我国城市居民最低生活保障现状分析及对策研究.docx

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我国城市居民最低生活保障现状分析及对策研究

我国城市居民最低生活保障现状分析及对策研究

经济与工商管理学院刘士川201511030442

四十年的改革开放，中国的经济上了高速发展道路，其成就为世界所瞩目和惊叹。

但是在这样发展的背景下，必然会产生矛盾：

改革需要稳定，虽然改革在不断地孕育新的稳定，但是更直接地不断破坏原有的社会稳定，产生着不安定因素。

从另一角度看，改革与发展是社会稳定的最根本的动力，没有改革与发展就没有社会长久的稳定，二者既对立又统一。

在我国社会经济的高速发展中，人民日益增长的物质、文化生活需要与落后的社会生产之间的矛盾开始突显。

矛盾的激化有可能导致社会动荡。

其中社会贫富差距不断扩大，城市居民贫困人口不断增加就是影响社会稳定的一大因素。

为了缓解城镇居民的贫富差距，保障人民的基本生活，1999年国务院正式实施的《城市居民最低生活保障条例》是我国第一个关于城市居民最低生活保障制度的法规，它揭开了我国社会保障制度中社会救助部分的新篇章，此次举措在社会稳定发展，压缩社会矛盾中起的作用是不可低估的。

一些西方发达国家在这方面的贡献给我们提供了可借鉴的经验。

二十世纪三十年代，美国经济大萧条时期，罗斯福政府曾大力推进最低生活保障制度，从而度过经济危机。

我国的香港、台湾地区和韩国在其发展初期也在很大程度上是靠社会救助制度来维护社会安定的。

然而，随着城市各项社会救助工作的迅速展开，最低生活保障制度在设计和运行中存在的一些问题也逐渐呈现出来。

因此本文将结合相关统计数据，针对城市最低生活保障制度存在的问题进行分析，并提出了一些相应的改善建议。

一、全国各地基本上城市居民最低生活保障制度的界定及其现状

1、城市居民最低生活保障制度的界定

最低生活保障制度是指目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为日标的社会救助制度。

它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。

我国最低生活保障制度的界定可从三个方面来理解：

一是按照最低生活保障线获取社会救助是公民的—项基本权利；二是最低生活保障制度是公民因社会的或个人的，生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障线时才发生作用：

三是它提供的仅仅是满足最低生活保障需求的资金或实物，它是社会保障制度中的最后一道安全网。

2、我国城市贫困及最低生活保障现状

当前，我国城市贫困的规模由于不问的研究者和各个城市地方政府在对贫困的测量小所实行的标准很不统一，迄今为止仍没有城市贫困测量的统一标准和全国范围内城市贫困规模的准确数字。

据《财经》杂志了解，2000年民政部曾将全国城市贫困数据汇总，得出全国城市贫困人口总数为1382万；而国家统计局有关资料分析，2000年中国城市贫困人口总数为1170万；对贫困人口估测数日最多的中华全国总工会，估测全国生活在城市最低生活保障线之下的职工有1828万人。

根据不同部门，不同学者对城市贫困人口的估测，2012年我国城市贫困人口大约在1500万人以上。

下岗、失业人口对家庭收入是有直接影响的。

这部分失业下岗人口的子女或父母也因家庭收入减少而成为贫困人口。

而一部分企业经营状况差，职工处于半待岗状态，企业对职工的基本工资欠发或减发，因此这部分人口也应列入贫困范围。

1997年我国城市贫困人口为1500万，到2002年城市贫困人口至少应该在2000万以上。

城市贫困人口以较快的速度递增，我们可以得到这样—个印象：

小国城市贫困人口的规模应该在1500--3000万之间，占全国城镇总人口的比重为4％--8％。

城市贫困人口绝大多数是特困职工，失业人员及其家属，其中特困职工981万人，占50.8％，失业人员299．3万人，占15．5％特困职工及失业人员家属554万人，占28．7％“三无”人员96．5万人，占5％．城市贫困人口主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭矿山较多的地区。

辽宁、吉林、黑龙江、江西、湖北、湖南、四川等省,低保人数都在100--150万人左右；河北，山西、内蒙古、安徽、山东、重庆、云南、陕西等省人数都在100万人左右。

目前，我国的经济体制改革才初见成效，而贫困人口却增加较快，在这杆的条件下建立全民最广泛的最低生活保障体系是不切合实际的。

因此，我们所建立的最低生活保障制度只能是1500--3100万贫困人口中的一部分人享有这项权利。

我国地域广，东中西部由于历史、地理、国家政策等因素，导致东中西部经济社会发展不平衡，要求中西部不发达地区建立广泛的城市居民最低生活保障体系暂时是不可能的。

即使是较为发达的东部地区也拿不出这样多的资金建立最低生活保障体系。

我国根据因地制宜的方针政策，对经济发展水平各异的地区由地方政府制定最低生活保障标准。

3、城市居民最低生活制度保障的对象

城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。

主要是以下三类人：

—是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民：

二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资、基本生活费以及退休人员在领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。

根据1999年9月28日国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》第二条规定：

“持有非农业人口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

”这里所指的收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。

包括法定赡养人、抚养人或扶养人应当给付的赡养费、抚养费或扶养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金（4）。

我国城市居民最低生活保障制度主要保障的是城市中持有非农业户口的基本生活低于最低生活保障标准的人群。

也就是说，这项制度保障的是家庭人均收入低的城市绝对贫困人口和一部分相对贫困人口。

它限制了城市中不持有非农业户口的贫困群体，这些因素主要是由我国经济发展水平决定的，由于城市贫困人口较多，国家也就不得已制定享受最低生活保障的条件来限制最低生活保障对象的范围。

