四川藏区水电移民安置的特殊性及政策路径探索[权威资料].docx

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四川藏区水电移民安置的特殊性及政策路径探索

（摘要）四川藏区水电开发大多位于高山峡谷区，自然条件、社会文化背景都与汉族地区有很大差异。

藏区水电移民安置具有其独特的自然、经济、社会环境条件下形成的特殊矛盾，对此应当尽快细化民族地区移民政策，结合四川藏区水电移民安置的实践，补充完善移民安置补偿的相关政策法规。

〔关键词）四川；藏区；水电；移民安置

（）D632.4（）A（）1008-9187-（2014）

01-0096-05一、特殊的环境条件

四川是我国水能资源蕴藏量最丰富的地区，全省水电技术可开发量为12004万千瓦，居全国各省首位，其中近50%位于四川藏区。

所谓四川藏区是指甘孜、阿坝两州全境及凉山州的木里藏族自治县，幅员面积25万平方公里，人口213万。

国家《可再生能源发展“十二五”规划》提出的十大千万千瓦级水电基地中，大渡河中上游、雅碧江中上游、金沙江上游都位于四川藏区。

目前，大渡河干流中游、雅砻江干流中游水电已进入全面开发阶段，大渡河上游、雅碧江上游、金沙江上游水电开发将在“十二五”期间启动，各流域支流的水电开发也在紧锣密鼓进行中。

这些巨大的能源投资项目伴随着一系列交通、环保、移民工程，必将对藏区的经济社会发展带来长远深刻的影响，同时伴随水电开发也产生了许多不同于汉族聚居区的经济社会问题，特别是藏族移民的安置问题。

这些问题能否妥善解决，关系到未来我国能源产业的可持续发展，进而关系到我国“十二五”全面小康社会目标的达成，更对藏区的发展与稳定、民族和谐与边疆稳固有重大影响。

（一）高寒山区耕地后备资源不足

四川藏区地处我国青藏高原的东南部，是中国第一级阶梯向第二级阶梯云贵高原和四川盆地的过渡地带，属横断山系北段川西高山高原区。

境内海拔高，地势险峻，气候寒冷，多数县乡属于高寒山区。

水电站库区河谷典型形态为高山峡谷，呈V型深切状，河谷狭窄，横向宽度小，农村藏族居民大多沿大江大河两岸成条带状分散居住。

四川藏区是我国西南退耕还林和天然林保护工程的重点区域，当地适宜耕作的土地资源及耕地后备资源极度匮乏。

根据《四川省统计年鉴2012》数据，目前四川藏区“两州一县”中，甘孜州耕地面积仅占全州土地面积的0.60%、阿坝州耕地面积占比为0.72%,木里藏族自治县为1.16%。

当地现有的耕地资源主要分布在大渡河、雅碧江干支流两岸海拔相对较低的河谷地带，而这些地带恰恰是大中型水电站开发后将要淹没的地带。

库区相邻区域范围内可供成片开发的闲置土地及荒山荒坡很少，人地矛盾非常突出。

（二）藏族农牧民收入构成多样化

一是海拔相对较低的河谷地带土地出产较丰富，农牧民种植的青棵、玉米、土豆等自给有余；二是大多数家庭都有牛、马、羊等牲畜，酥油和奶制品等可基本满足家庭所需；三是每家都能得到退耕还林国家专款补助；四是普遍以采集虫草、松茸等野生菌类、中藏药材等收入为主要经济来源，一般占农牧民家庭年收入的50%以上，有的甚至高达80%o虫草、松茸等野生菌类、中藏药材等是库区农牧民最主要的现金收入来源。

