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行政指导程序问题研究
行政指导程序问题研究※
莫于川*
【摘要】本文从行政方法论的角度比较系统地探讨了行政指导程序法制建设的若干理论和实践问题，着重分类梳理了行政指导行为的常用方式，考察比较了若干国家通过行政程序立法对行政指导行为加以规制的做法，概括分析了行政指导法治化所要求的行政指导基本程序以及行政指导程序法制实务中的突出问题，附带研究了为人诟病的行政指导保障措施的实体问题和程序问题，在此基础上提出了抓住制定统一行政程序法典的机会，努力完善我国行政指导程序立法，推动行政指导法治化的具体建议。
【关键词】行政指导方式；行政指导程序；行政指导保障措施；行政指导程序立法
行政指导（administrativeguidance）是行政机关为谋求行政相对人作出或不作出某种行为以实现一定行政目的而在其职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。
行政指导行为具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性等特征，它既不同于设立规范的行政立法行为，也不同于具有强制力的行政执法行为，又区别于直接产生法律效果的行政契约行为，它与这些行为共同构成行政机关的行为方式体系，相辅相成、相互配合、各有所长地调整社会生活，从而更有效地实现行政目标。
不言而喻，人们从事任何一项事业，在确定目标和进行必要的物质与精神准备之后，还必须解决方法问题，在某些情况下方法问题甚至成为办好一项事业的关键。
从公共行政管理的角度看，行政指导是适用范围广泛、方法灵活多样的行为，方法多样性是行政指导的一个非常突出的特征。
所谓方法，是指关于解决思想、说话、行动等问题的门路和程序等等；比方法的外延稍宽的一个范畴是方式，其内涵是人们说话做事所采取的方法和形式。
方式方法问题在法律语言生活中常统称为程序问题。
对于行政指导行为来说，方式方法问题也即程序问题非常重要，在某种意义上可以说方式方法是行政指导行为的生命表现之一。
这是因为：
行政指导是行政机关适应日益复杂多样化的现代社会管理需求而采取的、适用范围相当广泛和方式方法灵活多样的行为，由于行政机关的职能、职责或管辖事务范围由行政组织法作出了一般规定，所以即便没有行政作用法的具体规定，行政机关也可根据“法定职能、职责或管辖事务范围”（主要是由行政组织法确定的）这一联系因素，灵活采用指导、劝告、建议、告知、告诫等各种行政指导措施，对广泛的社会公共管理需求作出及时灵活的反应，以降低社会成本，提高行政效率，这种情形也可称为“行政组织法的行政作用法化”。
而在这一过程中，也易于产生侵害相对人权益的某些负面效应，故须建立健全相应的法律救济机制。
由此可见，行政指导在方法论上最突出的特点是灵活多样、不拘一格、追求效率且略带风险，这与行政指导行为的性质是相适应的，这些特点在行政指导的常用方式、一般程序和保障措施等广义的行政指导程序问题上都有所体现，由此提出了行政指导程序法治建设的一系列重要课题，本文对此试作探讨。
一、行政指导常用方式研究
（一）行政指导方式的概念和特点
行政指导方式，是指实施行政指导行为时所采取的方法和形式，也即外部表现形式，或者说是行政指导行为的载体，它具有灵活便宜、种类繁多的特点。
对于行政指导行为来说，解决好行为方式问题尤为重要。
这是因为，行政指导是行政机关适应日益复杂多样化的现代社会管理需求而采取的、适用范围相当广泛和方式方法灵活多样的行为。
相对于行政机关其他的行为方式，行政指导行为在方法论上最突出的特点是灵活多样、不拘一格和追求效率，简言之就是行政指导方式的多样化，这与行政指导作为非权力强制行为的性质是相适应的。
这一特点在行政指导的常用方式、一般程序和救济渠道等方面都有所体现。
因此，不宜在立法上将行政指导的行为方式限制得过与单调、呆板。
