政府预算管理 (1).docx
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前 言
社会组织：
营利性组织（企业）
政府组织
非营利组织
第一章 政府预算概论
第一节 政府预算的概念与特征
一、政府预算的概念
（一）预算的一般含义
思考预算的对象是什么？
预算，主要解决的是资源的配置问题。
政府预算与资源配置
（二）政府预算的概念
政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力和制度保证的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。
政府预算的概念可以从以下几个方面来理解：
1.从形式上看，政府预算是以年度政府财政收支计划的形式存在的。
政府预算是政府对年度财政收支的规模和结构进行的预计、测算和安排，是按国家一定的政策意图和制度标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这些表格反映一定时期政府财政收支的具体来源和使用方向。
2.从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件。
各国宪法一般规定，政府预算经立法机关批准公布后便成为法律，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何不受预算约束的财政行为。
在预算执行中由于客观情况的变化必须修改预算，也必须经过一定的法律程序；紧急情况的处理要补报审批手续。
行政部门对立法机构及其代表的广大民众负有法律责任。
国外对预算的执行非常严格。
澳大利亚审计首相府，发现首相多了一张新办公桌。
经查，预算中没有。
审计署认为，没有预算，这钱就不能花。
不善预期的理性预期者
卢卡斯是经济学“理性预期”学派的代表人物，倡导和发展了理性预期与宏观经济学研究的适用理论，深化了人们对经济政策的理解，并对经济周期预期理论提出了独到的见解。
罗伯特·卢卡斯1995年获得诺贝尔经济学奖，当传来这个获奖的消息时，卢卡斯已经离婚七年的前妻却高兴坏了。
别人一头雾水，不明白“一个已经和卢卡斯离了婚的女人对于前夫的‘意外之财’忘乎所以地高兴些什么？
”
【离婚协议】若在1995年10月31日以前卢卡斯获奖，“妻子将分得其诺贝尔奖金的50%”。
2.从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件。
各国宪法一般规定，政府预算经立法机关批准公布后便成为法律，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何不受预算约束的财政行为。
在预算执行中由于客观情况的变化必须修改预算，也必须经过一定的法律程序；紧急情况的处理要补报审批手续。
行政部门对立法机构及其代表的广大民众负有法律责任。
3.从内容上看，政府预算反映政府集中支配的财力的分配过程。
从预算收入方面看，政府通过预算的安排，采用税收、利润、公债、收费等手段参与国民生产总值的分配，把各地区、各部门、各企业及个人创造的分散的一部分国民生产总值集中起来，集中收入的过程也反映和协调着政府与企业、部门及公民个人的分配关系。
从预算支出方面看，通过预算安排，把集中的财政资金在全社会范围内进行分配，以保证政府行使其公共职能的需要。
因此，政府预算收支体现着政府集中掌握的财政资金的来源、规模和流向，预算规模和结构又直接反映了公共财政参与国民生产总值分配及再分配的规模和结构。
4.从程序上看，政府预算是通过政治程序决定的。
政府在社会中的本来角色是政治主体，而非经济主体。
但政府为了进行政治活动，为社会提供一定的公共产品和服务，也要参与经济活动，进行资源配置、产品分配。
但是政府的经济活动不能像民间部门的经济活动一样由市场控制，而必须有一个由政治过程决定的控制系统。
这个控制系统不同于一般的政治过程，它要有把政治决定转换成经济决定的特别的系统，这种以政治决定为基础的控制政府经济活动的系统就是预算或预算制度。
亚当斯密与“看不见的手”
1776年3月，他出版了一本叫《国民财富性质和原因的研究》，这就是著名的《国富论》。
亚当斯密认为，虽然在一些场合，人们会有利他主义行为，但就其本性而言，则是利己的，即每个人在做事时，没有人想到社会利益，都从自己的个人利益出发决定其经济行为，没人指挥，没人干预，像一只“看不见的手”。
当每个人都是这样想，这样做的时候，结果整个社会将会和谐有效率的正常运行，社会利益也就最大化了。
在书的扉页上写着：
献给女王陛下的一本书！
他说：
女王陛下，请您不要干预国家经济，回家去吧！
国家做什么呢？
就做一个守夜人，当夜晚来临的时候就去敲钟，入夜了看看有没有偷盗行为，这就是国家的任务。
