中国怎样实现对权力的有效监督.docx

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中国怎样实现对权力的有效监督

中国怎样实现对权力的有效监督

——浅议十七大提出的中国式三权分立重大构想

作者翊民

［关键词］实现；十七大；中国式三权分立；

［容提要］中国决不搞西方式的三权分立，中共十七大提出了中国式三权分立的构想，中国式三权分立的核心是党分权，在党分权的基础上实现行政系统和国有企业的三权分立。

对权力实行有效监瞥是一个世界性课题。

权力得不到有效监督就必然产生腐败。

历史证明，当腐败发展到一定程度，就会引起民众的普遍不满乃至反抗，当权者就难免失去政权。

无论执政的是工人阶级政党，还是资产阶级政党，或者是封建君主，概莫能外。

为了实现权力之间的互相制约和监督，西方资产阶级发明了立法、行政、司法三权分立和两党制多党制的一套办法。

然而这一套只是为调节资产阶级不同集团的利益服务的，即使从社会治理的角度看，这一套并不利于处理社会紧急状态和危机。

美国政府在卡特里娜位飓风面前的表现、日本政府在核泄漏事件中的表现，特别是从2008年起一直延续到现在的金融危机中西方国家政府的表现，都证明了这一点。

中国绝不能搞西方式的三权分立和两党制。

但是，中国也必须解决对权力运行实施有效监督的问题，必须建立符合中国国情的权力运行与监督机制。

为此，中国共产党人进行了不懈的探索，从主席的新路到这些年来的各种法规制度，都長这种探索的一部分。

现在，这种探索已经到了取得重大突破的重要时刻。

一、中国共产党第十七次全国代表大会提出了“中国式三权分立”的重大构憩

2007年，总书记在党的十七大报告中提出，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

”中共十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》再一次提出，“健全权力运行制约和监督机制。

以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。

”毫无疑问，这里提出了中国政治体制改革的新构想。

我们知道，权力的运行总是通过一定的组织机构来实现的。

不论权力的最终行使是授予某几个人还是授予某一个人,没有一定的组织机构作为后盾，权力运行就没有合法性，实际上也就无法运行。

实现“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”，意味着决策、执行、监督三权必须分立，必须由各自独立的主体行使这些权力，否则就无所谓制约与协调。

这是一种新式的不同于西方的三权分立。

我们且称之为中国式的三权分立。

这一构想是政权建设理论的创新，也是共产党党建理论的创新。

今后的任务就是把这个构想具体化。

二、实现中国式“三权分立”的核心是党分权中国共产党是执政党。

实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，首要的问题必须改变党的权力结构。

设立三个组织上相互独立的主体分别行使决策权、执行权和监督权。

首先，党的决策权当然应当由党的全国代表大会来行使。

世界上第一个共产党党章——《共产主义者同盟章程》规定，“代表大会是全盟的立法机关”和“最高权力机关”。

“中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作。

”［1］我们见到的世界各国共产党工人党的党章也都没有否定全国代表大会的最高权力机关的地位。

现在的问题是，党的全国代表大会必须建立自己的常设机关，在代表大会闭会期间行使代表大会授予的权力。

如果代表大会没有自己的常设机关,那么事关决策的大量日常工作就无人承担。

现行的办法是把它委托给执行机关，因此形成执行机关一身二任的局面。

决策与执行之间当然就不存在互相制约与协调的关系。

前共就是因为最高权力机关没有常设机构，形成执行机关长期高度集权且不受监督的局面。

这是导致共失去政权、前联解体的最根本原因。

列宁逝世前，在病中口授的被后人称为“遗嘱”的《给代表大会的信》，都找不到可以向全党传达和组织讨论的主体，只能封存并且注明只有列宁本人或他的夫人可以启封。

［2］这件事充分说明了党的最高权力机关一一代表大会没有常设机构的窘境。

因此，党代会建立常设机关是必须解决的关键问题。

常设机关的名称可以叫党代会常务委员会（以下简称常委会）。

常委会除了做好决策的大量调查研究工作、为正确决策做准备之外，为了保证全党的集中统一,还要根据党代会的授权在党代会闭会期间行使党的最高权力机关的部分职权，对外代表党的组织。