在行政实务中，行政指导通常采取说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等多种多样的非强制性手段和方法来进行。
概括起来，行政指导行为灵活便宜和种类繁多的特点，是通过各种抽象指导行为和具体指导行为等行为方式表现出来的。
灵活便宜、种类繁多的行为特点，对于行政指导在行政实务中发挥积极作用来说具有重要意义，同时也是其伴生负面作用的原因之一。
从发展趋势来看，行政指导将会长期保持行为方式多样化和不完全定型化的特点。
（二）行政指导的常用方式分析
综观各国行政管理实务，行政指导行为的表现方式繁多，且不完全定型化，难以逐一论列。
为便于讨论问题，本文结合国内外行政指导的实施现状和研究成果，以抽象型或具体型作为划分标准，将行政指导的常用方式大致概括为3型12类（行政实务中远不止于此，且这些种类之间的界限亦不甚严格，存在某些交叉），并略作分析如下：
1．抽象行政指导行为。
（1）指导性计划、指导性规划。
计划是人们工作或行动之前预先拟定的具体内容和步骤，它本身是一种手段，适用面极广。
将计划运用于经济与社会发展工作，则产生有关经济与社会发展的各种各样的计划；其中由行政机关采用计划于行政推动，则形成了各种各样的行政计划。
在传统的计划经济体制下，“计划一切”，行政机关完全依靠计划（基本上是指令性计划）来推动经济与社会发展，其弊端不言而喻。
但现代市场经济并不一概排斥行政计划，特别是指导性计划、指导性规划在经济与社会发展诸方面的作用不可替代、不可忽视（而且在一定范围内和特殊情况下还有指令性计划的特殊价值和作用）。
指导性计划、指导性规划是广义的行政指导的一类主要方式（在行政法学著述中，有时将行政计划、指导性规划作为与狭义的行政指导行为并列的一类行为方式加以论述），在行政实务中发挥着特殊作用，在许多市场经济国家都受到重视，无疑也应受到我国行政实务界和学界重视。
（2）导向性行政政策·行政纲要。
即政府为促进经济与社会发展，专门发布某项行政政策和政策纲要（如我国有关部门发布的《汽车工业产业政策》、《外商投资产业指导目录》、《～～年代国家产业政策纲要》等等），在一定时期内实施于一定行政区域或某领域，通过利益诱导机制来影响行政相对人的行为。
行政政策也可进一步作类型、层次上的划分，如行政纲要、产业政策、行业政策、产品政策等等。
此类指导方式现在运用得越来越多，影响也不小，但远不够规范，其作用和责任机制也还不甚明晰。
需要指出，在日本行政实务界和法学界，把既具有行政政策特点又具有行政规划特点、既非行政法规和规章甚至有的并无具体法律规定作为制定依据、具有行政内部训令性质却又明示于有关相对人的一类综合的行政工作指针称为行政纲要，把依此纲要灵活机动且注重实效地推进行政工作、履行行政职责称为纲要行政，而且围绕纲要行政产生了一系列法律纠纷和理论争论（关键问题是作为纲要行政的保障手段的某些行政措施是否具有合法性和可救济性），迄今尚未得到很好解决，其理论与实践中的特点和经验教训值得重视和研究。
（3）发布信息·公布实情。
现代社会是信息社会，及时、准确、系统的信息对于行政相对人来说至关重要，颇具诱惑性、诱导性。
由具有信息收集、整理和运用等方面优势的行政机关（其发展方向是电子政府）发布官方信息，提供优质的信息服务，供行政相对人选择参考，这无疑有利于正确引导行政相对人的行为选择，保证经济与社会生活的健康运行。
这是一种运用得越来越多的日益重要的行政指导方式。
例如，我国有关政府部门定期发布的棉花收购指导价格信息、货币供应量信息等等，就属于此类虽无强制力却具有指导作用的行政活动方式。
当然，也有的学者（包括某些日本行政法学者）未将发布行政信息作为行政指导的一种方式，理由是此类行为缺乏利益诱导性，指导性太弱。
但笔者认为，在高度信息社会化的今天，有价值的信息与行政相对人所可能增进的利益之间不无关系，来自行政机关的信息对于行政相对人来说是具有参考价值和诱导性的，行政机关发布行政信息的行为已具备行政指导的基本特征，理应视为一类特殊的行政指导方式。
