重庆市主体功能区规划.doc
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重庆市主体功能区规划
第一章规划背景
推进形成主体功能区布局，是党的十七大提出的全面建设小康社会奋斗目标的新要求。
必须在科学评价和准确把握全市国土空间状况的基础上，统筹谋划全市未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，合理划分和加快推进形成主体功能区，促进全市经济、社会、资源环境协调发展。
第一节国土空间状况
我市地处青藏高原与长江中下游平原的过渡地带，东经105度11′—110度11′，北纬28度10′—32度13′，东西宽470公里，南北长450公里，面积8.24万平方公里。
华莹山——巴岳山以西
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专栏1:
国土空间与主体功能区
国土空间:
是指国家主权与主权权利管辖范围内的地域空间～是国民生存的场所和环境～包括陆地、水域、领海、领空等。
作为经济社会发展的综合性物质空间,具有三重含义:
一是以地理环境为基础,由水、土、空气等自然要素组成,具有自然属性。
二是以人为主体,由各种人文要素组成,具有社会属性。
三是国土空间有开发利用价值,也是一种资源,具有经济属性。
主体功能区:
一定范围的国土空间具有多种功能～但必有一种功能居于主要地位、发挥主要作用～这个功能就是主体功能。
主体功能区是基于不同国土空间的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等～从大规模高强度推进工业化城镇化开发的角度～将特定区域确定为具有特定主体功能定位类型的一种空间单元。
划分主体功能区主要考虑水土资源承载能力、生态状况、环境容量、区位特征、经济发展水平、人口集聚状况、参与国际分工的程度以及军事、历史、民族等因素。
按照国家相关划分标准～主体功能区可以分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域等几大类型。
是方山丘陵区，华莹山至方斗山之间为平行岭谷区，
东北部为大巴山区，东南部和南部为武陵山和大娄山
区。
地形地貌较为复杂。
一是地势起伏大，东部、东
南部和南部地势高，西部地势低，最高处大巴山川鄂
岭，海拔2796.8m，最低处巫山长江水面，海拔73.1m;
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二是地貌类型多样，以山地、丘陵为主，有中山、低山、高丘陵、中丘陵、低丘陵、缓丘陵、台地和平坝等8大类典型地貌;三是地貌分布的地区差异明显，西北部为方山丘陵，中部为低山丘陵，东北部、东南部和南部为山区;四是喀斯特地貌分布广泛，在市域的东北、东南部有典型的石林、峰林、洼地、残丘、落水洞、溶洞、暗河、峡谷以及槽谷等喀斯特景观分图1:
全市地形与高程图
布，分布区域占幅员面积近40,。
总体属中亚热带湿润季风气候。
一是热量充足，气温垂直变化明显，夏季高温，七、八两月最热，平均气温27,29?
，冬季阴冷，一月最冷，平均气温6,8?
;二是雨量充沛，雨热同季，时空分布不均，多年平均降雨量1000,1400mm，东北部和东南部多，西部少，5,10月降水占全年的70%以上;三是雾日多，属全国低日照地区，年日照时数在921,1570小时之间，万州以东七区县（自治县）在1300小时以上，中西部平行岭谷区在1100,1300小时之间，东南部、南部与主城区均在1180小时以下。
植被覆盖良好。
全市林地面积32731km2，占幅员面积的39.68%，以壳斗科、樟科、山茶科等常
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绿乔木为主，分自然植被和栽培植被两类。
自然植被类型包括针叶林、阔叶林、灌草丛等，其中针叶林面积15254km2，占比最大，主要包括松林、杉木林、柏木林等，以马尾松林和柏木林为主，多为天然次生林或半人工林;阔叶林植被包括常绿阔叶林、常绿落叶阔叶混交林、落叶阔叶林和竹林等，主要分布于东北部、南部及东南部的大娄山、巫山和大巴山区和平行岭谷丘陵区;灌草和灌草丛植被包括常绿阔叶灌丛、灌草丛、常绿草叶灌丛等植被类
型。
栽培植被主要为水田和旱地作物，主要包括水稻、
小麦、玉米、红苕、蔬菜等农田作物植被和果、茶、
桑等园地植被。