其次，决策的执行需要相应的组织机关，这当然長没有疑问的。

可以恢复我党早期的叫法，称为执行委员会（以下简称执委会）。

其三，纪委要成为与执委会并列的独立机构。

名称不变，但是，不受执委会的领导。

纪委为什么要独立于执委，道理是非常清楚的。

就長要对执行权实施有效监督。

我们知道有效监督必须满足五个要素。

第一，监督必须具有强制性。

监督不能以被监督者的态度如何为转移,不论被监替者愿意与否，监督都能够有效地实施。

第二，监督要有权威性。

监督者在监督问题上必须具有不容置疑的权威，在其管辖围任何单位和个人都必须配合工作，提供真实情况，否则监督机构有权对相关责任人作出处理。

第三，监督要有全面性。

监督不能只是事后的、单项的，而应是全方位的、贯穿全过程的，因此监督者必须与被监督者处于同一的地域与环境中，掌握被监瞥者全部重要工作与活动的情况。

第四，监督必须具有公正性。

监督者必须依党纪国法行事，既不能无所视事、甚至徇私舞弊，也不能狭嫌报复。

因此，监督者也要受到严格监督。

第五，监督机构要有独立性。

监督者在监督工作中必须具有完全的自主权，不受被监督者的制约和干扰,更不能置于被监督者的领导之下。

这五个方面，独立性是核心和前提，没有独立性，一切都无从谈起。

这几年，中央实行的巡视制度在查处省部级腐败官员方面发挥了重要作用。

就是因为巡视组的工作是独立的、有权威的，是带有强制性的。

但是巡视组不可能长期呆在一个地方，也不可能了解全面情况，因此不满足监督的全面性的要求。

实施有效监督就必须有常住的“巡视组”，那就是独立于执委会的纪律检查委员会。

常委会、执委会、纪委在组织上是各自独立的。

然而，常委会的法律地位要高于执委会和纪委。

在代表大会闭会期间，根据授权，常委会对执委和纪委负有一定的领导责任。

但是，不干涉两委的日常工作。

具体地说，就是不处理人、财、物等具体问题。

遇到重大问题有不同意见时，常委会得召开临时代表大会或代表会议讨论并做出决定。

对于特别紧急的情况党章可以对常委会做出特别授权。

这样，我们就在党构成了互相制约的权力体系。

至于三权的具体运行，当然需要更为具体的工作制度设计。

另外，对于基层党组织来说，应该健全完善直接制度，一般不必建立分立的组织机构。

实行党三权分立，一个极为重要的原则是，三委人员都必须由代表大会选举产生并且不能交叉任职。

历史证明，这是党三权分立的生命线。

十月革命胜利并打败了帝国主义的武装干涉之后，列宁就曾经试图解决党权力过分集中的问题。

在列宁提议下，俄共（布）做出了不设中央主席的决定，并实施了适当分权和强化监督两大措施。

在分权方面。

1919年，俄共八大决定在中央委员会成立政治局、组织局、书记处三个常设机构。

政治局负责处理政治事务，组织局、书记处负责组织实施政治局的决策。

在加强监督方面。

成立了与党的中央委员会平行的中央监察委员会负责监督党的中央委员会的工作。

1920年9月召开的俄共第九次代表会议通过了列宁起草的《关于党的建设的当前任务》的决议，决议“认为有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会，由受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成。

党的代表大会选出的监察委员会有权接受一切审诉和审理（经与中央委员会协商）一切申诉，必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党代表大会。

”[2]根据代表会议的意见，俄共（布）十大做出决议规定：

“监察委员会的决议，本级的党委会必须执行，而不得加以撤消。

如果有不同意见，可以把问题提交代表大会或本级代表会议解决”。

[3]