（三）全民信教宗教氛围浓厚

四川藏区全民信教，宗教氛围浓厚。

藏传佛教格鲁、宁玛、萨迦、喝举、苯波五大教派齐全，各乡各村信奉的教派都可能不相同。

即使教派相同，其供养的寺庙、信仰的活佛也可能不同。

藏族群众将居住区的山水奉为“神山圣水”，定期进行转山、转水、转白塔等宗教活动，经常到寺庙转经煨桑，甚至省吃俭用向寺庙供奉财物。

藏族群众家中还普遍设有经堂，供奉佛像、经书。

可以说，藏区几乎随处可见寺庙、佛塔、嘛呢堆、洞科、渣渣孔、经幡、转经筒等宗教设施。

四川藏区长期处于维护祖国统一、反对民族分裂的前沿阵地，要防止境内外敌对势力、民族分裂分子利用民族、宗教问题破坏团结稳定。

历史上就有“稳藏必先安康”的政策。

因此，维护稳定、反对分裂的工作将贯穿于四川藏区水电开发和移民安置的全过程。

（四）独特的民风民俗和藏式民居

四川藏民族分支较多，有康巴藏族、嘉绒藏族、木雅藏族、安多藏族等，各自保留其独特浓郁的民风民俗和传统文化。

如雅碧江扎坝地区至今保留着类似于泸沽湖母系社会遗迹的走婚习俗和独特的扎坝语言、“木雅文化”，具有重要的社会、学术价值和保护价值。

与内地汉族居民习惯于储蓄积累金融财富不同，藏族居民习惯于将家庭毕生财富用于房屋建造和华丽的内外部装修，有的地方还保留有兄弟终生不分家以便房屋世代相传的习俗，因此对家庭房屋他们有比其他民族更特殊深厚的感情。

藏式民居建筑特色十分鲜明，富有浓郁的民族特色，建筑物具有墙体厚、木材用量大且质量好、内外部装饰华丽的特点，凝结着丰富的民族文化和民族艺术。

如两河口电站库区的扎坝民居，主要是一种碉与房连在一体组合成的碉房，一般4-5层甚至更高，建造完成常常要费时数年。

另一种分布在道孚县的藏式民居俗称“崩科”，造型整齐划一，外部红白色彩对比强烈。

是一种极有特色的藏式民居。

它以粗壮的圆木作为大梁、立柱和外墙，外形别致，色彩绚丽，内部以大面积的彩绘、木雕作为装饰，华丽夺目。

而阿坝州的嘉绒藏族传统石木结构民居也很有特色，凝聚了深厚的传统建造技艺和文化内涵。

二、四川藏区水电移民安置的特殊性

由于特殊的自然环境条件、经济发展阶段和民族宗教文化，与内地水电开发区相比，四川藏区移民安置工作呈现情况复杂、问题敏感、矛盾突出、安置容量有限、安置难度大等特殊性。

（-）难以实现“有土安置”为主的方式

国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令471号，以下简称《条例》）自2006年颁布实施以来，作为指导我国大中型水电工程移民安置规划制订和实施的政策依据，一直发挥着指导性的作用，特别是“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”的政策规定，成为检验评价移民安置规划是否可行的根本标准，为保障水利水电移民“搬得出，稳得住，能致富”奠定了基础。

然而，《条例》对处于高寒藏区的水电移民安置方式很少涉及。

四川藏区“以土安置”农村移民的环境容量空间十分有限。

由于淹没的河谷地区耕地生产条件较好，剩余耕地无法通过调剂满足剩余人口的生产需要，因此电站的搬迁人口往往大于直接淹没人口，难以满足移民安置《条例》规定的“对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主，……应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料”根本要求，在当地也难以落实《条例》第二十五条规定的：

“大中型水利水电工程建设占用耕地的，应当执行占补平衡的规定”。

（二）农村移民知识技能差

藏区水电站多数处于偏远山区，藏族农村移民占绝大多数。

他们大多受教育年限短，文化程度较低，普遍只有小学文化，缺乏专业技术的基本技能和培训,汉语水平差，难以通过参与当地水电建设、务工经商等活动增加收入。

在交通不便的偏远藏区，许多农牧民甚至不懂得种植青棵之外的传统农耕技能，仅以漫山放牧、采集山林资源为生。

加之耕地产量低，经济价值小，耕地资源对于他们的意义远小于虫草、松茸等野生菌类、中藏药材等山林资源，也小于草场的经济价值。

因此为移民重新开垦大量新耕地用于生产安置既不现实更无必要，还可能造成水土流失等生态环境破坏，与近年国家实行的生态移民方针背道而驰，是得不偿失的做法。

（三）16倍耕地产值难以完成生产安置补偿

《条例》第二十二条规定“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍……”。

而在四川藏区，土地贫瘠，以耕地产值计算的土地补偿费和安置补助费用也相应较低，同时土地开发、水利道路配套等成本却不断增加，使得16倍的土地补偿费和安置补助费不足以满足移民的生产安置需要，往往出现资金缺口。