只要国家不干预经济，经济自然就会发展起来。
报时、预警、守夜人
天干物燥
小心火烛
锁好门窗
注意防盗
公共产品理论
一是非竞争性。
非竞争性是指该产品被提供出来以后，增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，其他人消费该产品的额外成本为零，换句话说，增加消费者的边际成本为零。
二是非排他性。
排他性是指排斥他人消费的可能性。
公共草地的悲剧
假设村里有一仅有的公共草地可以放牧，每个村民只知道增加自己养羊的数目可以增加收入，由于是公共草地，所以没有人去关心草地的极限承载力，于是，羊多了，草少了，最后，草没有了，羊自然也就没有了。
对策：
需要从公共利益最大化的角度实施外部干预，制定相应规则，从而使草地得到最好的利用。
长江“刀鱼”面临灭绝每斤卖到七八千元
曾经，春食“江刀”是江南寻常人家的风俗；如今，“江刀”成了百姓望而却步的奢侈品。
去年产量极低，一度爆出每500克七八千元的天价。
“江刀”天价背后，折射出哪些紧迫难题？
“近年来，刀鱼捕捞产量呈几何级数下降，刀鱼资源已接近利用极限。
”常年研究刀鱼繁殖的水产专家、江苏省人大代表郑金良呼吁，为挽救珍稀物种，全面禁捕长江刀鱼，刻不容缓。
长江刀鱼，“长江三鲜”（刀鱼、鲥鱼、河豚）之首，形如银刀，每年3月从东海入江，逆流而上，到长江中游产卵，以江阴、靖江段出产的“江刀”最为鲜美。
如果不是“江刀”有护身符——清明后骨硬如铁，不再是美味，它也许早就灭绝了。
同列“长江三鲜”的长江鲥鱼，经历多年数量锐减，洄游路线缩短，已绝迹10多年。
囚徒困境
警方逮捕甲、乙两名嫌疑犯，但没有足够证据指控二人入罪。
于是警方分开囚禁嫌疑犯，分别和二人见面，并向双方提供以下相同的选择（囚禁规则）：
甲沉默
甲背叛
乙沉默
二人同服刑1年
乙服刑10年，甲即时获释
乙背叛
甲服刑10年，乙即时获释
二人同服刑8年
基金排名
4.从程序上看，政府预算是通过政治程序决定的。
政府在社会中的本来角色是政治主体，而非经济主体。
但政府为了进行政治活动，为社会提供一定的公共产品和服务，也要参与经济活动，进行资源配置、产品分配。
但是政府的经济活动不能像民间部门的经济活动一样由市场控制，而必须有一个由政治过程决定的控制系统。
这个控制系统不同于一般的政治过程，它要有把政治决定转换成经济决定的特别的系统，这种以政治决定为基础的控制政府经济活动的系统就是预算或预算制度。
预算——闯六关
从会前两次初审，到大会期间代表审阅、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会最终表决，国家预算要在全国人大“连闯”大大小小六道“关口”，才能最后得到批准。
5.从作用上看，政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段。
政府预算的调控作用主要表现在：
（1）通过预算收支规模的变动，调节社会总供给与总需求的平衡；
总供给>总需求——通货紧缩——扩大支出（支大于收）
总供给<总需求——通货膨胀——压缩支出（收大于支）
（2）通过调整政府预算支出结构，调节国民经济和社会发展中的各种比例关系；
（3）公平社会分配。
【总结】
政府预算就是具有法律效力的国家年度财政收支计划。
二、政府预算的特征
（一）预测性
政府预算是一定时期财政收入与支出数的估算表，最典型的为年度财政收支计划。
政府预算的预测性指国家通过编制预算对财政收支规模、收入来源和支出用途作出事前的预计和设想。
一般在本预算年度结束以前，需要对下一年度的财政收支作出预测，编制出预算收支计划，进行收支对比，进而研究对策。
计划与实际是否相符并能否实现，取决于预测的科学性和民主化程度，也受预算执行中客观条件变化，以及预算管理水平和预算管理手段的影响。
提高预测性的准确度是完善政府预算管理的基础。
（二）法定性
政府预算的法定性是指政府预算的成立及执行结果要经过立法机关审查批准，经立法机关审批的政府预算具有法律效力。
我国《宪法》和《预算法》明确规定各级人民代表大会有审查批准本级预算的职权。
各级预算确定的各项收支指标经国家权力机关审查批准后下达，具有法律强制性，各级政府、各部门、各单位都必须维护政府预算严肃性、权威性，严格贯彻执行，并保证预算收支任务的圆满实现；非经法定程序，任何地方、单位和个人均不得擅自改变批准的预算；如需调整预算，必须报请本级人民代表大会常务委员会审查批准。
（三）集中性
为了从资金上保证实现国家职能、满足社会共同性的需要，国家必须通过预算安排，集中财政资金，统筹资金的使用。
政府预算的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，要从国家整体利益出发进行统筹安排。