此外，行政机关在不侵害个人隐私权和商业秘密的前提下，将某些事项的真实情况作为一种信息公布于众，引起社会广泛关注，形成某种公众评判压力，从而促使行政相对人做出符合指导者意图的行为选择，也属于此类指导方式。
但值得注意的是，公布实情的做法易于侵犯行政相对人的隐私权和商业秘密，产生侵害权益的纠纷，风险较大，宜严格适用。
2．具体行政指导行为。
（1）指导·引导·辅导·帮助。
即由行政机关给予行政相对人以具体的指示教导、指点带领、指导帮助等等，使其能够自愿按行政机关指出的路径或符合行政目标的方向去作出行为和发展事业。
这是适应面广、频率高、数量多的一类行政指导方式，主要是针对个别、特定的行政相对人作出。
（2）劝告（规劝）·劝戒（告诫）·劝阻·说服。
劝告即行政机关拿道理劝说行政相对人，包括在特殊情况下以郑重规范的方式讲道理（此即规劝），启发开导行政相对人而使其改正错误或接受行政机关的意见；劝戒即行政机关劝告行政相对人改正缺点错误，包括严厉地劝说有错误或不正当行为的行政相对人改正缺点错误（告诫），并注意避免将来再犯类似错误；劝阻即行政机关主动和善意地劝说行政相对人不要做某事或进行某种活动，避免不必要的错误和损失；说服是其中较高的境界，即通过理由充分、语重心长、耐心细致的劝说，使行政相对人心悦诚服地接受和配合指导行为，自愿按行政机关指出的路向去行为和发展。
此类行政指导方式既适用于已然情况也适用于未然情况，具有更明显的保安功能。
鉴于学界对“说服”已有一些论述但分歧较大，故本文对此作一点专门探讨。
前苏联的行政法学者曾认为：
说服包括解释、说明根据、谈话、讨论、感化、示范等许多具体形式，并且其表现形式不断发展；说服是行政机关实施管理的重要手段，是强制性方式的一个基础，具有深厚有力的内在力量；说服与强制相结合并以说服为首要方式，乃是保证国家行政管理工作效率和加强与人民群众联系的最重要条件。
正如列宁强调指出的：
“只有当我们善于先为强制奠定说服的基础的时候，我们才能正确而有效地实行强制”；“我们必须首先说服，然后再强制。
”然而某些美国学者的早期理解则稍有不同，他们把存在于前苏联、东欧社会主义国家和中国的几乎所有行政指导方式甚至一系列政治工作方式都纳入“说服”（persuasion）这一范畴，并认为宜将“说服”称为训导制度（preceptorialsystem），认为它是由政府机关单向度地面向行政相对人进行说服工作，旨在引起行政相对人产生理想反应（即做出完全符合行政机关意图的行为）的一整套说服性交流方法，其中包括说服、劝告、指导、宣传、灌输和提供信息等等（甚至包括思想控制），其范围相当广阔。
尽管认识如此纷繁复杂，但仅从上述情况介绍已可看出，将说服视为一种比较重要的行政指导方式，这在学界已有大致的共识。
（3）告知·指点（说明）·提醒（提示）·提议。
即行政机关把行政相对人理应知晓的事项和规定，或针对行政相对人容易疏忽和出错之处，或是行政相对人没有想到或想不到的问题和事项善意地告知（指点、说明给）行政相对人，或以平等身份从旁提醒（提示），促使其加以注意和警惕，避免不必要的错误和损失，能将事情做得更好；或针对行政相对人所犯错误及其特点，促请行政相对人注意改正缺点错误，避免将来再犯类似错误；或在缺乏具体法律规定的情况下解决社会问题时以商量的态度提醒、提议行政相对人认真考虑和协商拿出妥善解决办法。
这是干预程度较低和适用较广的一类行政指导方式，在形式上与上述第2类方法比较接近。
例如，联邦德国行政程序法（1997年新颁文本）第二章第一节第二十五条就对此类行政指导方式之一的“提醒”行为作了明确规定。
我国社会生活中也有许多这方面的事例。
（4）商讨·协商·沟通。
即行政机关为了社会公益而与行政相对人共同商量讨论、交换意见，以就某个事项取得一致意见，或通过商量讨论求得行政相对人对行政机关某些活动的理解和主动配合，促使某些较大、较复杂的问题获得较好解决；也包括在行政指导过程中的某些阶段，行政机关与行政相对人之间相互“做工作”，使双方能够彼此增进了解、意愿逐渐通连、行为趋于合理，从而有助于维护社会秩序，保持社会稳定。
