行政执法全过程记录文稿工作规范方案.docx
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行政执法全过程记录文稿工作规范方案
卫生健康行政执法全过程记录制度实施要求
一、概述
（一）概念
行政执法，是行政机关或法律、法规授权的组织执行法律、法规，管理公共事务，对具体社会事务进行处理并对相对人具体权利义务产生影响的活动。
卫生健康行政执法全过程记录，是指卫生健康执法人员运用执法文书制作、音像记录、电子数据采集等方式，对执法行为进行记录和归档，实现全过程留痕和可回溯管理。
（二）背景
1.执法环境复杂。
不配合执法，拒不承认违法行为，威胁、暴力抗法。
2.依法履职不到位、不规范。
有法不依、执法不严、违法不究等问题大量存在，执法不规范、不公正、不文明和不作为、乱作为等问题时有发生。
3.原有执法方式难以第一时间采集违法行为、动态掌握违法行为过程，难以及时固定证据，发生纠纷、争议时无据可查。
4.原有记录方式，难以对执法全程进行客观、全面的记录，难以全程留痕、可回溯。
（三）目的
1.通过程序控权，实现行政程序正义。
2.通过自我监督，防范公权力滥用，提升执法公信力。
3.通过固化证据，保障行政行为与程序合法。
4.通过情景再现、信息共享等，实现全程可追溯。
（四）政策依据
建立执法全过程记录制度”是党的十八届四中全会和国务院法治政府建设部署的重要改革任务。
1.2014年10月23日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》三、（四）坚持严格规范公正文明执法。
“...完善执法程序，建立执法全过程记录制度。
”；
2.2015年12月27日，《法治政府建设实施纲要（2015-2020）年》二、主要任务和具体措施，第21.完善行政执法程序。
“...建立执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范...。
3.2016年2月3日，国家卫生计生委办公厅《关于建立卫生计生监督执法全过程记录制度的通知》（国卫办监督发[2016]3号）；
4.2016年7月8日，安徽省卫生计生委《关于印发<安徽省卫生计生监督执法全过程记录制度>的通知》（卫监督秘[2016]350号）
5.2017年1月19日，国务院办公厅《关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》（国办发〔2017〕14号）
6.2019年1月3日，国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）。
行政执法全过程记录是行政执法活动合法、有效的重要保证。
行政执法机关要通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。
（1）完善文字记录。
文字记录是以纸质文件或电子文件形式对行政执法活动进行全过程记录的方式。
要研究制定执法规范用语和执法文书制作指引，规范行政执法的重要事项和关键环节，做到文字记录合法规范、客观全面、及时准确。
（2）规范音像记录。
音像记录是通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备，实时对行政执法过程进行记录的方式。
各级行政执法机关要根据行政执法行为的不同类别、阶段、环节，采用相应音像记录形式，充分发挥音像记录直观有力的证据作用、规范执法的监督作用、依法履职的保障作用。
要做好音像记录与文字记录的衔接工作，充分考虑音像记录方式的必要性、适当性和实效性，对文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录；对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所，要推行全程音像记录；对现场执法、调查取证、举行听证、留置送达和公告送达等容易引发争议的行政执法过程，要根据实际情况进行音像记录。
要建立健全执法音像记录管理制度，明确执法音像记录的设备配备、使用规范、记录要素、存储应用、监督管理等要求。
研究制定执法行为用语指引，指导执法人员规范文明开展音像记录。
配备音像记录设备、建设询问室和听证室等音像记录场所，要按照工作必需、厉行节约、性能适度、安全稳定、适量够用的原则，结合本地区经济发展水平和本部门执法具体情况确定，不搞“一刀切”。
（3）严格记录归档。
要完善执法案卷管理制度，加强对执法台账和法律文书的制作、使用、管理，按照有关法律法规和档案管理规定归档保存执法全过程记录资料，确保所有行政执法行为有据可查。