预算收入必须及时、足额地缴入国库，任何部门、单位或个人不能坐支、挪用；各地区、部门、单位必须按照预算规定的数额、用途等使用资金，不得各行其是。
（四）完整性
为了综合反映政府收支活动的全貌，预算应该包括一切收支，并以总额列入预算，不应该以收抵支，只列入收支相抵后的净额。
（五）循环性
预算收支的起讫时间通常为一年。
在预算年度内，预算工作的程序按时序通常包括预算的编制、预算的执行和决算等环节，各环节在年度内依次递进，并在年度之间循环往复。
（六）公开性
在现代国家，政府预算是社会公众和政府之间委托代理关系的一种反映，换言之，预算可以理解为政府代理公共事务所需财力资源及其配置的一种契约，这种契约是以法律文书方式形成的权责合约，因此，预算内容必须明确、公开、透明，以便于社会公众及其代表能理解、审查和监督。
同时，政府预算收支计划的制订、执行以及决算的全过程也应向公众公开。
预算及决算经审议通过后再由新闻媒介向社会公布。
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政府部门公开三公经费
三公消费，指政府部门人员在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费，三公消费早已成为一种普遍的现象，并引起社会广泛关注。
2011年11月21日，国务院法制办公室公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》。
2012年4月，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，再次要求地方公布“三公经费”。
【资料一】据财政部2011年初公布的数据，目前我国每年公务用车购置费支出增长率在20%以上，年公务用车消费支出超过1000亿元。
【资料二】每辆出租车的工作效率为公车的5倍，而运输成本仅为公车的13%。
【资料三】2010年11月初，央视披露北京公务用车已达70万辆，占本市机动车总量的近15%
【资料四】韩国首都首尔市人口1200万，拥有近300万辆车。
其中官车有4辆。
这4辆“官车”的分配情况是，市长一辆，3位副市长各一辆。
第二节 政府预算的分类与作用
一、政府预算的分类
政府预算可以按照不同的标准分类：
（一）按收支管理范围分类，政府预算可分为总预算和单位预算
总预算是各级政府的基本财政收支计划，它由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。
没有下一级预算的，总预算即指本级预算。
单位预算是政府预算的基本组成部分，是各级政府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算，另外还包括企业财务收支计划中与财政有关的部分。
（二）按照预算的级次分类，政府预算可分为中央政府预算和地方政府预算
中央政府预算是指经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的财政收支计划。
地方政府预算是指经法定程序审查批准的，反映各级地方政府收支活动计划的总称。
（三）按编制形式分类，政府预算可分为单式预算和复式预算
单式预算是传统的预算形式，其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。
复式预算的做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。
复式预算的最大特征是用特定的预算收入来保证特定的预算支出的需要，在预算收入和支出项目之间建立稳定的对应关系
这种编制形式的典型例子是把政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。
其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为收入来源，用于经济建设支出及宏观调控。
（四）按编制方法分类，政府预算可分为增量预算和零基预算
增量预算是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。
零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。
零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰。
（五）按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可分为项目预算和绩效预算
项目预算是指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出经济效果的预算。
因此，项目预算只能用来控制各项支出的用途和金额，而无法根据支出的经济效果来进行分析和选择。