此类指导方式体现了行政相对人参与行政过程的民主精神，也即行政参与的原则，其特殊作用和社会意义是不言而喻的，行政实务中的例子也非常多。
（5）斡旋·调解·调和·协调。
即行政机关主动或根据行政相对人的要求采取某些调停措施，来协调争执双方的关系（但并非作出行政裁决、裁判），劝说发生争执的行政相对人各方消除误解、作出让步、达成妥协，以利于排解纠纷、形成共识，使双方关系配合适当、重归于好，从而促进社会稳定与协调发展。
当然，此类指导方式并不具有拘束力和直接的法律效果，仅供行政相对人选择参考，故与行政裁决、行政仲裁、行政复议决定等行政司法行为有所区别，此点需加注意。
3．抽象具体两可型行政指导行为。
（1）建议·意见·主张。
即行政机关基于社会管理需求和实现行政目标的要求，对某件事情具有了一定的看法或想法，或对于某项事业理应如何行动持有某种见解，则向有关行政相对人提出建议或表明意见，供其选择参考；或面向社会（不是针对个别、特定相对人）公开发表自己的意见和主张，听凭行政相对人自愿接受和采纳。
此类指导方式也是行政实务中较常采用的，例子不胜枚举。
尽管它们对于行政相对人来说并无拘束力和强制力，采纳与否听凭自愿，但由于行政机关在知识、资讯、资源、信用等方面的一贯优势，所以实际上此类行政指导方式在一定程度上影响和引导着行政相对人的行为选择。
（2）赞同·表彰·提倡。
即行政机关针对行政相对人的某种言行或社会上的某种主张，公开表示赞同与否（即俗话所说的“表态”），或对本行政区域或某领域内出现的好人好事公开赞扬和表彰，或指出某事物的优点鼓励大家学习、使用和实行，或对不正确言行或不当之事公开表示不赞同或提出批评，从而形成一种官方导向，积极影响和引导行政相对人的行为选择。
这是当代社会行政机关应注意采行的一种指导行为方式。
（3）宣传·示范·推荐·推广。
即由行政机关根据行政管理的需要，向行政相对人说明讲解某个道理或设想，使其相信并自愿跟着去行动；或行政机关选择好人好事介绍给行政相对人，希望其能加以参考和接受；或行政机关做出某种可供学习的典范，号召行政相对人进行学习。
总之，是通过描画美好前景和树立行为典范，以前景的引诱和榜样的力量来扩大某种事物推行和起作用的范围及其效果。
此类具有精神利益引导性的行政指导方式一般是面向非个别特定的行政相对人而实施的，它在行政实务中也较为常用，且易于理解。
需要指出的是，尽管此种方式与人们以往熟悉的思想政治工作方式有许多相同之处，但在行为主体、依据、效果、救济等方面不尽相同。
（4）鼓励·激励·勉励·奖励。
即行政机关采取各种有效措施，包括精神的或物质的激励手段（如授予荣誉市民称号和颁发奖金），来促使行政相对人努力，激发鼓励行政相对人奋发起来自愿按照符合社会公益、有利于实现行政目标同时也符合其长远、总体利益的方向去作出行为。
此类针对行政相对人实施的鼓励措施，不但在许多国家有所采用，在我国宪法和法律以及地方性规范中也有一些规定，尽管此类鼓励措施还规定得不多且操作上还不甚规范，学者们的认识也不甚一致。
上述3型12类行政指导方式方法相辅相成、相互配合、相互补充，构成了一个大致完整和复杂的方法体系，其作用和意义非常重要，其进一步完善的任务也不可忽视。
总的来看，随着科学技术和社会生活的不断发展以及政府角色的演化，行政指导的方式方法将会日益增多，难以且不宜完全定型化，行政法学者和实务工作者对行政指导方式多样化的上述特点应予以充分关注、深入研究和恰当利用。
二、行政指导一般程序研究
（一）行政指导程序的概念和特点
所谓行政指导程序，也即行政指导操作程序、行政指导实施程序，是指行政机关实施行政指导行为应依循的方式方法和步骤的总和，它体现了行政指导在行为过程上的一些特点。
这意味着：
其一，该行为是由行政机关作出的；其二，它规定的是该行为的方式方法和步骤，重点是步骤；其三，它实际上是指该行为诸方式方法按一定的先后次序即步骤联系起来的一个动态运行的全过程。
行政指导程序除了具有行政机关一般外部行为常见的一些程序特点（如行为对象应明确、行为应公开进行、应事先说明理由、应充分听取意见等等）之外，还具有如下特点：
