、维护法律权威的有效模式，体现了检察权运行的基本原理和实现检察职能的现实需要。

（二）检察一体化的中国色彩

我国检察制度虽颇受大陆法系的影响，却有着自己鲜明的特色，其是以马克思主义关于国家与法的理论为指导、以人民代表大会制度为基础建立起来的，与我国的政权性质和政治体制相适应。

现行的检察一体化工作机制是马克思主义哲学系统论思想在检察工作中的具体表现，是对检察制度的探索发展，并获得了宪法、法律和高检院工作文件的确认。

宪法第131条、第132条确立了检察独立的基本原则和检察机关的纵向关系，前者宣示了检察机关对外的独立性，后者体现了检察机关对内的统一性，为检察一体化工作机制的发展奠定了根基。

检察机关在司法实践中创设的各项制度如上级检察院对下级检察院的指令纠正制度、案件的转办和交办制度、下级检察院向上级检察院的请示报告制度、重大案件向上级检察院报备制度等也尽皆体现了检察一体化“上命下从”、“职能协助”和“职务收取、转移、继承、代理”的基本内容，符合检察工作的客观需要，有利于保障检察机关统一正确行使各项检察职能。

尽管检察一体化尚未明文规定在法律之中，但检察一体化原则实质上完全贯穿于我国检察制度的设计和具体立法之中，尤其明确地体现在检察机关制定的诸多工作文件之中。

检察一体化原则在我国既有良好的制度和实践体现，亦有限制其运行效果的缺憾，如横向关系上地方附属化，内部关系上过度行政化。

我国检察机关实行双重领导体制，人事和经费受制于地方，就检察权的行使而言，“如果受立法权或检察权以外的行政权的不当干涉所左右，那么，司法权的独立就将完全成为有名无实。

”地方检察机关对党政机关的严重依赖对冲了检察一体化的独立性，影响司法公正。

检察机关内部“检察官办案，部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的办案体制，导致检察机关在强化自我监督并保证检察活动统一性的同时，直接违背了司法活动直接性和亲历性的要求，削弱了检察官的积极性和责任感。

检察机关在“上命下从”间过于强调检察权的集中统一行使，忽视了下级检察机关相对独立的必要性，导致基层检察院工作的主动性与责任感不足，年度工作等上级院安排，大小案件向上级院请示，困难矛盾向上级院移转的现象普遍存在。

二、民事行政检察一体化的具体功能与客观需求

民事行政检察制度是中国特色检察制度体系的重要组成部分，是法律监督权在民事、行政诉讼领域的集中体现，是社会主义法治建设历经长期实践后作出的制度选择。

随着修改后民事诉讼法、行政诉讼法的实施，民事行政检察的职能和手段得到扩展和丰富，监督节点实现了由诉后型向全程型的延伸，监督客体实现了由实体型向程序型的拓展，监督方式实现了由一元型向多元型转变。

尤其是党的十八届四中全会关于探索开展公益诉讼、完善对行政强制措施和行政违法行为的司法监督等重大部署，为民事行政检察工作提供了更为广阔的发展空间。

尽管民事行政检察一体化天然地具备前述检察一体化的价值，然将研究视角专注于民事行政检察领域，不难发现其别具特色。

（一）民事行政检察一体化对地方公权力的抗衡

因基础性研究的薄弱且起步较晚，人们对民事行政检察的认识远不如对其他检察工作那般深刻。

结合党的十八届四中全会提出的强化对行政权司法监督和探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革方略，大体可将当前及今后一段时期内民事行政检察监督的主要对象界定为审判权和行政权两类公权力，此为民事行政检察工作的重点。

中央推行“以审判为中心”的诉讼制度改革，目的是让审判成为矛盾冲突的最终解决方式，将社会矛盾化解纳入法治轨道。

当前我国社会矛盾的增长点与爆发点主要集中在经济纠纷和行政纠纷领域中，民事、行政诉讼案件占据多数，由于“熟人社会”效应和行政权“独大”倾向，司法权地方化也集中体现在民事和行政审判领域，在一定程度妨碍了司法公正。

民事行政检察监督的作用恰在于消除上述负面因素。

构建民事行政检察一体化工作机制，有利于通过上级民事行政检察部门通过发挥领导、指挥、协调等作用摆脱地方权力对民事行政检察权的横向干涉，保障民事行政检察权受制于其他公权力并得以独立、统一行使，消除审判权地方化的弊端。

就民事行政检察工作的长远发展来看，构建民事行政检察一体化工作机制同样有利于推动实现党的十八届四中全会提出的强化对行政行为司法监督和探索开展检察机关提起公益诉讼制度的改革目标。

（二）民事行政检察一体化对监督能力的提升

作为检察机关恢复重建后起步较晚的工作，民事行政检察历经艰难曲折的发展过程。

1957年的“反右”斗争和之后的“文革”运动中，检察机关的法律监督职被歪曲为“专政矛头对内”、“以法抗党”，新生的民事行政检察制度便遭受毁灭性打击。

文革结束后，各项检察职能都在不同程度上得到恢复，但由于1979年人民检察院组织法呈现的检察职权皆为刑事检察权，民事行政检察制度实际上近乎被扼杀。

直到1988年最高人民检察院向各省发出《关于开展民事性质诉讼监督调查研究和试点工作的通知》并正式成立民事行政检察厅，民事行政检察制度才开启新的篇章。

长期以来，由于法律关于民事行政检察职能的规定过于原则，与刑事检察工作相比难显成效，加之民事行政检察制度的存废一度存有争议，民事行政检察业务在检察机关始终处于边缘地带，“重刑轻民”现象普遍存在。