资源丰富但利用难度较大。
一是可利用水资源总
量丰富，全市可利用水资源总量约为355亿立方米，
人均可利用水资源量约为1233立方米。
二是可利用土
地资源规模较大，达到9732平方公里，但人均水平较
低，只有300平方米左右，后备资源空间有限。
三是
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矿产资源储量丰富，已查明矿产资源54种，累计查明资源储量列居全国前10位的矿产有16种，但组合条件不佳，独立矿种缺乏压倒性优势。
四是旅游资源类型丰富，自然景观主要包括峡谷、溶洞、水景、名山及森林草场等共约202处，人文景观主要包括古文化遗址、古石刻、古战场等共约122处，但高级别景点图2:
重庆市林地空间分布图
数量较少，全国重点风景名胜区和国家AAAA级旅游景
区仅有27处。
自然灾害频繁。
灾害受灾范围广，突发性强，破
坏严重，主要包括地质灾害、洪涝灾害、旱灾等。
地
质灾害较突出，主要有滑坡、危岩、崩塌、泥石流等。
洪涝灾害发生频率为60%。
气象灾害较频繁，旱、涝、
风、雹、高温、冷害、雾害、雪灾、泥石流和雷电灾
害常有发生。
第二节综合评价
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综合考察资源禀赋和生态环境条件，全市国土空间具有以下主要特点:
——山多地少，适宜开发土地资源稀缺。
市域内山脉绵延，沟壑纵横，地形地貌复杂，地表较为
破碎，图3:
重庆市人均可利用土地资源空间分布图可利用土地资源十分有限。
一是人均可利用资源少。
山地面积占幅员面积的75.8%，丘陵和台地占21.8%，平坝只占2.4%。
全市只有1/3的区域适宜大规模高强度进行工业化城镇化开发，除去已有建设用地和基本农田，可利用土地资源只占幅员面积的12%左右，人均可利用土地资源只有350平方米左右。
二是区域分布差异大。
全市可利用土地资源主要集中在一小时经济圈，占61,，渝东北次之占26,，渝东南只占全市的13,，部分区县（自治县）人均可利用土地资源只有几平方米，而部分区县（自治县）则高达七
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百多平方米，相差数百倍。
三是可利用土地的质量差距大。
一小时经济圈、特别是渝西地区地形地貌
相对较好，坡度不大，可利用土地集中连片，利用条件较图4:
重庆市人均可利用水资源空间分布
图
好，而渝东北、渝东南地区可利用土地资源呈细小斑块状分布，开发成本高，对环境影响大，总体上不适宜大规模、高强度开发。
——江河密布，水资源时空分布不均。
市域内降雨充沛，水系发达，除长江及其主要支流嘉陵江、乌江之外，还有流域面积在3000平方公里以上河流18条，全市可利用水资源总量355亿立方米，其中可利用的本地水资源量163亿立方米，可利用的过境水资源量192亿立方米。
但水资源的时空分布不均，用水难度大:
一是地区差异大，西部丘陵平坝区域经
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济发达，人多水少，东部高山深丘区域相对落后，人少水多。
二是汛期非汛期差异大，分别占可利用
总资源量的70%和30%左右。
三是部分地区缺水情况突图5:
重庆市生态脆弱性空间分布图
出，由于土壤含水层薄，保水能力差，加上水利设施不足，渝西等部分地区工程性缺水情况突出，望天水现象突出。
——生态敏感，工业化城镇化空间布局受限。
喀斯特地貌广泛分布，加上人类活动的影响，全市水土流失和石漠化较严重。
水土流失面积4万平方公里，占全市幅员面积的48.55%;石漠化面积9257平方公里，占全市幅员面积的11.23,，是全国八个发生严重石漠化地区之一，酉阳、巫溪、彭水、巫山、奉节、秀山、万盛等区县（自治县）石漠化区域占幅员面积比重都在15%以上。
适宜大规模人类活动的区
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域较为有限。
——环境特殊，污染消纳能力较弱。
一是地处长图6:
重庆市环境容量空间分布图
江上游和三峡库区腹地，对长江中下游的生态环境和三峡水库的正常运行影响较大。
二是位于盆地边沿，常年风速低，主城区年平均风速仅1.2米/秒，空气流动慢，空气污染的稀释能力不强。
三是三峡水库成库后水流速度降低，水污染的溶解能力明显下降，全市次级河流27.9%的断面水质不能满足水域功能要求。
