行政管理之公共行政学.docx

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行政管理之公共行政学

公共行政学

第一章绪论

学习重点：

一、行政与公共行政的含义。

1、行政：

顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事务。

2、公共行政：

是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。

也可以说，公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。

在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。

二、公共行政的特点。

1、公共行政的首要特点是它的公共性。

公共性是指公共行政以实现公共利益为目标。

2、公共行政的政治性。

3、公共行政具有严格的法制性。

公共行政必须忠于宪法，维护并执行宪法。

4、公共行政的民主性。

公民参与和行政公开是民主行政的重要标志。

5、公共行政的公平性。

6、公共行政的高效性。

三、公共行政的作用。

1、公共行政是对国家的治理。

2、公共行政是执行人民意志和实现公共利益的保证。

3、公共行政是发展社会主义市场经济的保证。

4、公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。

5、公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。

四、公共行政学的产生和发展。

1、科学管理时期（19世纪末至20世纪30年代）。

主要代表人物有：

威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克、魏劳毕等。

2、行为科学时期（20世纪30年代至20世纪60年代）。

这个时期公共行政学的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。

3、新公共行政学时期。

所谓新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是相对于传统公共行政学而言的。

但是它也仅是在某些价值观念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。

4、新公共管理时期（20世纪70年代至今）。

新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，提高效率和服务质量；同时，还主张引进竞争机制，顾客至上等。