绩效预算是指根据成本-效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。
（六）按预算作用的时间分类，政府预算可分为年度预算和中长期预算
年度预算是指预算有效期为一年的政府收支预算。
这里的年度指预算年度，大体有公历年制和跨历年制。
中长期预算，也称中长期财政计划，一般一年以上10年以下的计划称中期计划，10年以上的计划称长期计划。
在市场经济下，经济周期性波动是客观存在的，而制订财政中长期计划是在市场经济条件下政府进行反经济周期波动，从而调节经济的重要手段，是实现经济增长的重要工具。
二、政府预算的作用
（一）政府预算是国家集中和分配资金的主要手段
国家以预算形式集中了相当数量的、以货币表现的社会资源，用以满足公共需要，预算活动体现了财政集中和分配资金的基本过程。
一方面，国家通过税收、企业收入、公债等手段把分散在各地区、部门、企业和个人手中的一部分国民收入集中起来，形成预算收入，为满足各项公共需要奠定物质基础；
另一方面，通过预算支出的安排，维持国家机构运转，促进经济社会发展，提高人民生活水平。
因此，政府预算资金的来源和去向反映财政分配活动的主体部分，并在一定程度上反映国民经济和社会发展的规模、结构、速度和效益水平。
（二）政府预算是保障公共商品供给所需资源的重要工具
公共商品具有非竞争、非排他性，市场不能有效地提供，需要公共部门对其供给配置资源。
实际上，国家以预算形式集中资金只是手段，而保障公共商品提供的需要才是其基本目的。
在经济社会发展的不同历史时期，社会对公共商品需求的规模和结构会有差异，政府预算对资金的分配，反映了不同时期国家在处理公共供给和非公共供给，以及公共供给内部各类关系上的安排，或者说，政府预算的规模大体反映了一定时期公共供给的总体状况，而预算支出的结构比例、去向用途则反映国家提供的公共商品及服务的基本构成。
（三）政府预算是国家对经济社会实施计划管理的重要方式
通过计划来指导和管理经济社会活动是现代国家的普遍做法。
目前，我国每年编制“国民经济和社会发展规划”，每五年编制“国民经济和社会发展五年规划”，这是国家对规划期间国民经济和社会发展所作的全面安排和部署，用以引导和调节国民经济和社会活动。
预算编制必须以经济社会发展规划为基础，与之协调、衔接，达到人力、物力、财力的平衡。
只有这两方面达到统一，才能使国家规划落到实处。
（四）政府预算是国家进行宏观经济调控的重要杠杆
预算调控主要从三个方面实现：
一是调节社会总供需。
国家可根据经济运行情况，通过调整预算收支规模及对应关系，影响社会总供需关系，使之实现平衡。
二是调节经济结构。
例如，在经济发展的一定时期，通过政府预算支出的安排，保证农业的基础地位、保障基础产业和重点建设的投入，支持“瓶颈”产业的发展，可以促进生产要素的合理配置，优化经济结构，提高经济效益。
三是促进社会公平。
包括通过预算管理体制的合理设计正确处理中央和地方、地方与地方之间的关系，合理分配财力，缩小地区间的经济差距；通过税收和支出调节城乡之间、地区之间、行业之间的利益关系，缓解分配上的矛盾等。
（五）政府预算是国民经济运行状态的反映器
在预算的编制和执行中，国民经济各部门、各有关企事业单位、国家金库以及财政部门内各职能机构，都要按规定向财政预算部门及时报告情况，同时，经济社会活动的各项指标都会直接或间接地反映到预算上来，从而形成一个以预算部门为中心的四通八达、反映灵敏的信息系统，使得预算管理工作成为国民经济运行状态的观察哨。
预算收入反映国民经济发展规模和经济效益水平，预算支出反映各项经济社会事业发展的基本情况。
因此，通过政府预算的编制和执行，能够掌握国民经济发展的态势，发现其中存在的问题，及时采取对策措施，促进国民经济稳定、健康、快速发展。
如此长的时间跨度的高增长，在世界上也不多见，有人将其称为“人类税收发展史上的一大奇迹”。
抑热
增收
成人穿着孩提时代的鞋子
企业所得税法：
2008年1月1日实施
增值税暂行条例：
2009年1月1日实施
（六）政府预算是国家实行民主管理的重要形式
国家提高什么样的公共商品和服务，提供多大规模的公共商品和服务，应当取决于社会公众的偏好，根据社会公众的需求加以决定。
政府预算以价值形式反映由政府组织的公共供给规模和构成，由议会审议和批准政府预算，实际上是将公共供给的决定权由议会这一代表社会公众利益的机构来行使。
议会审议政府预算的过程，也是归集和反映社会公共偏好的过程，而对预算的批准，则是公民意志的体现。
同时，议会和社会公众有权力对政府执行政府预算的情况进行监督检查，政府也有义务向前者报告相关的情况。
第三节 政府预算体系与预算年度
一、政府预算体系
财政预算要从部门预算编起，部门预算要由其基层单位编起。
二、预算年度