——灾害频繁，对人类活动影响大。
大库区、大山区加上地形地貌较为破碎、降雨较为集中，导致市域内自然灾害种类多、频度高、强度大，而承灾能力和抗灾能力较弱。
是全国四大地质灾害多发区之
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一，全市地质灾害隐患点达13417处，三峡库区、长江及其支流的河谷地带地质灾害相对较为严重。
图7:
重庆市自然灾害危险性空间分布图
第三节发展形势与面临的挑战
直辖以来，我市工业化、城镇化进程加速推进，国土空间开发速度明显加快，建设用地年均增长0.96万公顷，耕地面积年均减少3.48万公顷。
全市国土空间开发呈现以下主要特征:
——开发强度高。
人口密度达到每平方公里340人，是全国平均水平的2.6倍，人均土地面积0.29公顷，是全国平均水平的39%，土地利用率91.3%，开发强度6.92，居西部地区第一位，是全国平均水平的2.1倍。
随着工业化、城镇化推进以及人口增长，全市经济社会发展对土地的需求将持续增加，开发强度将呈现刚性增长趋势。
——利用效率低。
单位城镇空间集聚的人口偏少，城镇的人口密集度偏低，特别是部分小城市、建制镇、开发区占用的国土空间较大，空间资源浪费严重。
2008年底全市人均城镇工矿用地44.7平方米，比“十五”期末增加7.5平方米，农村居民人均居住用地252.2平方米，增加16.8平方米，超过国家控制水平;仅45%的区县（自治县）单位建设用地产出达到全国平均水平，集约用地水平较
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低，产业发展空间集中度不高。
——结构不协调。
相对于生活空间而言，生产空间偏大;相对于城市居住空间而言，农村居住占
专栏2:
开发强度、土地利用率和国土空间结构
开发强度:
是指一个区域中建设用地面积占区域总面积的比例～是优化、调整国土空间结构最重要的指标之一。
建设用地包括城镇建设用地、独立工矿用地、农村居民点建设用地、交通用地、水利设施用地和其他建设用地的总和。
各类主体功能区都必须严格控制开发强度。
土地利用率:
是指一个区域中已开发利用土地面积占区域总面积的比例～是衡量国土空间开发利用情况的重要指标之一。
已开发利用土地包括城乡建设用地、耕地、林地、园地以及其他农用地等已开发和已利用土地的总和。
国土空间结构:
是指不同类型国土空间的构成及其分布。
如城市空间,包括城市和建制镇建成区、独立工矿空间,、农业空间,包括耕地等农业生产空间和农村居民点占用空间,、生态空间,包括林地等绿色生态空间和沙地等其他生态空间,、基础设施空间,包括交通设施占用空间和水利工程设施空间,的比例～农业空间中农业生产空间与农村居民点占用空间的比例等。
空间结构形成后很难改变～特别是耕地、生态空间等成为工业和城市建设空间后～调整的难度很大、代价很大。
用空间偏大;相对于公共设施和绿色生态空间而言，生产和居住空间偏大。
产业和经济集中的区域未集中相应人口，集聚近80%经济的一小时经济圈只居住了全市60%的人口，渝东北、渝东南仍有几万人生活在高寒山区等不宜人类活动的区域。
区域发展差距较大，2008年“一圈”和“两翼”人均GDP比为2.3:
1，人均财政收入比为4:
1。
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——资源环境问题日益突出。
耕地急剧减少，由2001年的251.92万公顷减少到2008年的223.6万公顷，人均耕地仅为全国平均水平的86%左右，建设用地紧张。
环境压力日益严重，全市58条主要次级河流120个监测断面中，不满足水域功能要求的断面占30%;通过化肥流失进入水体的氮、磷分别达到4.67万吨和1.08万吨，畜禽养殖粪尿进入水体的化学需氧量达到22.44万吨;地产煤中硫和灰分含量大于3.47%和25%，分别是全国平均水平的4倍和2倍以上;饮用水安全和生态功能退化问题日益突出。
清新空气、清洁水源、舒适环境等生态产品的供应日益短缺。
我市已进入新的发展时期，胡锦涛总书记作出“314”总体部署，温家宝总理要求把重庆的发展放在更加突出的地位，国家批准设立统筹城乡综合配套改革试验区，出台关于推进重庆改革和发展的意见。
随着“加快”、“率先”发展和全面建设小康社会推进，经济社会发展需求与国土空间有限供给的矛盾将进一步加剧，人口增加、生活质量提升、经济发展、工业化城镇化推进、基础设施建设对国土空间的需求急剧扩大，而保障农产品供给和生态安全、提供清洁水源和清新空气、应对气候变暖和空气污染又必须保住耕地、扩大绿色生态空间，全市国土空间开发面临严峻挑战。