止匕外，松茸、虫草、天然草场等资源往往存在于国有土地上，现实中当地藏族群众都能从中取得收益，而移民远迁后，就无法再享受这部分“免费”资源了。

对这部分林下资源的损失能否计入补偿以及如何补偿是藏区移民关注的切身利益问题，也是现行《条例》中没有涉及的。

如果藏区移民群众所受的林下资源损失不能得到充分补偿，搬迁后可能面临实际生活水平下降，加之涉及民族宗教信仰、传统社会关系等因素，使得他们不愿意外迁，而选择就近后靠这种安置方式，这种特殊性加大了移民安置的难度。

（四）"原规模、原标准、原功能”的补偿原则有失公平

四川藏区水电开发区大多偏远，交通不便，施工难度大、开发周期更漫长。

大型水电站建设工期长达十余年，甚至跨越三个五年规划期。

《条例》第七条规定：

大中型水利水电工程在实物调查工作开始前，“工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口”，即“封库令”。

在整个施工建设阶段甚至从规划阶段开始，受淹没影响区域的交通、电力、通讯、农田水利等基础设施建设都基本上处于停滞状态，特别是“封库令”下达后，一切新增投入均不能计入补偿范围，使各级政府长期不能将扶贫项目资金、新农村建设资金等投入当地，群众也长期无法自我改善生产生活条件，导致中小学校舍旧损，设施落后，居民住房失修，危房不断增加，新增人口不能建房，公共设施破败失效，造成库区发展大大落后于周边地区的局面，库区群众在水电站建成前的十年时间内，都可能面临实际生活水平的下降。

《条例》第二十二条规定：

“被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿”，第二十四条规定：

“工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿”，这即是移民安置工作所称的“三原原则”。

考虑到上述情况，这几条规定明显不合理也有失公平，可能导致库区基本公共服务设施水平与周边的差距进一步扩大化。

《条例》第三十四条规定：

“因扩大规模、提高标准增加的费用，由有关地方人民政府或者有关单位自行解决”，而这笔新增费用对于藏区本已捉襟见肘的公共财力是很难筹集的。

（五）对特色民居补偿标准偏低

目前四川藏区一些水电站开发项目在对淹没民居的价格评估中，对藏式民居与一般石专木结构房屋进行了区分，并考虑了民居内部的藏式装饰，体现了对于藏族特殊性的重视。

但由于缺乏评估少数民族传统民居、宗教设施价值（包括其文化价值）的技术规范，因此对藏式民居的补偿价格与其实际价值仍有一定差距，主要是对于藏式民居的用料、建造过程和建造技艺了解不够，导致对具有较高技术水平和建造难度传统工艺的工时费计算不足，分解的材料单价主要来自建设部门，没有考虑藏式民居所用传统建筑材料现在的实际价格和获取难度，因而显得偏低，例如天然林保护工程实施后，大直径原木现在很难获得，且运输距离远、运输难度很大。

三、四川藏区移民特殊问题的解决路径

（一）相对有利的解决条件

在高山峡谷区开发水电，除了水能资源的动力势能更强、电站调节性能更好、经济价值更高外，需要安置的移民人数相对于平原河谷区也更少。

如甘孜州两河口水电站每万千瓦装机平均安置人口仅22.9人，每万千瓦平均占用和淹没耕地8.5亩，阿坝州双江口水电站平均每万千瓦装机安置也仅为29.7人，每万千瓦装机淹没及占用耕园地51.2亩，这两个可进行年调节的优质大型水库电站移民总人数合计不到1.3万人，这是考虑了当地人口自然增长情况后对规划实施年的预测数，现阶段还达不到这个移民规模。

而对比同流域的二滩水电站、瀑布沟水电站，移民总人口合计高达14.6万人。

因此，与国内已建、在建的其他大型水电工程相比，四川藏区水电站移民安置人数无论是绝对还是相对数量都不高，这种情况就为探索多种方式解决藏区移民的生产生活安置特殊问题创造了相对宽松有利的资金条件。

（二）探索实施以货币为基础的多渠道安置方式

目前甘孜州两河口电站库区移民拟实施货币逐年补偿安置方式。

这种方式是在当地既没有可调剂耕地又无可开垦新耕地可能、移民外迁受到民族宗教文化制约的情况下提出的，得到了库区广大移民群众和干部普遍认可，是对我国传统农村移民安置方式的重大突破。