日前的城市最低生活保障制度还只是针对小范围人群，对象条件的限制使一部分贫困者被挡在了低保门槛外，使其保障对象不具有广泛性。

二、城镇居民最低生活保障差异的原因及存在的问题

（一）原因

1、制度原因

中央转移支付制度。

转移支付是以均等化为目标的一种非交易性的货币流动，是政府财政资金的无偿转移。

中央财政转移支付对优化产业结构、促进基本公共服务均等化和协调区域协调发展具有重要作用。

2005年中央对西藏、青海、宁夏地区的转移支付力度很大，人均转移支付较多，分别是全国人均转移支付水平的7倍、4倍和2.9倍。

由于中央转移支付的影响，以上三地的经济发展水平虽然都较低，但他们的城镇低保保障水平都较高，可见中央转移支付在很大程度上能改变当地的城镇低保保障水平。

2、财政支出差异

市场经济条件下的公共财政支出是为了满足社会公共建设的需要。

根据《城镇居民最低生活保障条例》的规定，“城镇居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救助专项资金支出项目，专项管理，专款专用。

”城镇最低生活保障支出占财政支出的比重在很大程度上决定了当地的城镇居民最低生活保障水平。

下表给出了2010年各省用于城镇居民最低生活保障支出的费用占财政支出的比重和相关的数据分析结果，从表中可以看出，目前我国各地的城镇居民最低生活保障支出占财政支出的比重省际间差距巨大。

虽然浙江省经济水平高，人均可支配收入高，但由于财政用于城镇居民最低生活保障的费用过低，居民最低生活保障支出占财政支出的比重排在全国最后一位，从而导致当地的城镇最低生活保障资金不充足，无法满足较高的保障水平。

因此，虽然该省的最低生活保障标准较高，但保障水平却较低。

黑龙江等省虽然经济发展水平差一点，但是城镇居民最低生活保障支出占财政支出的比重高，城镇保障资金充裕，最低生活保障水平较高。

地区

比重

地区

比重

地区

比重

地区

比重

北京

0.58%

上海

0.99%

湖北

2.56%

云南

1.73%

天津

1.39%

江苏

0.50%

湖南

2.39%

西藏

0.47%

河北

1.48%

浙江

0.23%

广东

0.34%

陕西

2.39%

山西

2.21%

安徽

1.67%

广西

1.44%

甘肃

2.63%

内蒙古

2.67%

福建

0.45%

海南

1.61%

青海

1.63%

辽宁

2.06%

江西

2.63%

重庆

2.02%

宁夏

1.61%

吉林

3.72%

山东

0.81%

四川

1.96%

新疆

2.52%

黑龙江

3.44%

河南

1.92%

贵州

1.43%

2010年各省城镇居民最低生活保障支出占财政支出的比重

（二）存在的问题

1、东西部发展不平衡

东西部发展不平衡是指东部城市的最低生活保障标准较高，最低生活保障面较大，人员配备较多，资金来源较足，操作比较规范；而中西部特别是西部城市则相反。

考察东西部各方面的差异，不难看到这么一条“悖律”：

东部地区经济较发达，就业机会较多，平均文化程度较高，人们的择业意识较灵活开放，因而需要通过最低生活保障制度加以接济的对象所占的比例较小；东部地区财政状况也较好，拿得出用于最低生活保障的那部分财政支出；他们最低生活保障工作起步较早，操作也很规范，基本上把应该保障的对象都纳入到了最低生活保障制度的范围之中。

而中西部特别是西部地区的情况正好相反，经济落后，就业机会少，人们的择业意识相对保守封闭，因而需要通过最低生活保障接济的对象所占的比例较大。

经济落后的西部地区，财政状况也较差，能够用于最低生活保障的财政支出捉襟见肘，非常紧张，在财政经费来源不足而保障比例面又较大的情况下，中西部地区的最低生活保障工作进展较慢，许多应该纳入最低生活保障范围的保障对象并没有被包括进来；

2、资金投入不足

依据《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障制度应遵循属地化管理原则，所需资金应主要由地方政府负责。

近年来中央、省、市财政逐年加大了最低生活保障资金的投入，但正是由于目前我国的最低生活保障资金主要来源于财政资金，资金来源渠道比较狭窄。

随着社会的发展和人民生活水平的不断提高，最低生活保障标准和补差标准也相应提高，导致最低生活保障资金支出成倍增长，地方财政压力加大；随着市场经济的发展和社会竞争的加剧，纳入最低生活保障的人数成倍增加，财政压力进一步增大。

目前我国的经济发展虽然取得一定成果，但是贫困人口仍然较多，国家财政仍较困难，单靠财政力量难以满足日益增长的最低生活保障资金需要。

3、保障对象的隐性收入难以统计

保障对象的实际收入与统计收入之间存在着三种关系，即：

前者低于后者、前者等于后者、前者高于后者。

第一种情况在前面的叙述中已经谈过；第二种情况是我们所希望出现的；第三种情况则是由保障对象的隐性收入引起的。

这与我国个人收入透明度不高、居民收入监控体系不完善有密切关系。

为此，在确定最低生活保障对象时又增加了一个限定条件“实际生活水平”，“城市居民最低生活保障对象是指家庭人均收入和实际生活水平低于当地最低生活保障标准的城市非农业户口的全体居民”。

“实际生活水平”就是针对在核查收入过程中遇到的如存款数量无法明确、隐性收入无法核定等情况而言的。

特别是家庭人均收入表面上虽低于当地居民最低生活保障标准，但其家庭实际生活水平明显相当于甚至高于当地一般居民生活水平，对这部分人员各地普遍采取“不予保障”的方法。

“实际生活水平”因不同地区、不同情况而异，具体可以由当地居委会、街道办事处和基层民政部门确定。

但是，对贫困人员的隐性收入进行测定，是一件