近年来，中央在顶层设计上逐步强化了民事行政检察职权，民事行政检察业务范围大幅拓展，监督手段不断强化。

但是，基层民事行政检察工作基于历史原因天生弱质，缺乏专门的业务人才，且监督理念滞后，工作缺乏主动性，监督能力很难满足时代需求。

构建民事行政检察一体化工作机制，有利于打破层级和区域限制，通过“上命下从、横向协作、总体统筹”的方式将相对孤立的民事行政检察部门资源重组，借助集中办案和案件交办、转办、提办等方式充分发挥上级检察院的组织指挥作用，推动基层检察院全面落实法律规定，将工作重心及时调整到对民事行政审判程序监督、执行监督上来，形成监督业务各有侧重的“一盘化”办案格局，确保民事行政检察监督权全面正确行使。

（三）民事行政检察一体化与检察一体化之间的关系

检察一体化是检察制度中有关领导关系以及权力运行方式的总体概括，是最高人民检察院在全国检察机关统一部署的检察权运行机制。

民事行政检察一体化是检察一体化的细分，相对于检察一体化的宏观性，民事行政检察一体化属于微观的检察工作机制，是改革的发展延伸。

就共同点来说，两者均是在保证党的领导、人大监督的前提下，在法律框架内充分运用系统、统一理论，通过发挥领导优势，克服司法权地方化的不利影响，保障检察权依法行使。

其不同点在于检察一体化是检察体制和检察制度层面的创新，是最高人民检察院遵循宪法精神，按照中央部署在全国检察机关统一实施的体制保障改革，它包括并强调检察机关各内设部门摒弃部门利益，优化整合内部资源。

民事行政检察一体化是基于当前民事行政检察工作的形势，为激发基层民事行政检察工作活力，以部门利益为中心实施的检察机关内部工作机制改革，目的在于提升民事行政检察工作的绩效，完成部门的工作任务。

三、民事行政检察一体化工作机制与检察独立

在当前宪法语境下，检察机关的定位是法律监督机关，修改后的民事诉讼法、行政诉讼法进一步强化了民事行政检察的法律监督职能。

法律监督权是行政权还是司法权，学界颇有争议，作为检察权的一部分，法律监督权更似一种“准司法权”，它兼具司法权与行政权的双重属性，是一种复合性权力。

检察机关试点开展直接提起民事行政公益诉讼工作后，民事行政检察职能扩充为法律监督职能和民事行政公诉职能的双重存在，这更加强化了民事行政检察的司法性特征。

检察工作之根本乃是在客观义务的约束下，独立地贯彻与执行法律，这是检察官与行政官的本质区别。

“没有检察官独立的检察一体制是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制，都不符合工作的特点和要求。

”如何精准把握民事行政检察一体化机制与检察独立的关系，对保障并激活民事行政检察一体化机制的内在生命力至关重要。

（一）一体化机制与检察官的独立

独立行使检察权，是自检察制度被引入以来就一直没有停止争论的话题，十八届三中全会公报再次强调确保独立行使检察权，使该话题又一次成为关注热点。

基于检察权的地位界定，世界各国的普遍观点是检察机关应独立行使检察权，如意大利、日本等国乃至将检察官作为独立行使检察权的主体。

就我国而言，赋予检察权所应有的独立的宪法地位，将检察独立作为国家权力的结构原则已然成为共识，只是检察官可否独立行使具体检察权能则见仁见智，尤其是在检察一体化的语境下，检察官的独立更易被边缘化，这也是民事行政检察一体化改革中的理论难题。

民事行政检察一体化机制包括检察官对检察长指令的服从。

就民事行政检察一体化的推进动向和检察实践来看，当前的一体化机制行政色彩浓厚，不注重保障检察官的相对独立性，如案件层级审批制，加剧了检察官对上级的依附心理，侵蚀了检察官独立办案的空间，违背了检察活动的司法性要求。

民事行政检察工作的司法性决定检察官应严格遵守合法性和客观义务，这必然要求其具有独立性。

当前推行的以员额制改革为基础的司法责任制改革符合司法亲历性、判断性和独立性的运行规律，突出了检察官作为办案主体的地位，体现了司法专业主义精神。

完善民事行政检察一体化工作机制，应体现本轮司法改革的精神，通过科学划分系统内部权限赋予检察官相对独立的空间。

具体方向是：

其一，以检察官的客观义务为边界，合理分配权限。

除法律规定应当由检察长、检察委员会行使的终局性决定外，案件处理权限全部赋予检察官行使，弱化层报审批的办案模式。

检察长就案件处理作出的指令在实体要件上不得违反法定主义义务和客观义务，在程序要件上除了要求“指令应以书面的形式下达并载明理由之外，还在检察机关内部建立申诉渠道，赋予受命检察官异议