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农村社会救助与民生保障

农村社会救助与民生保障

（讲义）

凌航

2008年10月

同志们:

大家好!

根据省委组织部的安排,今天由我和大家就“农村社会救助与民生保障”这一内容进行专题交流。

我主要讲三个方面的内容：

一是与大家共同探讨民生的概念、意义及内容

二是农村最低生活保障制度介绍

三是谈谈新型社会救助体系建设工作

一、民生的概念、意义及内容

（一）什么叫民生

民生问题，简单的说，就是与百姓生活密切相关的问题，最主要表现在吃穿住行、养老就医子女教育等生活必需上面。

民生问题也是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，同党的性质、宗旨和目标一脉相承。

一般认为，民生有以下四大基本问题：

教育是民生之基

就业是民生之本

收入分配是民生之源

社会保障是民生之安全网

民生问题关乎社会治乱与政权兴亡。

“国以民为本，民以食为天”，是我国古代朴素的民本思想，也是对民生问题重要性的认识。

“民生”的发展历程

“民生”一词最早出现在《左传》，所谓“民生在勤，勤则不匮”。

在中国传统社会当中，民生一般是指百姓的基本生计。

到了20世纪20年代，孙中山给“民生”注入新的内涵，并将之上升到“主义”、国家方针大政的高度。

孙中山对于民生问题较为经典的解释是：

“民生就是人民的生活——社会的生存，国民的生计，群众的生命。

”“民生就是政治的中心，就是经济的中心和种种历史活动的中心。

”“民生是社会一切活动的原动力。

”

现代意义上的民生概念有广义和狭义之分。

广义上的民生是指，凡是同民生有关的，包括直接相关和间接相关的事情。

广义上的民生几乎可以延伸到经济、社会、政治、文化等各个领域，无所不包。

孙中山对民生大致是从广义的角度来界定的。

狭义上的民生概念主要是从社会层面上着眼的。

从这个角度看，所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。

目前我们所讲的民生问题主要用的是狭义上的民生概念。

民生问题的具体内容

民生问题由低到高，呈现出一种递进状态的三个层面的具体内容：

第一个层面的内容，主要指民众基本生计状态的底线；

第二个层面的内容，主要指民众基本的发展机会和发展能力；

第三个层面的内容，主要指民众基本生存线以上的社会福利状况。

改善民生问题实际上有一个规律，这就是：

从现实和操作逻辑看，民生问题上述三个层面上的内容具有一种逐层递进的关系，即前一层面内容的基本实现是后一层面内容实施的前提条件，当前一层面内容基本实现之后，应当顺理成章地开始后一层面内容的努力。

这个顺序千万不能倒过来。

（二）改善民生的战略意义

党的十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设。

这一重大战略，对于中国经济社会的发展而言，具有重要的战略意义。

第一，是新的历史条件下巩固党的执政基础之必需；

第二，是推动经济持续健康发展之必需；

第三，是实现社会安全运行之必需。

（三）十七大报告中关于民生的内容

“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”“全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”“让人民共享文化发展成果”“加快推进以改善民生为重点的社会建设”——翻开十七大报告，民生话题几乎贯穿始终。

无论是党和国家的重大战略方针，还是普通百姓关注的教育医疗社保，随处可以找到涉及民生的论述。

字里行间充溢着拳拳公仆心、深深爱民情。

胡锦涛同志在十七大报告中提出，社会建设与人民幸福安康息息相关。

必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

十七大报告中提出的改善民生的六大任务：

1、优先发展教育，建设人力资源强国；

2、实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；

3、深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；

4、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；

5、建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平;

6、完善社会管理，维护社会安定团结。

（四）十七届三中全会关于健全农村社会保障体系的内容

建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。

1、完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平。

2、全面落实农村五保供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。

3、完善农村受灾群众救助制度。

4、落实好军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策。

5、发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业。

6、发展农村老龄服务。

7、加强农村残疾预防和残疾人康复工作，促进农村残疾人事业发展。

8、加强农村防灾减灾能力建设。

（五）中共江苏省委江苏省人民政府关于切实加强民生工作若干问题的决定（苏发〔2008〕14号）：

v1、加强农村五保供养工作。

v2、完善新型社会救助体系。

v3、提高困难群体生活保障水平。

v4、实施临时生活救助制度。

启动动态补贴机制。

探索实行适度的普惠性节日补助。

v5、加大城乡医疗救助力度。

二、农村最低生活保障制度

（一）低保制度的政策设计理念

基本做法

v根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，当一个家庭人均收入水平低于最低生活保障线而发生困难时，国家和社会按照法定程序和标准提供现金和实物救助，使其收入水平达到法定最低生活标准。

