政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型.docx

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政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型

政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型

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成为中国研究学者的共识，随后研究也论证和支持了这一说法。

　　虽然政府内部的谈判行为是贯穿中国政府研究领域的一个主题，但这些研究工作大多各行其是，并没有建立在已有研究基础之上，因此对知识累积的贡献微小。

在我们所阅读的大量文献中，很难找到明晰的分析框架，有分析力度的理论概念或者模型构建，有关研究问题的持续相关的系列工作几乎无从寻觅。

兰普顿提出了有关政府内部谈判的最为全面的概述，其内容涉及政府内部部门谈判的背景、领域和基本形式；但他仅仅讨论了谈判的正式制度基础和一般性特点，对谈判内部运作过程未有涉及。

谢淑丽着墨于政府机构间谈判的重要性，但是对于政府内部谈判过程也同样只是粗略的勾勒。

这些问题和不足在一定程度上归因于近距离观察政府内部过程有困难，也源于近年来学科取向的研究风格使得研究者忽视近距离的经验观察。

这种研究趋向导致了有关中国政府组织微观过程研究的明显缺失，这个领域中的一系列基本问题亟需解释：

政府部门间谈判的主要过程或形式是怎样的？

谈判过程中不同部门和官员间的互动模式是什么？

哪些因素影响了各方的谈判能力？

在政府内部谈判这一领域中，有哪些重要的理论概念和分析工具？

在兰普顿提出中国政府内部谈判重要性的二十余年后的今天，在众多研究之后，我们仍然对这些普遍存在的谈判过程特点、差异以及内在机制不甚了了。

　　本文的研究是试图填补上述空白的一个努力。

我们从有关谈判和战略互动的博弈论视角出发，提出解释中国政府科层结构中上下级谈判的一个分析模型。

需要指出的是，本文的目的不在于建立正式模型，也不关注博弈模型的技术层面。

　　我们将博弈论思路作为一个分析视角，借以提炼和定义有关的研究问题和分析概念，并以此勾勒谈判过程中出现的不同博弈类型。

本文的实质性理论思路来源于组织学的有关文献以及我们在政府部门进行田野观察的心得体会。

有关政府科层组织的研究成果表明，博弈论的分析视角有助于深入分析政府组织的结构、过程和行为。

本文的个案来自于2008年到2011年对某市环保局的参与观察。

　　二、科层组织内部的谈判模型

　　首先，将政府内部谈判过程置放在具体组织背景中，即环保领域中的政策落实执行过程；其次，就上下级互动提出有关谈判博弈模型的研究问题和分析概念；第三，从委托—代理关系的特定角度，提出政府上下级部门之间谈判的一个分析模型，并讨论这一模型的一系列实证意义。

（一）研究背景

　　政府内部上下级部门间谈判总是发生在具体的组织场景中，并且受制于特定组织背景以及相应的制度规则。

为便于理论阐述和实质性讨论，我们以环境保护领域为具体场景，讨论政府管制部门内部的组织结构及其相应关系。

　　图1描述了环保领域中政府各部门间的垂直关系：

国家环保部是这一领域中的最高行政机构，以下由省环保厅、市环保局、县环保局依次构成。

分析重点是市环保局和省环保厅之间的谈判关系。

图1显示，在组织结构矩阵图中，市环保局受制于双重关系：

（1）在横向上，它接受当地政府（即市政府）的管辖，即“块块关系”；

（2）在纵向上，它接受上级职能部门即省环保厅的领导，是“条条关系”。

在一些具体项目的实施、现场检查或者特殊关系的条件下，市环保局有时直接与国家环保部互动。

中国政府的组织结构规定，地方环保局接受上级职能监督机构的技术指导和相关指令；同时，它接受地方政府的行政领导，而后者控制着属地各职能部门的财政预算、人员编制和晋升流动等。

显然，与上级职能监督机构相比，当地政府与市环保局有着更密切、直接的权威关系。

下一层次的县环保局同样面对着县政府行政领导和市环保局职能指导的双重关系。

　　在中国行政体制中，“条块”关系经过多次调整。

在某些历史时期，政府部门的权力和资源大多下放到属地政府层次，因此“块块”权力更为重要；而在另外一些时期，中央政府加强自上而下的管理和支配，从而强化了“条条”权力（参见渠敬东、周飞舟、应星：