预算年度又称财政年度或会计年度，指的是编制和执行预算所依据的法定期限或预算的有效期限，体现预算的时效性。
预算年度一般为一年，但各国预算年度的起止日期不尽一致，可分为历年制和跨年制两种。
《预算法》：
预算年度自公历1月1日起至12月31日止。
【总结】
第二章 政府预算管理的基础
【思维导图】
第一节 政府预算管理概述
一、政府预算管理的概念
政府预算管理是国家依法对公共财力的筹集、分配、使用进行组织、协调和监督的活动。
其基本目标是合理编制预算、有效完成预算收支任务和提高预算资金运行效率。
二、政府预算管理的原则
政府预算管理的原则是指政府预算管理活动中应遵循的指导思想和方针，它反映预算管理的客观规律和基本要求。
（一）预算体制原则
预算管理体制的核心是解决集权与分权的关系问题。
（1）统一领导、分级管理。
我国是一个实行民主集中制的统一社会主义国家，有关全局的方针政策，需要统一由中央制定。
相应地，在预算管理工作中，关系国家整体利益的预算管理权限和国家的主要财力应集中在中央，以保证国家重大方针、政策、法规的统一性和宏观调控的需要。
另一方面，我国地域广阔，各地区之间的资源条件、经济基础、发展水平存在着差异，有必要在统一领导的前提下，实行分级管理。
赋予地方一定的财权，既能因地制宜地发展各地区，又能调动地方政府的积极性。
是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度
（2）权责统一
权责统一主要解决一级政府的财政权利与财政责任的合理结合问题。
一级政府财权的界定，应与其事权范围的划分基本一致，以保证各级政府的有效运行，履行各自的经济社会职责。
各级政府间的事权划分是财权、财力划分的前提和依据，事权决定财权，又以财权作保证。
只有事权没有财权，事权无法落实；只有财权没有事权，财权难以约束。
（二）预算收支管理原则
（1）依法理财
预算收支管理的各环节都要按照法律、法规办事。
财政收入要依法征集，做到应收尽收，同时防止收过头税和人情税，制止乱收费；
财政支出要依法安排和控制，资金按规定用途使用，严格执行国家规定的开支范围和标准，控制支出的增长，厉行节约，反对浪费。
依法理财要求健全财政管理制度，包括会计核算和财务管理制度、支出效果考核标准等，强化预算约束，严格预算调整，实现预算管理规范化和法制化。
（2）公平负担
国民经济持续、稳定、协调发展是预算收入增长的基础，收入预算的编制应与国民经济发展状况为依据。
预算资金分配实际上涉及各种利益关系，必须贯彻公平负担的原则，以利于协调利益关系，促进经济增长，培植财源。
当年拉弗教授在一次宴会上，为了说服当时福特总统的白宫助理切尼，使其明白只有通过减税才能让美国摆脱“滞胀”的困境，拉弗即兴在餐桌上画了一条抛物线，以此描绘高税率的弊端。
后来，“拉弗曲线”理论得到了美国前总统罗纳德·里根的支持。
在1980年的总统竞选中，里根将拉弗所提出的“拉弗曲线”理论作为“里根经济复兴计划”的重要理论之一，并以此提出一套以减少税收、减少政府开支为主要内容的经济纲领。
里根执政后，其减税的幅度，在美国的历史上实为罕见，经济增长也出现当时少有的景气，可以说“拉弗曲线”理论立下了汗马功劳。
（2）公平负担
国民经济持续、稳定、协调发展是预算收入增长的基础，收入预算的编制应与国民经济发展状况为依据。
预算资金分配实际上涉及各种利益关系，必须贯彻公平负担的原则，以利于协调利益关系，促进经济增长，培植财源。
（3）量出为入和量入为出相结合
量出为入和量入为出相结合的原则要求体现在相互联系的两个方面。
一方面，根据政府职能范围合理界定其事权，据此确定财政收入规模，量出为入；另一方面，政府预算经法定程序确定后，预算支出规模应该控制在预算收入的水平上，量入为出。
（4）统筹兼顾，确保重点
在保证政府合理需要的前提下，结合国家在不同时期的发展战略，区别轻重缓急，妥善安排各类预算支出，体现“一要吃饭，二要建设”的要求。
对保障基本公共品供给的支出，以及关系国计民生和国家发展大局的支出，应予优先保证，通过财政支出结构的优化，优化经济社会结构，有效满足社会成员的公共需要。
（5）综合平衡
预算结余适合于抑制过热的经济 总需求>总供给
赤字适合于刺激萧条的经济 总供给>总需求
二者均只可短期使用，从长期和常态看则应遵循平衡的原则。
我国《预算法》明确规定：
各级预算应当做到收支平衡；中央政府公共预算不列赤字，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则，不列赤字；中央预算中的部分经济建设资金可以通过举借债务筹措，但借债应有合理的规模和结构。
一般而言，预算收支平衡应该是立足于预算本身、着眼于国民经济全局的平衡，是一种长期、整体和动态的平衡。
三、政
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