理念:

1、保障全体公民基本生存权益

1982年宪法第45条第一款规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

2、让改革开放的成果惠及全体人民

缩小贫富差距

v基尼系数：

意大利经济学家基尼于1922年提出，当今世界各国普遍用来综合考察本国居民之间财富分配差异状况。

v在全部居民收入中，用于进行不平均分配的那部分收入占总收入的百分比。

基尼系数最大为“1”，最小等于“0”。

前者表示居民之间的收入分配绝对不平均，即100％的收入被一个单位的人全部占有了；而后者则表示居民之间的收入分配绝对平均，即人与人之间收入完全平等，没有任何差异。

v基尼系数<0.2表示收入绝对平均；

v0.2-0.3表示比较平均；

v0.3-0.4表示相对合理；

v0.4-0.5表示收入差距较大；

v0.6以上表示收入差距悬殊。

v在改革开放初期的1981年，我国的基尼系数仅为0.29；到了1998年，当年数据是0.3784，已经接近公认的警戒线；2004年则上升到0.452，明显趋于不平等。

v减少城乡差距

v【资料】农业部部长孙政才指出，2007年，农村居民人均纯收入实际增长9.5%，为1985年以来增幅最高的一年；而城乡居民收入比却扩大到3.33∶1，绝对差距达到9646元，也是改革开放以来差距最大的一年。

（近年来，中央一直强调要适应我国经济发展新阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，合理调整国民收入格局，更多地支持农业和农村发展。

应当看到，长期以来各级政府农村公共服务方面欠账太多，目前城乡公共服务水平仍然有较大差距，特别是在教育、医疗卫生、文化、社会保障等方面差距更为明显。

在本世纪以前，广大农民除特定对象外几乎与社会保障无缘，主要依靠家庭保障，辅之以集体保障。

广大农村和农民为了我国的城市化、现代化，为我国经济的持续发展作出了巨大贡献，理应分享经济发展和社会进步的成果，理应享受与城市居民同等的国民待遇。

为了促进城乡协调发展，必须按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向社会保障等方面的转移，从体制和机制上推进城乡公共服务一体化。

当前，深入贯彻落实科学发展观，要始终坚持以人为本，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人的多方面需求和促进人的全面发展，重中之重的是要切实保障好困难群众的基本生活权益。

在建立完善城乡社会保障体系过程中，城市居民最低生活保障基本实现了“应保尽保”以后，在农村继续组织开发式扶贫的同时，建立农村居民最低生活保障制度，解决好农村贫困人口温饱问题，显得十分必要和紧迫。

）

（二）低保制度发展历程

1、改革30年我国减贫工作的巨大成就

1978年，2.5亿人生活在赤贫状态。

1985年，乡村赤贫人口减少到1.25亿人。

1986年，启动历史上规模最大的开发性扶贫计划。

1997年，低保制度第一次被写进《国民经济和社会发展“九五”计划》中。

2007年，未获温饱的农村贫困人口（人均纯收入低于785元/人·年）为1479万人；

初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口（人均纯收入在786元－1067元）为2841万人。

（08年18期半月谈：

2500万）

（图：

1978－2004年全国农村绝对贫困人口规模和人口比重）

2007年4月15日，世界银行《2007年世界发展指标》：

本世纪前四年全球贫困率持续下降。

每天生活费不足一美元的人口比例在2004年下降至18.4％，一个关键原因就是中国在这个时期的大规模减贫。

2、城乡低保制度的发展

我国低保制度建设经历了一个由城市低保先行到城乡保障并举，由保障三无特困对象为主到覆盖所有困难群众，由简单生存保障到综合性生活救助，由单一行政工作到多方位社会服务的不断发展创新、不断规范完善的过程