必须按照十七大提出的全面建设小康社会奋斗目标的新要求，统筹谋划全市国土空间，科学划分主体功能区，促进全市
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国土空间集约高效利用和协调有序发展。
第二章规划目标
第一节指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会和推进形成主体功能区的总要求，统筹考虑不同区域的发展基础、发展潜力和资源环境承载能力，前瞻性、全局性地谋划好全市人口和经济空间布局，综合运用各类调控手段和配套政策，推动形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调可持续发展格局，加快实现“314”总体战略部署。
按照上述指导思想，全市国土空间开发必须坚持以下原则:
——尊重自然、因地制宜。
我市地形地貌条件复杂，资源环境组合的区域差异明显，一小时经济圈的资源环境条件优越、经济社会发展程度高、区位优势明显，渝东北和渝东南地区水土资源组合条
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件相对较差。
必须尊重自然、顺应自然，根据不同区域国土空间的自然属性，因地制宜确定不同的开发方式、开发内容，维护全市生态稳定，确保全市生态安全。
——明确功能、主次分明。
一定的国土空间一般都具有多种开发适宜性，能够承担多样性功能，但必有一种主体功能，或以提供工业品和服务品为主体功能，或以提供农产品和生态产品为主体功能。
必须明确不同区域的主体功能，在突出发挥主体功能的同时，适度发展其它次要功能，根据主体功能定位开发，构成主次分明的区域分工体系。
——承载许可、适度开发。
国土空间的资源环境承载能力是有限的。
必须在资源环境可承载的前提下，科学确定开发内容和方式，合理确定适宜规模上限，严格控制各地区开发强度，城市化地区的人口和经济规模要控制在水土资源和环境容量允许的范围内，农业地区不得进行大规模、高强度的工业化城镇化开发，严格管制生态地区的开发活动。
——珍惜资源、集约利用。
国土空间既是我们赖以生存的基础条件，更是十分宝贵的资源，要倍加珍惜、节约利用、提高利用效率。
在促进全市社会经济又好又快发展的同时，尽可能少地占用空间资源，尽可能多地保留生态空间和农业空间。
引导人口相对集中居住、产业相对集聚发展、经济相对
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集中布局，促进“树成林、田成片、路成网”，提高空间开发利用效率。
第二节主要目标
到2020年，形成主体功能清晰，人口、经济、资源环境协调，均衡、和谐、可持续的全市国土空间开发格局。
——主体功能区布局基本形成。
以重点开发区域为主体的工业化和城镇化格局基本形成，以限制开发区域为主体的农业和生态保障格局基本形成，禁止开发区域和基本农田得到切实保护。
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专栏3:
各类主体功能区的含义
优化开发区域:
是指开发强度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。
需要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式～把提高增长质量和效益放在首位。
鉴于成渝地区是国家的重点开发区域～在我市主体功能区规划中未划分优化开发区域。
重点开发区域:
是指具有一定经济基础～资源环境承载能力较强～进一步集聚人口和经济条件较好～开发潜力较大的区域。
需要充实基础设施～改善投资创业环境～促进产业集群发展～壮大经济规模～加快工业化和城镇化。
要积极承接优化开发区域的产业转移～承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移～支撑经济发展和人口强烈集聚。
限制开发区域:
是指资源承载能力相对较弱或生态环境恶化问题严峻、大规模集聚工业和人口条件不够好～关系到全国或较大区域范围的农产品供给安全或生态安全的区域。
需要坚持保护优先、适度开发、点状发展～引导超载人口逐步有序转移～因地制宜发展资源环境可承载的特色产业。