《从总体支配到技术治理》，《中国社会科学》2009年第6期）。

近年来随着国家对环保政策的重视，“条条”权力得以强化。

　　然下面的讨论主要关注省环保厅和市环保局之间的委托—代理关系，但这一分析模型也基本适用于政府内部其他领域中上下级部门的谈判过程，因为这些部门间权威关系有着很大的同构性：

其他职能部门（例如交通局、卫生局等）在政府结构中也有着同样的结构地位，处于类似的条块双重关系中。

　　不难看出，这一制度安排导致了市环保局面临着多个委托方和来自不同方面的要求，因而容易产生多重目标的冲突。

一方面，市环保局的主要职能在于执行自上而下的环境政策和管制措施；另一方面，它必须服务于地方政府的目标。

地方政府为了扩大获取资源的基础，积极推动属地内的经济发展，这常常和环境管制的政策目标产生紧张甚至冲突。

例如，研究所在地的省政府在十一五计划期间，制定了一套用于考核地方政府的绩效体系，其中“环境保护”只占到6％的比重，而“经济发展”的比重则高达25％。

另外，市环保局的一些工作也依赖于市政府其他部门的配合，比如，市环保局需要和市统计局合作，测算人均基础的环境统计数据；同时也需要借助市城管局的力量，落实居民区的污染控制措施，等等。

　　环境管制领域的另一个突出特点是，其检验技术、统计手段、测量标准等方面都存在模糊性。

与信息的不确定性（不完备性）或不对称性不同，模糊性指在同样信息条件下人们会有不同的解释和理解。

例如，即使面对水样的同一测量结果，人们的解释也可能是不同的。

例如，测量出的水样超标，可以归咎于监管不力，可以是测量工具或技术的缺陷，也可以是不可控自然力量导致（比如暴雨破坏污水处理厂的管道等）。

这些不同解释取决于多重因素，如个人或组织利益、以往经验和人们在组织科层结构中所处的位置等。

值得注意的是，信息模糊性的问题并不会因为信息的增加而得到解决，因此针对信息不完备问题采取的对策无法解决这一问题；针对信息不对称情况而采取的激励设计也难以奏效。

　　上述环保领域中管制部门所面临的种种环境特点意味着，与上级政府部门相比，下级部门拥有更多的地方性信息和技术处理能力，这使得它们在与上级政府部门进行合法性申诉和互动中有着更大的谈判能力，在有关资源分配、考核标准、工作负荷、责任分担等方面的讨价还价过程中拥有更大的谈判空间。

由此不难理解，尽管政府内部存在着正式科层结构和行政权威，组织内部的谈判现象普遍存在且十分盛行，在技术性强的领域如环保领域尤其如此。

（二）概念分析

　　按照当代经济学的术语，“谈判通常被解释为就合同的要求和操作达成协议的过程”。

经济学模型通常将谈判视为双方分割同一块“蛋糕”的互动过程（例如员工和雇主间针对工资水平的讨价还价），通过轮流出价（alternatingoffers）的谈判过程，最终达成协议（或者未能达成协议）。

博弈论研究试图针对这一谈判过程建立正式模型加以解释分析。

当然，博弈论的正式理论是高度模型化的，不同模型强调谈判的某些特定关系或过程，并因此提出了特定的假设条件，因此有着极强的针对性，不能盲目搬用。

但博弈论模型提出的一系列概念有助于我们分析解释谈判过程和谈判能力，从而在一般意义上也提供了启发性的分析视角，可以帮助我们澄清前提假设、界定理论不同要素间的逻辑关联，提出理论预测，从而提高分析力度。

以下的讨论以博弈论为分析视角，界定政府谈判中的不同博弈过程，讨论参与双方所拥有的策略集（strategyset）以及这些策略得以选择的条件（预期收益）。

　　1.组织背景下的谈判。

已有博弈论模型主要是关注市场背景下的谈判过程。

　　在这一类谈判博弈中，参与的双方都是自愿的，在出价或拒绝对方出价方面有着平等地位，而且还有“退出”谈判的抉择。

正式科层关系下的谈判与市场背景下的谈判有着明显的不同之处，但博弈论模型为思考科层组织内部的谈判模型提供了重要启发，为人们有针对性地修正和调整组织内部结构提供了基础。