城市低保：

1993年，上海市建立城市低保制度。

1994年，第十次全国民政会议部署在东南沿海地区试点。

我省在南京、无锡两市启动城市低保试点工作。

1997年，低保制度写进《国民经济和社会发展“九五”计划》。

国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。

我省13个省辖市全面建制。

1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》。

2002年，全国城市低保已基本实现应保尽保，保障人数趋于稳定。

农村低保：

顺应城乡统筹协调发展的需要，我省的农村低保制度几乎与城市低保制度同时起步。

1995年，我国第一个县级农村低保制度文件在广西省武鸣县出台。

与此同时，我省按照“低标准起步，小范围保障，逐步完善推开”的原则，在部分地区开展了农村低保制度试点。

至1998年，我省所有县都出台了农村低保建制文件。

2002年，农村税费改革直接影响了农村低保资金来源，不少地区农村低保工作出现了萎缩、停滞。

2004年，中央1号文件提出“有条件的地方要探索建立农村最低生活保障制度”，为农村低保工作的推进注入了新动力。

当年省政府常务会议决定，在总结已有经验的基础上全面建立农村最低生活保障制度，为此切实加大了省级财政转移支付力度。

2005年6月，我省所有涉农县（市）全面建章立制，实现了应保尽保。

两年后，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，全国开始进入覆盖城乡、“全民低保”的新时代。

目前，我省城乡低保已基本实现了动态管理下的应保尽保。

截至今年6月，全省共保障农村低保对象119.66万人，占农业人口2.6％，人均保障标准151元/月，实际月补助62.1元，均比建制初期出现了大幅增长。

（图：

全省农村低保基本情况一览表。

2005年，我省全面建立了农村最低生活保障制度，实现了城乡低保全覆盖、应保尽保的目标。

截至2007年底，共保障农村低保对象59.05万户114.51万人，占农业人口2.5％，平均保障标准131元/月，人均月补助58元（详见附表1）。

十年来，累计支出城乡低保金47.34亿元，省财政累计安排专项补助资金12.1亿元，其中2007年安排城乡低保补助资金4.4亿元。

）

从社会救助的整体框架而言，最低生活保障制度只是这一制度体系的组成部分，但是，它却是社会救助制度乃至整个社会救助体系的最基础和最核心的部分，特别是对于我国的社会救助制度而言，它具有发端和转折的重大意义。

（三）低保制度的主要原则

1、“最低保障”原则。

低保制度是最低层次的社会保障。

社会保障体系有三个层次，由低到高来说首先是社会救助，其次是社会保险，再次是社会福利。

低保制度作为社会救助制度的基础，是“最后一道安全网”。

2、“只保障生活”原则。

低保制度旨在保障困难群众的最基本生活，满足最起码的生活需求。

简而言之，只保障“温饱”，不保障其他。

困难群众在医疗、教育、住房等其他方面的困难，应该通过其他专项救助制度予以解决。

3、“底线公平”原则。

所谓“底线”，是指公民维持基本生存所必不可少的条件，在这条“底线”面前所有公民的需求是相同的，权利是一致的，地位是平等的。

这个“底线”，是政府必须承担的责任的“底线”。

4、“收入核定”原则。

低保以收入核定为准入前提，对家庭收入低于最低生活保障线的部分予以补足，是一种选择性、补缺性的救助。

保障对象的甄别和补助标准的确定，都需要以核定申请人的家庭收入为前提。

5、“按户施保”原则。

家庭是社会的最小构成单位，承担着抚养子女、赡养老人、相互扶助等最基本的保障功能。

低保以家庭而不以个人为单位，是对家庭保障的一种补充，不能因此而把家庭应该承担的义务推给政府和社会。

6、“激励就业”原则。

低保政策应和就业再就业政策相衔接，合理设置最低生活保障标准、最低工资标准和失业保险金等“三条保障线”，激励和支持有劳动能力的对象自谋职业、自食其力,通过劳动增加收入，防止“养懒汉”。

从理性上准确把握并在实际操作中坚持以上几个原则，是低保制度健康发展的基本要求。

（四）低保制度的具体操作

低保制度的具体操作主要包括标准制定、收入核算、申请审批、分类施保、资金发放、档案管理等几个方面。

1、标准制定

工作实践中，确定低保标准主要因素包括：

维持最基本生活的物质需要、经济发展水平、地方财政承受能力、物价上涨指数等。

理论界关于低保标准的制定方法主要有恩格尔系数法、基本需求法、马丁法、1美元法等。

恩格尔系数法。

恩格尔系数是指居民的食品支出占整个消费支出的比重，恩格尔系数越大，意味着家庭生活越贫困。

根据世界粮农组织规定，恩格尔系数超过60％为贫困，60％－50％为温饱，50％－40％为小康，40％－20％为富裕。

具体计算方法为：

最低生活保障线＝维持生命所必须的食品费用／贫困家庭恩格尔系数。

（2008年18期半月谈：

1978年恩格尔系数67.71%,现在是43.1%）

基本需求法。

首先筛选出哪些商品与劳务是人们最基本和最必需的需求，然后将满足这些最基本需要所花费的支出相加，所得之和即为最低生活保障线。

马丁法。

这是世界普遍认可的测算贫困标准的数学模式，是由贫困问题专家马丁·雷布林提出的。

具体方法为：

先根据住户调查得到的维持生命延续的食品资料及其价格，计算出食品贫困线，在此基础上利用回归数学模型方法，测算出非食品贫困线，由食品贫困线和非食品贫困线两部分组成最低生活保障标准。