据测算，按甘孜州农村人均耕地数量，4口之家耕地约5亩，根据四川省国土资源局公布的甘孜州各县统一年产值估算，两河口水电站枢纽工程所在地的雅江县农村移民平均1户家庭（按4人）每年应得到耕地货币补偿额7900元，加上为期20年的后扶资金每年2400元，家庭一年的现金收入超过1万元，这对于偏远的农村家庭来说是比较可观的。

再加上原有的退耕还林补偿金、

牛羊和虫草菌类收入，农村移民家庭基本生活开支短期没有问题。

所以货币逐年补偿安置方式能够得到当地移民的支持，大大减轻了地方移民干部的工作压力和精神负担，使水电移民安置工作得以顺利推进。

然而，这种货币逐年

补偿方式，实际上是一种对移民的生活补助方式，而不是生产安置方式，不可避免地存在弊端。

一是藏区每年采集虫草、松茸的时间很短，缺乏打工技能的农村失地青年大部分时间都无所事事。

如果不为他们提供生产条件和谋生职业，当虫草、松茸因气候变化、生态破坏、过度采挖越来越少乃至资源枯竭，他们的收入将会大大减少，可能将不满情绪发泄到水电开发上，长远来看必定增加社会不稳定因素。

二是对需要投入大量劳动和生产资料才能取得同样收入水平的

“以土安置”移民不公平，会助长水电移民安置补偿的攀比之风。

三是授人以鱼不如授人以渔，直接发放货币现金不利于鼓励劳动致富，不利于可持续发展和社会稳定。

鉴于此，建议对四川藏区水电移民补偿安置实行以货币为基础的多渠道安置方式，这种方式是复合安置方式，它以一定的现金补偿保障移民的基本生活，并以移民后代的教育培训、劳动力转移为重点，为年轻移民创造提供就业和增收机会，保障其长远发展。

（三）针对不同年龄段移民采取不同的安置措施

为保障水电移民“移得出、稳得住、能致富”，实现四川藏区区域经济社会长期可持续发展，要重点探索移民教育培训、就业渠道、生产扶持、生态移民等多种渠道，解决藏区移民生产发展的长远根本问题，使藏区水电开发与民族地区的城镇化、现代化结合起来，与提高当地群众文化教育水平、增强就业能力结合起来。

帮助、激励年轻的新一代移民走出大山，实现生态移民和生态建设目标。

一是对于藏区移民家庭的学龄青少年，实行教育金补偿。

免费就近送他们到条件好的县区中小学寄宿读书，对其生活费用实行全额补助，对考上大专院校的每年给予其学费生活费补助。

二是对年满18周岁的青壮年移民，免费进行1—2项职业技能培训，实行“以工代赈”。

可外送青年劳动力到邻近的内地汉区集中学习，培训建筑、驾驶、汽修、餐饮、理发、安保、家政方面的技能。

当地政府有关部门应组织经过培训的移民参与水电站辅助工程竞标，电站业主有义务优先照顾移民施工队获得有关项目，如采沙、运输、库底清理等技术含量不高的工程可交予移民施工队，对青壮年移民实行“以工代赈”政策。

当地政府要为农村移民在当地开设餐饮、住宿、汽修店等提供免税优惠政策，广开移民就业渠道，借助水电开发带来的庞大人流物流和资金流，实现农村劳动力向非农产业转移，加快推进民族地区的城镇化、现代化进程。

三是提前农村移民养老安置年龄。

考虑到藏区自然条件恶劣，对于电站正式蓄水年份女性年满45周岁、男性年满50周岁的农村移民可提前实行养老安置。

四川藏区大型水电站年发电量大、移民人数少，按年发电量征收的库区后期扶持基金平摊到每个藏族移民身上，其人均金额比汉族地区高很多。

如两河口电站发电后按现行国家政策规定，每年应上缴大中型水库移民后期扶持基金8800万元，而移民总人数不到6900人。

按规定每年发给该电站全体移民的后期生活补助为413万元，不到其后期扶持基金总额的1/20,其余大部分资金应当投入到藏区移民的后期各项教育培训和生产扶持养老安置中去。