具体来说，政府组织内部谈判发生在正式权威和科层关系的结构之中。

在政府的职能领域中（如环境管制领域的职能部门），各个部门是由科层链条组织起来的，通过正式权威下达相关指令。

政府内部的谈判或发生在处于科层结构中的上下级部门间的互动中，或发生在环保系统和属地政府（如市政府）管辖下的同级部门的互动中。

　　举例来说。

假设上下级双方就某一项目（如财政预算分配、工作量分配或者问题的责任归咎）进行谈判。

解释这一谈判过程及其结果的分析着眼点之一是参与各方的谈判能力。

近年来发展起来的有关谈判的博弈论研究，提供了富有解释力的分析概念和模型，有助于明晰有关的理论观点。

博弈论的有关模型指出，“谈判能力”可以归结于这样的问题，即“谈判的一方关于对方愿意妥协的信念是什么？

以及关于对方对己方愿意妥协的信念是什么？

”从这一角度出发，谈判各方可以在博弈的不同阶段，运用不同的策略手段，来增强其自身谈判能力。

　　2.信息。

对于博弈论模型或其他的行为模型来说，谈判各方的信息分布是分析谈判过程和机制的核心问题。

正如博弈论正式模型已经证明的，如果参与各方拥有完备信息，那么谈判过程一定会达成有着帕累托效率的谈判结果。

但是，有关谈判研究最有意思和富有挑战性的地方恰恰在于，参与一方或双方存在信息的不完备性，即一方对于对方意图或承诺的信息有着不完备或不确定性。

在环境管制领域，有关污染的程度、原因以及下级部门的努力程度等诸种信息时常有着不确定性、不对称性和模糊性。

正如委托－代理文献所注意到的那样，通常代理方比委托方拥有更丰富和更准确的地方性信息。

这极大地提高了代理方在谈判过程中的谈判能力：

代理方更愿意进行“信号博弈”（signalinggame），即通过向委托方提供私人信息；或者利用信息模糊性在合法性基础上提出自圆其说的解释。

　　3.时间压力。

博弈论谈判模型中一个重要因素是时间压力。

已有博弈论模型指出，耐心是增强谈判能力的重要资源。

在谈判过程中，拥有更多耐心的一方能够获得更大的份额。

缺乏耐心或无法承受时间拖延的一方不得不做出更多的让步。

　　在政府背景下的谈判过程中，这一因素尤为重要。

政府内部运作过程有着诸多的时间周期节奏：

财政预算的周期、检查的周期、政策实施的期限，等等。

这些自上而下的政策实施和相应检查的期限等通常由上级政府部门制定，下级执行者如果没有在相应限期内把握机会，争取资源或及时“摆平”问题，那么或空手无获，或有着严重后果。

因此，对下级代理方而言，时间拖延的成本甚高，时间压力成为诱发其行为方式的一个重要因素。

　　4.可信性承诺。

可信性承诺或威胁在谈判过程中起着重要作用。

在谈判过程中，如果一方可以作出可信性承诺或威胁，他就会拥有更强的谈判能力。

因此，谈判过程的一个重要方面是参与各方获取、确认或修改有关对方承诺或威胁的可信性程度的信息。

在一个科层组织中，上级监管机构有着正式权力，因此更有可能做出可信性承诺或威胁。

但如上级监管机构的承诺或威胁并不是恒量，而是不断变动的，体现为自上而下的政策实施的两种形式：

其一是常规状态的实施过程；其二是动员状态的实施过程。

前者意味着常态（相对低度的）可信性承诺或威胁，后者意味着高压下的承诺或威胁，其可信性也随之大大提高。

在实际过程中，这两种基本形式的采用经常转换，交替使用。

我们的分析框架需要对可信性承诺这一因素给以充分考虑。

　　（三）模型建构

　　在此，提出有关委托方（省环保厅）和代理方（市环保局）之间谈判过程的一个序贯博弈模型。

建立这一分析模型的主要任务如下：

首先，通过描述这一谈判序贯博弈的时间序列，明确组织背景下的谈判过程以及相应的博弈规则；第二，在科层组织背景下，讨论和定义参与各方各自拥有的策略集，即可供选择的各类策略；第三，讨论这些策略得以选择的条件，这一讨论涉及博弈各方的收益结构。

　　在此基础上，提出有关的基本命题和可验证的实证假设。

图2勾勒出这一分析框架中委托方和代理方互动的序贯博弈过程，下面的讨论按图2的顺序进程依次展开。

需要说明的是，通常建立正