对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的记录资料，归档时要严格执行国家有关规定。
积极探索成本低、效果好、易保存、防删改的信息化记录储存方式，通过技术手段对同一执法对象的文字记录、音像记录进行集中储存。
建立健全基于互联网、电子认证、电子签章的行政执法全过程数据化记录工作机制，形成业务流程清晰、数据链条完整、数据安全有保障的数字化记录信息归档管理制度。
（4）发挥记录作用。
要充分发挥全过程记录信息对案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作的积极作用，善于通过统计分析记录资料信息，发现行政执法薄弱环节，改进行政执法工作，依法公正维护执法人员和行政相对人的合法权益。
建立健全记录信息调阅监督制度，做到可实时调阅，切实加强监督，确保行政执法文字记录、音像记录规范、合法、有效。
（七）2018年12月21日，国家健康委员会印发《卫生健康行政执法全过程记录工作规范》。
“建立执法全过程记录制度”是党的十八届四中全会和国务院法治政府建设部署的重要改革任务。
2016年2月，国家卫生健康委印发《关于建立卫生计生监督执法全过程记录制度的通知》，明确执法全过程记录制度包含的内容，要求地方卫生计生行政部门建立健全执法全过程记录具体工作制度、严格规范使用执法文书、推进执法记录仪使用、运用多种手段记录执法全过程。
同年4月，选取青岛、深圳、苏州、北京市朝阳区作为首批试点单位探索有效做法和经验。
2017年1月，国务院办公厅印发了《关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》。
江苏省卫生监督所被确立为试点单位，探索总结出一套可复制可推广的经验做法，得到原国务院法制办的高度肯定。
国家卫生健康委在前期试点工作基础上，参考部分省市与其他部委工作制度，结合现阶段全国卫生健康行政执法工作实际情况，起草编写了《规范》。
《规范》共五章二十七条，主要内容为总则，记录方式及要求，记录保管、归档及调取，工作考核及责任追究，附则。
二、执法全过程记录的原则、适用范围、要点
（一）记录原则
1.依法原则。
主要体现在：
（1）法律、法规、规章和规范性文件对执法记录的范围、方式、形式、保存、用途等有规定的，应当依照规定；没有规定的，执法记录不得减损行政相对人的合法权益或者增加其义务；
（2）执法记录作为执法证据使用的，还必须符合法律、法规、规章、司法解释、规范性文件对证据的要求和规定，并经查证属实才能作为认定事实的根据。
2.公开原则。
（1）执法记录应当公开进行；
（2）除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的以外，执法记录都可以公开；
（3）行政机关通过主动公开执法记录，以证明自身行政行为合法，接受各方监督；
（4）行政相对人可以向行政机关查阅或者要求行政机关公开执法记录，以维护自身合法权益；
（5）复议机关、审判机关以及社会公众可以通过行政机关公开的执法记录，监督行政机关的行政行为。
3.效率原则。
效率是行政的生命。
行政执法要求在不损害行政相对人合法权益的前提下尽可能地提高效率，这也是行政与司法的区别之一。
同样，执法记录也必须体现效率原则：
要以最高的效率、最低的成本、最好的效益服务于行政执法而不能“为记录而记录”使得执法记录成为提高行政执法效率的拖累。
4.全程、全面原则。
全程，要求对行政执法的全部过程都要进行记录而不是部分记录。
全面，则要求既要对行政执法中的外部程序进行记录，也要对内部程序进行记录；既要对行政执法中的强制程序进行记录，也要对任意程序进行记录；既要对行政执法中的主要程序进行记录，也要对次要程序进行记录。
5.实时、客观原则。
实时，要求执法记录应当与行政执法同步进行，禁止事后补记补录。
客观，则要求执法记录要真实反映行政执法的行为、事实、状态、结果，禁止弄虚作假。
（二）适用范围
1.适用范围：
适用于行政许可、行政处罚、行政强制、行政监督检查等执法事项；
2.覆盖环节：
对执法程序启动（受理）、检查、调查取证、告知权利与听证（听取陈述申辩）、审查决定、送达、执行、归档管理等行政执法整个过程进行跟踪记录的活动。
（三）记录要点
1.行政许可。
行政许可除了依据法律、法规、规章、规范性文件制作行政许可案卷外，以文字、音像、电子数据等方式重点记录以下内容：
（1）收到行政许可申请的时间（但当场决定受理的除外）；
（2）告知当事人依法需要对申请材料实质内容进行核实、核查的原因、期限、联系人情况；