要提前做好资金规划，保障专款专用，提高使用效率，严惩任何形式、任何借口的挪用腐败行为。

（四）制订库区后续支撑产业发展规划，调整农村经济结构

建议将藏区水电移民区后续产业发展内容列入大中型水电工程移民安置规划的设计规范中。

结合水电移民生产安

置规划，制订库区后续支撑产业发展规划，如旅游业规划、山区干果基地建设规划、中药材基地建设规划、畜牧业发展规划等。

现在就着手从资金、技术方面扶持一批核桃、杏仁、元根等干果栽培、加工农户，积累在淹没线以上种植干果、药材的经验，通过示范效应逐步扩大生产规模，打造库区后续产业发展链，提高库区群众的收入水平。

四川藏区大型水电站建成后的“高峡平湖”壮景，加上古朴浓郁的民族风情，也是库区未来吸引海内外游客，发展生态旅游业独特的优越条件，予以有效利用。

（五）改变“三原”原则，适当提高复建补偿标准

“原规模、原标准、原功能”的“三原”原则显然已不适应市场经济下移民安置工作的新形势，必须予以调整。

建议对“三原”原则附加条款：

水电站库区淹没基础设施的复建补偿，应考虑重置建筑物、专项设施的环境，当重置建筑物所处的自然环境条件差于原有条件时，应提高标准或规模；当复建专项设施不适应现有社会环境时，应提高标准和功能。

建议在对四川藏区水电开发涉及的道路、中小学校舍等专项设施进行复建规划时，适当提升原有设施的规模等级，提高复建标准，使其能够达到或适当超过库区周边县乡的平均水平。

（六）合理评估藏族民居的复建成本，适当提高补偿标准

在评估库区藏族民居的补偿价格时，不能简单参照内地普通建筑物造价，必须据实核算其各项成本。

建议制订适合民族地区的实物指标调查细则，在充分调查的基础上合理评估其价值，重点考虑其重置复建成本。

建议对各类型少数民族传统建筑的造价进行重点测算，可按照古建筑工程造价定额，或参照目前正在新建的同类型建筑的实际造价订立标准，并考虑其文化价值予以适当提高。

对于海拔增高带来的移民房屋重置成本增加也应予以科学合理的考虑，对移民将新增的御寒设施成本给予一定的补偿。

建议以适当提高移民住房补偿面积或者增加保暖材料、设施费用的方式进行，使他们的生活质量不因搬迁到更高海拔区居住而下降，切实维护移民群众的切身利益。

（七）树立“以人为本”的水电移民原则

对水电站“封库令”中的“未经省人民政府批准，任何单位和个人不得新建、扩建和改建项目，不得开发土地和新建房屋及其他设施，不得新栽种各种多年生经济作物和林木。

违反上述规定的，搬迁时一律不予补偿，并按违章处理”内容，建议补充以下语句：

“打桩定界范围内允许公共设施、居民房屋的正常维修和改善，以及自然增长人口的土地、房屋增长，具体情况由开发企业与有关县乡人民政府协商确定后批准。

”从而承认红线区域内的正常经济社会发展和群众生产生活水平的改善，尽量减少封库令下达后库区的各种机会损失，从而树立“以人为本”的水电移民原则。

总之，在四川藏区水电开发建设漫长的过程中，当地群众（包括移民和非移民）始终处于被动等待和焦虑不安的情绪中，移民的生活生产都处于长时期的不稳定状态。

一有风吹草动，极易引发群体性事件。

只有切实关怀理解他们的内心感受，加倍补偿他们的机会损失，经常进行心理安抚和情绪稳定工作，组织开展多种形式的扶贫、慰问、送温暖、文化下乡等活动，对青年移民免费培训建筑、驾驶、安保等职业技能，使移民从内心理解、支持水电开发建设，才能保障和促进四川藏区经济可持续发展和社会长治久安。

〔参考文献）

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（2）.

（2）劳承玉，张序.水能资源有偿使用制度研究〔M）.北京：

中国经济出版社，2013.

〔3〕庄万禄.四川民族地区水电工程移民政策研究

.北京：

民族出版社，2007.

（4）石亚洲.重大项目中民族因素评估机制研究〔M〕・北京：

中央民族大学出版社，2008.

[5）李锦等,藏区水库移民过程中宗教设施迁建的政策研究〔J〕.西南民族大学学报，2009,（7）.

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