（1）行政指导程序灵活多样、简便有效、富有弹性，以注重行政效率和方便行政相对人作为原则；
（2）行政指导程序不完全是制定法规范，较多的行政指导程序是工作惯例形成的，法定的、惯例的和结合型的程序规范都有，且约束力度不一；（3）行政指导程序不完全是终结性的程序，例如在行政作用法已规定对某领域某事项可作出强制性行为的情况下，当某一行政指导行为作出后未见效时，行政机关还可依法采取后续的强制性指令行为；（4）从总体上看，灵活多样的行政指导程序具有较强的协商参与性，有助于行政相对人表达意愿和维护权利。
行政程序法律制度建设在我国行政法治实现过程中的重要性已日益显现出来。
对于行政指导而言，建立和完善相应的程序制度，通过适当的程序约束来有效地保护行政相对人，规范行政活动，防止行政专横，提高行政效率，实现行政法治，都具有重大意义。
（二）若干国家行政指导程序考察
他山之石，可以攻玉。
各个国家在行政指导程序方面的规定和实际做法各有特点，都值得研究和参考。
但本文限于篇幅，这里仅以日本、韩国、澳大利亚等三个国家的行政指导程序为例，简要加以横向考察分析，以便参考借鉴。
1．日本的行政指导程序。
按日本行政程序法典（1993年正式通过）的规定，行政指导的一般原则有三：
一是实施行政指导时，行政指导方不得超越行政机关的职能或职责范围；二是行政指导行为的目标在行政相对人的自愿协力下实现；三是行政指导方不得以行政相对人不服从指导为由，作出对该行政相对人不利的措施。
日本行政程序法典对行政指导所作的程序规定主要有三：
（1）说明，即行政指导方必须向有关行政相对人明确说明该行政指导的宗旨、内容和负责人；
（2）交付，即行政指导以口头方式实施时，有关行政相对人要求取得记载有该行政指导有关事项的书面文件时，只要行政上无特别障碍，该行政指导方必须予以交付；（3）公布，即为实现同一行政目的，对符合一定条件的多个行政相对人（即指导对象为复数）实施行政指导时，行政机关应事先根据有关情况，规定出有关行政指导的共同内容，且必须予以公布（只要行政上无特别障碍）。
2．韩国的行政指导程序。
韩国于1996年公布的行政程序法典规定了行政指导的原则，即：
（1）行政指导应采取为达成其目的所必要且最少限度之方法为之；
（2）行政指导不得违反受指导方之意愿，不当地强迫要求其作出或不作出某种行为；（3）指导方不得以受指导方不接受行政指导为由，对其采取不利之措施。
韩国法定的行政指导程序规定与日本的行政指导程序规定相近，但更丰富一些，主要有：
（1）说明，即行政指导方应向受指导方说明该行政指导之宗旨、内容及指导者身份；
（2）交付，即以口头方式作行政指导时，如受指导方要求交付记载有前述事项的书面资料，行政指导方除有职务履行上之特别阻碍外，应交付之；（3）陈述意见，即受指导方可就该行政指导的方式、内容等向行政机关提出意见，行政机关应当听取；（4）公布，即为达成相同之行政目的而对多数受指导方实施行政指导时，如无特别事由，应公布成为行政指导共同内容之事项。
3．澳大利亚的行政指导程序。
澳大利亚行政法以普通法为基础，自20世纪70年代开始积极汲取大陆法系行政法及其他许多国家行政法的合理内容，并加快了行政民主化和法制多元化进程，加大了对行政相对人权益的保护力度和对行政机关的非正式行为的抗衡力度，以及其他一系列改革和变化，逐步进入了“新行政法”（NewAdministrativeLaw）时期。
澳大利亚于1977年通过的《行政决定（司法审查）法》（ADA），对行政机关作为主体、行政相对人作为对象的给予、中止、撤消或拒绝给予指导的行为，规定了与行政命令、认定、确认、许可等行为基本相同的程序规定。
作出行政指导的法定程序主要包括如下六项外部形式方面的要求：
（1）作出指导意见而进行的准备工作；
（2）搜集证据；（3）进行询问；（4）调查；（5）提供书面文件；（6）邮寄送达。
4．上述国家行政指导程序规定的若干特点。