限制开发区域可细分为农业功能导向的限制开发区域和生态功能导向的限制开发区域。
禁止开发区域:
是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域以及其他需要特殊保护的区域～包括国家及省级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界文化自然遗产、重要水源保护地以及市政府决定需要禁止开发的其他区域。
要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护～控制人为因素对自然生态的干扰～严禁不符合主体功能定位的开发活动。
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——空间利用效率提高。
城市空间单表1:
全市国土空间开发2020年主要指标位面积产出和集聚人口显著增加，都市区指标名称2008年2020年每平方公里生产总值提高2倍，人口密度开发强度（%）7.218.54达到1800人左右;单位面积耕地粮食和主城市空间（平方公里）12491945要经济作物产量提高20,以上;单位绿色农村居民点（平方公里）35813000
耕地保有量（平方公里）2240021700生态空间积蓄林木、涵养水源的能力显著
基本农田（平方公里）1833318333提升。
林地面积（平方公里）3292737080——空间利用结构优化。
全市开发强
都市区单位面积产出（万元/平方公里）410912000度控制在8.54,，城市空间控制在2.36,，
都市区人口密度（人/平方公里）12501800工矿建设空间适度减少，农村居民点占地
森林覆盖率（%）3445减少到30万公顷左右。
全市耕地保有量不
低于217万公顷，基本农田不低于183万公顷。
绿色生态空间扩大，林地面积扩大到370.8万公顷，森林覆盖率达到45,。
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——区域发展协调性增强。
一圈两翼发展格局基本形成，区域间人均生产总值差距缩小到2:
1左右，城乡居民收入差距缩小到2.5:
1左右，基本实现城乡和区域间基本公共服务均等化。
——可持续发展能力提高。
全市生态环境质量明显改善，主城区空气质量达到?
级标准的天数达到310天以上，长江干流水质达到?
类标准，主要污染物排放得到有效控制。
第三节战略任务
——构建“一圈双核，带状绵延”的城镇化战略格局。
构建以一小时经济圈为主要载体，以万州为渝东北核心，以黔江为渝东南核心，沿长江及渝宜高速、乌江及渝湘高速带状绵延的全市城镇化总图8:
重庆市城镇化战略空间格局示意图
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体格局，成为全市集聚经济和人口的主体区域。
——构建“三带四屏，山水相间”的生态战略格局。
构建以长江、嘉陵江、乌江三大水域生态带和大巴山、大娄山、华蓥山、七曜山四大山地生态屏障为主体，以交通廊道、城市绿地为补充，山水相间、带状环绕的生态战略格局，成为保障全市生态安全的主体区域。
——构建“两区两带，主辅结合”的农特产品战略格局。
构建以基本农田为支撑，以方山丘陵优质粮油生产区（水稻、玉米、小麦、油菜）和平行岭谷优质粮油生产区（水稻、马铃薯、玉米、油菜）为主体，以大巴山特色种植产业带（柑橘、药材、榨菜、油菜、马铃薯）和武陵山特色种植产业带（油菜、茶图9:
重庆市生态战略空间格局示意图
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叶、药材、马铃薯）为重要组成的农特产品战
略格局，为全市农特产品供应提供基本保障。
图10:
重庆市农特产品战略空间格局示意图
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第三章重点开发区域
重点开发区域的资源环境承载能力较强，进一步集聚人口和经济的条件较好，发展潜力较大，是全市推进工业化和城镇化的重点区域。
第一节区域范围
全市重点开发区域包括一小时经济圈的涪陵、渝中、大渡口、江北、沙坪坝、九龙坡、南岸、北碚、巴南、渝北、万盛、长寿、江津、合川、永川、南川、双桥、綦江、潼南、铜梁、大足、荣昌、璧山，渝东北的万州、开县、垫江、梁平、忠县、丰都，渝东南的黔江等30个区县（自治县）的全部区域以及其余10个县的中心城区规划区（不含其中的禁止开发区图11:
重庆市重点开发区域空间分布图
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域），面积449万公顷，占全市幅员面积的54.45,，人口2303.3，占全市的81.1,。
第二节功能定位和发展目标
全市重点开发区域是我市产业发展和人口集聚的主体区域，要在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快产业集聚，加速经济发展，积极承接沿海和其他地区的产业转移，提升承载人口和吸纳就业的能力，积极承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，成为全市“加快”、“率先”发展的主体支撑。
到2020年，全市重点开发区域集聚的经济占全市的95,以上，集聚的人口占全市的90,以上。
——合理调整国土空间。
适度扩大服务业、制造业、交通、公共服务设施和城市居住等建设空间，减少农村生活空间，适当扩大绿色生态空间。
——加快城镇化进程。
做优做强主城特大都市，提速发展区域性中心城市，发展壮大中小城市，增强城镇功能和承载能力，基本现成分工协作、优势互补、结构合理、集约高效的城镇群。
——加快产业发展。
稳定提高农产品保障能力，大力发展现代制造业和生产服务业，引导产业集中到园区发展，引导产业分区布局，加快产业集聚，培育产业集群，快速增强产业的总体实力和综合
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竞争力。
——促进人口集聚。
完善市政基础设施和公共服务设施，增强人口吸纳能力，改善人居环境，促进流动人口定居，实现人口集聚规模较快增长。
——提高发展质量。
转变发展方式，控制开发时序，保护好生态环境和基本农田，降低单位产出的资源消耗和污染排放，提高单位空间的产出效率和人口集聚密度。
第三节发展提升一小时经济圈
一小时经济圈位于全国“两横三纵”城市化战略格局中长江横轴与包昆纵轴的交汇区域，是国家级重点开发区域成渝地区的重要组成部分。
该区域具有较好的区位优势、资源环境条件和发展基础，经济腹地图12:
重庆市一小时经济圈空间开发格局
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广、辐射能力强、宜居空间大，是长江上游和我国西部地区最适宜开发的区域之一。
发展定位:
全市人口和经济的主要集聚地，贯彻落实“314”总体部署的战略支撑，要建设成为西部地区重要增长极的核心区、长江上游地区经济中心的主要载体和全市城乡统筹发展的战略平台，带动全市在西部地区率先实现全面建设小康社会。
——构建以大都市区（包括江津城区和璧山）为核心，潼（南）铜（梁）合（川）、大（足）永（川）荣（昌）、长（寿）涪（陵）、綦（江）万（盛）南（川）四大片区为支撑，各中心城镇众星拱卫的空间开发格局。
——提升大都市区的产业能级和综合功能，扩大城市空间，壮大经济规模，强化研发和创新能力，打造长江上游地区的金融中心、商贸物流中心、科教文化中心和综合交通枢纽，建成经济繁荣、社会和谐、环境优美、生态宜居的大都市。
——发挥合川区域性中心城市的辐射带动作用，突出铜梁、潼南的劳动力和农耕资源优势，建设渝西北劳动密集型、绿色环保型产业密集区。
——发挥永川区域性中心城市的辐射带动作用，突出荣昌、大足、双桥的制造业发展基础，建设
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渝西先进制造业、现代服务业（职业教育）密集区。
——处理好产业发展和生态环境保护的关系，走新型工业化道路，大力发展循环经济，强化对两翼地区的辐射带动作用，把长寿、涪陵建设成为渝东重化工产业密集区。
——处理好资源开发和生态环境保护的关系，发挥煤和有色金属矿产资源优势，从资源开采型向资源开发转化型产业发展，把綦江、万盛、南川建设成为渝南能矿加工产业密集区。
——切实保护好渝西和渝西北地区的耕地和基本农田，稳定提高方山丘陵地区的农产品综合生产能力。
——加强缙云山、中梁山、铜锣山、明月山、云雾山、四面山、黑山等山脉的保护和生态建设，做好长江、嘉陵江、涪江、綦江等河流污染防治，提高生态环境质量和区域的资源环境承载能力。
表2:
一小时经济圈各区县主导产业目录
区县重点发展产业
涪陵天然气化
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