五、公共行政学的特点

1、公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科。

2、公共行政学是应用性的学科。

3、公共行政学是政治性较强的学科。

4、公共行政学研究的广泛性。

5、公共行政学的发展性。

六、公共行政学的研究对象

1、公共行政研究政府能够做什么。

2、公共行政学研究政府应该做什么。

3、公共行政研究政府管理有谁来管。

4、公共行政研究政府管理怎么管。

5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。

第二章行政环境

学习重点：

一、行政环境的含义：

公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行系统内部和外部的各种要素的总和。

二、行政环境的特点。

1、复杂性。

公共行政环境是多样的，是多层次的，多结构的，是非常复杂的。

2、约束性。

既然我们认为公共行政是行政环境的产物，那么，公共行政环境必然对公共行政有限制作用和约束作用。

3、特殊性。

公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。

其次，这种多特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。

4、不稳定性。

三、行政环境的作用。

1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。

2、公共行政必须适应公共行政环境。

3、公共行政环境的发展必然导致公共行政的发展变化。

4、公共行政对公共行政环境也有制约作用。

四、一般行政环境与公共行政。

一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。

1、自然地理环境与公共行政。

自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。

2、社会环境与公共行政

1政治环境与公共行政。

一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。

2经济环境与公共行政。

经济环境是由社会生产力和生产关系的状况构成的。

经济环境对公共行政具有决定性的影响。

3文化环境与公共行政。

文化环境由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素组成。

4国际环境与公共行政。

国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。

五、具体行政环境与公共行政。

1、具体行政环境的概念与内容。

具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。

它包括：

1组织文化。

组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。

价值观是组织文化的核心。

2组织文化的作用。

第一、组织文化具有价值导向作用。

第二、组织文化是管理基础、管理的灵魂。

第三、组织文化是组织的个性。

第四、组织文化为组织和组织成员提供精神动力。

第五、组织文化的稳定性。

③、组织文化的特征。

第一、组织成员的统一性程度。

第二、团队精神。

第三、对人的关心程度。

第四、组织的一体化程度。

第五、风险承受程度。

第六、民主程度。

第七、报酬标准。

第八、重视结果。

第九、控制程度。

第三章政府职能

学习重点：

政府职能的含义。

政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。

换句话说，就是政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。

一、政府职能的特点。

1、政府职能普遍性的特点。

2、政府职能的强制性特点。

3、政府职能的系统性特点。

4、政府职能的不可替代性特点。

5、政府职能的服务性特点。

二、市场实效。

是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。

包括：

1、外部性问题。

外部性问题就是溢出，是市场经济主要的无效率。

2、市场垄断和专制价格。

3、公共物品的提供。

4、无知和非理性。

5、不平等问题。

三、政府失效。

主要表现在：

1、政府成本过高。

2、政府的低效率。

3、资源配置的低效率。

4、寻租。

5、造成另一种不公平。

四、政府的基本职能：

（一）、政府的政治职能：

是指政府在国家和社会中所起的政治作用。

包括：

1、政府的政治统治职能。

政府的政治统治职能是政府的基本只能。

2、保卫国家主权的职能。

3、民主职能。

（二）、政府的经济职能。

主要包括：

1、规范和稳定市场秩序，确保自由竟争的职能。

2、对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能。

3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能。

4、管理国有资产的职能。

（三）、政府的文化职能。

包括：

1、意识形态职能。

2、发展科学技术和教育职能。

3、发展文化艺术和体育卫生职能。

4、加强社会主义道德建设职能。

5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。

（四）、政府的社会职能。

社会职能有广义和狭义之分。

广义的社会职能是指除了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。

这里所说的社会职能就是指后者。

主要有下列职能；

1、维护社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能。

2、确保社会公平分配的职能。

3、环境保护的职能。

4、社会保障职能。

第四章行政体制

学习重点：

一、行政体制的含义：

行政体制只政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总合。

从国家层面上来看，是指行政机关与立法机关与司法机关的权力划分。

二、行政体制的特点。

1、鲜明的政治性。

2、教强的稳定性。

3、严格的系统性。

4、相对的滞后性。

5、历史的继承性。

三、行政体制的作用。

1、科学的行政科学体制能够提高政府生产力，提高行政效率。

2、科学的行政科学体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力。

3、科学的行政科学体制能够造就大批的国家各级各类公务员。

4、科学的行政体制是公共行政民主化的保证。

5、科学的行政体制能够确保公民的各种权力和生命与财产。

四、行政体制的类型。

主要包括：

（一）、中央政府体制。

所谓中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。

中央政府体制可分为：

1、内阁制。

起源于18世纪的英国，主要特点有：

①实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关。

②内阁首相或总理是国家实际权利中心。

③内阁是国家的决策中心。

④政府或内阁不向国家元首负责，但必须向议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策和决定。

（二）、总统制。

起源于18世纪末的美国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。

主要特点有：

1总统由全国选民直接选举产生，不许要议会批准。

2总统是国家的权力中心和决策中心。

3由总统组织和领导内阁，各部部长是内阁成员。

4总统没有向内阁提出法案的权利，但对议会通过的法案有签署权，并且有否决权。

（三）、半总统制。

半总统制是介于总统制和内阁制之间的一种中央政府体制。

他兼有总统制和内阁制的特点。

半总统制是总统制在法国的变形，是由法国第五共和国宪法所确立的一种体制。

半总统制有如下特点：

1、经全民投票当选的总统是国家元首，但又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑。

2、总统是实际上的权力中心，他不对任何机关负责，但是他有很多权利。

3、议会通过谴责案即对政府不信任投票或对政府的政策进行否决时，总理必须向总统提出总辞职。

（四）、委员会制。

起源于19世纪中期的瑞士。

委员会制是指国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的手中，而是由议会产生的委员会集体行使的政治体制。

（五）、部长会议制。

是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式。

其特点如下：

1、部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权力机关的执行机关。

2、部长会议由部长会议主席、第一副主席、副主席、各部部长、各国家委员会主席和其他有关人员组成。

部长会议主席团是其长设机构，由部长会议主席、第一副主席和副主席组成，人数教少。

（五）、国务院体制。

中国的国务院体制是在总结我党革命根据地政府政权建设经验的基础上，借鉴了前苏联的部长会议制，于1954年形成的。

其主要特点：

1、中华人民共和国国务院是中国最高权力机关，由每介全国人民代表大会第一次会议产生，是中国最高权力机关的立法机关的执行机关。

2、国务院组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。

3、国务院实行总理负责制，总理领导国务院，副总理和国务委员协助工作。

4、国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。

五、地方政府体制。

地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。

地方政府体制可以分为以下几种类型：

自制体地方政府、行政体地方政府、民主集中制地方政府。

第五章公共组织

学习重点：

一、公共组织的含义。

组织是人类最广泛的社会现象之一，是人类为了征服自然，改造社会自组或自为而形成的社会团体。

公共组织是人类社会各种各样的组织形式之一。

广义的公共组织不仅只政府及起执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。

狭义的公共组织是指政府极其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。

我们这里所指的是狭义的公共组织。

二、公共组织的三层含义：

1、公共组织是指静态的组织实体。

2、公共组织表现为动态的组织行为。

3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集。

三、公共组织的特点：

1、政治性。

2、社会性。

3、服务性。

4、权威性。

5、法制性。

6、系统性。

四、公共组织的作用。

1、政府是国家各种公共事