然而，这两项措施在实践中都走向愿望的反面。

导致共的高度集权、官员腐败以至于亡党亡国。

首先是分权的三个机构反而为斯大林的集权埋下了伏笔。

1920年4月5日，俄共（布）中央全会决定“派可夫和斯大林参加组织局”。

“1922年4月30,俄共十一大选出的中央委员会选举斯大林为书记处总书记，“于是斯大林一下子担任了党的三个要职：

政治局委员、组织局委员和书记处总书记。

”[4]其次，俄国十八大以后，中央监察委员会变成了中央委员会的下属机关，丧失了原有的功能。

共的高度集权体制从此更加固化。

深刻的历史教训告诉我们，实施党三权分立，分别行使决策、执行、监督权的三个机关的组成人员绝对不允许互相兼职。

三个机关也必须都由代表大会选举产生。

只有这样才能保证三个机关的应有独立性。

实行党三权分立，党的决策程序必然要发生一些改变。

执委和纪委有权力也有义务负责任地对决策提出建议，因为这两委的干部毕竟掌握更多的实际情况。

常委会对执委和纪委的建议要给予充分重视,如有不同意见要分别与执委、纪委进行平等、广泛的讨论。

这是三委互相协调的核心问题。

常委会在进行决策准备时，除了认真听取执委、纪委的意见，还应该进行深入的调查研究广泛了解民情民意，在征求各方面意见的基础上形成决策草案，然后提交代表大会或代表会议审议表决。

因此，代表大会可以五年为一届，但是不能五年才开一次会,而是每年都要开一次。

这也不是什么创新，而是恢复党的八大实行代表大会常任制的决定。

实行党三权分立，党三委的组成人员都必须精干，以实际工作需要为度，除安排必要的来自一线的委员之外，原则上不搞虚位委员。

代表大会的代表人数也要适当压缩，重要的是要较大幅度增加工农兵和普通知识分子代表的比例。

使党员代表成为党组织与广大党员和人民群众保持密切联系的重要桥梁。

三、中国式三权分立在国家行政系统的实现

解决好党三权分立问题，就为行政系统的三权分立奠定了基础。

行政系统的三权分立可以比照党的办法实施。

就国家层面来说，全国人民代表大会是国家的最高权力机关。

在人民代表大会闭会期间，人大常委会行使代表大会的职权。

这已经是现行的惯例。

国家监察部应该从国务院分离出来，成立国家监察委员会（以下简称监察委）。

国家监察委的职责是监督国务院、国务院各部委，最高人民检察院，最高人民法院的工作。

人大常委会、国务院、国家监察委、最高人民检察院、最髙人民法院的干部同样不能交叉任职，他们都由人民代表大会选出，向人民代表大会负责并报告工作。

全国人大对上述五个机构的领导干部实行监督，拥有提出质询、弹劾、罢免的权力。

地方各级同样可以实行上述原则。

四、中国式三权分立的党政衔接问题

中国共产党是中国的执政党。

必须发挥共产党总揽全局、协调各方的作用。

必须坚持共产党对国家大政方针和全局工作的政治领导、坚持党对军队的绝对领导、坚持党对国家政权的领导、坚持党管干部、坚持党对意识形态的领导、坚持共产党领导的多党合作。

因此，党的三权分立和行政的三权分立必须衔接起来。

其核心是干部问题。

党组织可以推荐自己的决策、执行、监督机关的干部分别到行政的决策、执行、监督机关任职。

为了保证三权的互相制约，党组织只能推荐干部到行政的对口部门任职，而不允许跨越。

第一，通过法定程序，党的常委会成员可以而且只能担任人大常委会的职务。

第二，通过法定程序，党的执委会咸员可以而且只能担任政府机关的职务。

第三，通过法定程序，党的纪律检查委员会成员可以而且只能担任监察委的职务。

当然，为了保证人利，行政系统的决策、执行、监督机关还必须有各党派、各人民团体和无党派人士担任领导职务。

五、中国式三权分立在国有企业的实现

国有企业是社会主义制度的经济基础。

对于中国特色社会主义事业发挥着决定