1美元法。

这是世界银行于1990年提出的评估标准，被联合国采用，即以每人每天消费低于1美元作为绝对贫困标准，每人每人消费低于2美元作为相对贫困标准。

2008年7月，世界银行将绝对贫困标准提高到1.25美元

我省在综合考虑上述因素的基础上，经过多次调查和论证，决定将居民人均年收入作为低保标准的参照系数。

省政府《关于完善城乡居民最低生活保障标准增长机制进一步加强社会救助工作的通知》（苏政发[2006]137号）明确要求，从2007年起，城市以省辖市为单位，农村以县（市）为单位，分别依据当地上年度城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入20%－25%的比例，综合确定当年最低生活保障标准，原则上城市不得低于城市居民人均可支配收入增长幅度，农村不得低于农民人均纯收入增长幅度。

（这项机制的建立，克服了低保标准调整周期的随意性，使得调标工作“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，确保了广大低保对象能与全省人民一道共享改革发展成果。

民政部以及社会各界对此给予了充分肯定。

）

2、收入核算

收入是指共同生活的家庭成员所有货币收入和实物收入的总和，主要包括四大类：

一是工资性收入，如各类工资、薪金、奖金、津贴、补贴等；二是经营性收入，如从事农业生产、商业买卖所得等；三是财产性收入，如存款、利息、证券、红利、租赁收入等；四是转移性收入，如各类社会保险金、遗属补偿费、拆迁补偿费、征地补偿费等。

在核定收入时，为了保护某些特殊群体的应得权益，有些收入不计入家庭收入，如优抚对象抚恤金、劳动模范荣誉津贴、计划生育奖励金、在校生助学金、奖学金、低保对象参加社区公益劳动所得等。

而为了与其他政策相衔接，有些收入必须计入家庭收入，如赡（扶、抚）养人应当给付的赡（扶、抚）养费、一次性或按月领取的安置费、经济补偿金或生活补助费等。

收入核算的基本方法是个人申报、入户调查、走访、信函求证、类比、民主评议等。

由于目前我国个人诚信体系尚未建立，现有法律法规未赋予民政部门相关调查权限，因此，收入核定是低保操作中难度最大、弹性最大的环节。

为弥补现有手段的局限性，各地既坚持对申请人家庭收入进行定量核算，同时也对其家庭的实际生活水平进行定性评估。

3、申请审批

低保办理程序是：

个人书面申请、居（村）委会调查初审、街道（乡镇）复核、县级民政部门审批。

其中要着重把握好两个环节：

其一是入户，居（村）一级应户户走到，街道（乡镇）一级至少一半，县一级除了审核内容和程序外，也应按一定比例进行抽查。

其二是公示，公示的次数应不少于两次，每次时间应不少于5天。

4、分类施保

（分类施保是指区别保障对象的不同类型，采取相应的保障措施。

主要表现为对特殊困难对象（如重病、重残、一户多残、孤儿、孤老等）和政策照顾对象（如企业军转干部、已故原工商业者无工作的配偶、归侨等）采取提高保障标准的办法；对法定劳动年龄段内有劳动能力人员开展就业帮扶，实施鼓励就业政策。

各地根据保障对象的不同类型，相应按年度、半年、季度或月度进行动态管理。

）

分类施保的四个规范化管理要求：

保障对象的类别化。

补助标准的层次化。

配套政策的区别化。

日常管理的分类化。

5、资金发放

低保金管理要求做到专户管理，专款专用。

我省现有政策规定，城市低保金按月发放，农村低保金按季或按月发放。

目前，各地城乡低保金已全面实现了社会化发放，形成了民政部门审定保障对象和补助金额、财政部门复核并安排资金、金融机构打卡到户的规范运作机制。

6、档案管理

低保档案可分为审批类、日常管理类、文书类、会计类。

审批类和日常管理类实行三级管理、一户一档。

文书类和会计类实行一年一档。

低保信息系统、统计系统所形成的电子数据，应按国家有关规定归档，确保其可读可用。

三、新型社会救助体系建设

（一）新型社会救助体系的基本内涵

（党的十七大报告指出，“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。

）

原民政部副部长杨衍银曾指出，新型社会救助体系指的是国家为保障困难群众的基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列制度以及为保证这些制度实施而形成的管理体制、运行机制、组织网络、物质技术条件等要素有机结合而成的整体目标。