由日、韩、澳等国在法律上对行政指导作出的程序规定可以看出，设置这些程序约束机制的目的在于：
（1）保证行政指导行为在周知的法定范围内进行，这是公开原则的要求；
（2）使行政指导行为最小限度为之，这是必要性原则的要求；（3）防止行政强迫，保证行政相对人的协力真正出于自愿，这是民主性原则的要求；（4）防止行政机关在行政相对人不愿接受指导后采取（包括变相采取）对行政相对人不利的措施，这是法治原则的要求。
由上述国家的情况还可看出，有一些行政指导程序在这几个国家是较为普遍采行的，这特别值得注意。
其中主要包括如下四类：
（1）指导方向受指导方进行必要的说明、解释等程序；
（2）指导方将有关行政指导的资料交付、提供给受指导方，或备查备供；（3）指导方将有关行政指导的信息予以公布、公开（首先要向受指导方公开）；（4）指导方要向受指导方提供陈述、交换意见和询问情况的机会，还要作必要的调查咨询。
（三）行政指导的一般程序
综观各国的行政指导实践，尽管行政指导程序有不完全定型化、法定化程度不高等特点，但如下程序规定和实际做法却是比较普遍存在的（其中相当一部分属于惯常做法而非法定程序），笔者认为特别值得重视：
（1）关于行政指导行为之发动方式的规定和做法。
其大致分为依职权的发动方式和依申请的发动方式（申请者无须是当事人），而前者是最主要和最大量的方式。
这也是将行政指导定义为行政机关的主动行为的一个原因。
（2）调查了解真实情况，确定有无进行该指导行为的必要性。
（3）在进行技术指导类行政指导时，向专家和专业部门进行咨询论证，以确定该指导行为的适当方式、力度和配套措施。
（4）与有关行政相对人进行商谈、协商或其他方式的交流，以取得其理解、谅解和配合。
（5）关于进行指导之时机的规定和做法（时间性程序）。
例如作为弱行为前置程序，在行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为（属于与行政指导行为相对应的行政命令行为）之前实施行政指导行为的时机。
（6）关于指导行为的目的、内容、负责人员等等的告知和说明，包括说明理由。
通知分为书面方式和口头方式；如果行政相对人要求书面通知，而此前尚未以书面方式通知过，则应满足其要求；如果指导对象为复数，只要无行政上的特别障碍，则应将指导目的、内容和负责人员等予以通告。
（7）主动或应请求提供与该指导行为有关的文件、资料、数据供利害关系人和有关方面（如监督部门）参考。
（8）主动听取利害关系人和其他行政相对人的意见。
（9）留出足够时间由利害关系人辩明理由、提出意见，并作书面记载。
（10）重大的行政指导行为，还可应行政相对人的申请举行或主动举行听证会、专题审议会等等。
（四）行政指导程序方面的问题探讨
1．行政指导程序规定中的共性问题之分析。
综观各国的行政指导制度，应当说在有关行政指导程序的法律规定方面存在的问题不少，主要包括：
（1）关于行政指导的程序规定，总的来说疏漏较多较大，特别是许多领域尚无行政指导程序的必要法律规定，且已有的法律规定又过于粗疏，不利于行政指导措施合法地操作。
尽管灵活多样、简便有效、富有弹性、不定型化、惯例较多等等正是行政指导在程序上的特点，但程序规定过于疏漏毕竟易生弊端。
（2）行政指导是一种非强制性的行为，针对此特点或与此特点相适应的行政指导程序规定尚不完备、不明确。
（3）行政指导程序民主方面的规定（协商性规定）偏少、太弱，不适应当今世界出现的行政民主化潮流的客观要求。
（4）对行政指导进行监督、救济的相应程序规定比较缺乏和粗疏。
2．行政指导程序运作中的共性问题之分析。
常言道，“办事没有规矩”不行，“办事不按规矩”也不行。
对于已有的行政指导程序规定不予执行或不予认真执行，也是行政指导制度实践中普遍存在的问题。
从实际情况看，行政指导在具体操作中存在的主要程序问题是：
（1）不按已有程序（尽管很少、较原则）实施行政指导的现象比较普遍。
例如，已有关于可依职权发动方式来
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