社会救助体系从结构上由三部分组成，一是各项制度，包括城乡低保、灾害救助、农村五保、医疗、住房、教育、司法援助等救助制度；二是与上述救助制度相适应的管理体制和运行机制；三是确保制度和政策落实的组织、管理、资金、服务等手段、措施。

这一体系具有如下内涵：

一是坚持以人为本。

建立新型社会救助体系，旨在通过向遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，维护其生存权和人格尊严。

二是坚持政府主导。

建立城乡社会救助体系，各级政府承担主要责任，发挥主导作用，通过加强领导和组织，加大投入，确保社会救助工作顺利开展。

三是坚持城乡统筹。

新型救助体系建设摒弃原有制度的封闭性和受益者的身份性，贯穿城乡协调、城乡并进、城乡覆盖的思想，以满足城乡差距扩大条件下调节收入分配差距的需要，逐渐实现城乡一体化。

四是坚持量力而行。

从解决困难群众最急需最迫切的问题入手，有步骤、分阶段地组织实施；同时坚持尽力而为，调整和优化公共财政支出结构，统筹救助资源，把新的救助理念和目标任务化为实实在在的行动。

（二）新型社会救助体系的基本特点

1、义务的单项性。

社会救助只强调国家和社会对社会成员的责任和义务；社会成员享受社会救助是他的权利，并不需要承担相应的义务。

现行宪法第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

可见，享受国家的救助是每一个公民的基本权利，为每一个公民提供社会救助是国家的义务。

2、对象的限制性。

即社会救助对象由法律或政策加以规定，“遇到特殊困难”的社会成员才有资格享受救助。

3、目标的低层次性。

即社会救助的目标是“保障困难群众的基本生活”，而非改善或提高福利及生活质量，社会救助处于现代社会保障体系的最低或最基本层次。

4、手段的多样性。

社会救助既可采用实物救助也可采用现金救助；既有临时应急救助又有长期固定救助，既有官方救助又有民间救助，社会救助手段的多样性是使社会成员得到救助的关键。

（三）新型社会救助体系的基本构架

新型社会救助体系的基本构架以最低生活保障、灾害救助、五保供养等基本生活救助制度为主体，以教育、就业、医疗、住房、司法救助及助老、助残、流浪乞讨人员救助等专项救助为配套，以社会互助和慈善事业为补充。

1、基本生活救助制度（六个方面）

基本生活救助，是指对那些家庭人均收入低于政府颁布的保障标准的人提供差额补助，以满足他们最基本的衣、食、住等方面的生活需求的一种救助，主要包括:

（1）最低生活保障制度

（2）重大自然灾害紧急救助制度。

灾害救助是指国家和社会对于突然遇到的紧急重大灾难的人口和家庭提供资金和其他形式的资助，帮助当事人摆脱困境，渡过难关的一种临时性救助措施。

（3）五保供养制度和灾害救助制度。

五保供养制度则是专门针对农村特困户中“三无”人员保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）的专项农村社会救助制度。

（4）优抚救助制度

（5）社会福利救助制度　

（6）临时救助制度主要是指对在日常生活中由于各种特殊原因造成基本生活出现暂时困难的家庭，给予非定期、非定量生活救助的制度。

2、专项救助制度（七个方面）

（1）医疗救助，是指针对无力支付医疗费用的人而进行支持性的补助或援助的一种制度安排，尤其是指针对贫困人口而作出的制度安排。

（2）教育救助，是指针对贫困地区和贫困学生而作出的一种制度安排，旨在通过减免学杂费、提供资助等方式，确保教育的公平性，提升贫困人口的文化素质和脱贫能力。

（3）司法救助，是指人民法院对那些有充分理由证明自己合法权益受到侵害，但同时经济上确有困难的当事人，在收取诉讼费用时实行缓交、减交或免交的制度安排。

与之相联系的一个概念是法律援助，是指由国家设立的法律援助机构为经济困难当事人提供无偿的或可减免服务费的法律服务。

这两者虽然同为确保实现司法公正的法律制度，但是在主体、对象、救助范围和方式等方面有着明显的差异，共同之处是两者的对象相当一部分是经济十分困难的自然人。

（4）就业援助，是指政府采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助（据国家《就业