（3）对申请材料现场核实、核查情况；
（4）预约当事人领取营业执照、许可证情况（但当场颁发营业执照、许可证的除外）；
（5）行政许可利害关系人针对行政许可提出投诉、意见以及处理、答复情况。
2.行政强制。
行政强制除了依据法律、法规、规章、规范性文件制作行政强制案卷外，以文字、音像、电子数据等方式重点记录以下内容：
（1）涉案场所现场情况；
（2）涉案场所周围环境、建筑外观、内部布局以及生产经营状态、设备、工具情况；
（3）涉案物品存放、数量、包装、标注（贴）、规格、成色情况；
（4）封存场所、扣押物品加封情况；
（5）扣押物品清点、移交、入库保管以及接受人、保管人情况；
（6）扣押物品因解除扣押、没收、销毁等原因出库、清点、转移情况；
（7）当事人针对行政强制提出陈述、申辩以及处理、答复情况等。
3.行政处罚。
行政处罚除了依据法律、法规、规章、规范性文件制作行政处罚案卷外，以文字、音像、电子数据等方式重点记录以下内容：
（1）行政处罚信息公示情况；
（2）当事人改正（停止）违法行为情况；
（3）对当事人减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的事实、理由和依据；
（4）4.执法办案机构内部对违法行为定性、处罚依据、处罚内容的不同意见；
（5）执法办案机构就行政处罚有关问题请示、汇报情况；
（6）有关会议集体审理、决定重大行政处罚情况。
4.受理、处理投诉、举报。
受理、处理投诉、举报除了依据法律、法规、规章、规范性文件制作案卷外，以文字、音像、电子数据等方式重点记录以下内容：
（1）执法机构之间分流、转办、交办、接收投诉、举报的去向、时间；
（2）向其他国家机关移送、转送投诉、举报去向、时间；
（3）履行受理、调解、核实、调查、处理等法定职责情况；
（4）告知当事人不予受理、终止受理、终止调解、终止处理的情况；
（5）告知当事人处理结果的情况。
5.依申请公开政府信息。
依申请公开政府信息，除了依据法规、规章、规范性文件制作文书外，以文字重点记录以下内容：
（1）收到政府信息公开申请的时间；
（2）不能在法定期限内答复申请人而需要延长答复期限的审批和告知申请人情况；
（3）认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的而书面征求第三人意见以及第三方明确表示可以公开的情况；
（4）向申请人送达、答复、告知的证明。
6.行政检查。
行政检查除了依据法律、法规、规章、规范性文件制作文书外，以文字、音像方式重点记录以下内容：
（1）责令当事人改正（停止）违法行为的方式、路径、期限、行政机关联系人情况；
（2）按期对当事人在规定期限内改正（停止）违法行为的状况、程度、结果进行回查以及后处理情况；
（3）采取行政强制措施、立案调查情况；
（4）向上级主管部门报告或者向其他国家机关反馈检查情况；
（5）向其他国家机关抄告、抄送不属于本机关管辖行政执法事项情况。
三、执法记录的方式、要求
（一）记录方式。
执法记录的方式主要有文字、音像、电子数据采集等。
国家卫生健康委《规范》第五条：
各级卫生健康监督机构及其执法人员应当以执法文书作为全过程记录的基本形式，严格规范执法文书制作，逐步实现执法数据电子化采集和音像记录等全面普及。
1.执法文书记录指采用纸质（或电子）卫生行政执法文书及其他纸质（或电子）文件对执法过程进行的书面记录，包括手写文书、经电子签章的电子文书和信息系统打印文书。
执法文书是执法全过程记录的基本形式。
2.音像记录指通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备，实时对行政执法活动进行记录的方式。
音像记录是执法文书制作和电子数据采集的有效补充。
3.电子数据采集指通过行政执法信息平台，记录各类卫生行政处罚活动过程中产生的数据资料，包括信息填报和网上运行等产生的数据记录资料以及据此生成的汇总数据和统计表等相关数据文件。
电子数据采集是卫生健康行政执法全过程记录的重要内容。
（二）方式选择
1.一般规定。
（1）法律、法规、规章、规范性文件对执法记录方式、内容、形式有规定的，从其规定，并根据需要和情况采取其它记录方式作为补充、补强，如：
在向行政相对人直接送达行政处罚决定书时，除了采取文字记录方式在送达回证上对送达时间、送达地点、送达方式、送达文书、送达人、受送达人、见证人等进行记录外，还可以采取音像记录方式对送达过程进行辅助记录；
（2）法律、法规、规章、规范性文件对采取何种执法记录方式没有规定或者规定不明确的，可以根据需要和情况采取一种或者几种记录方式进行记录。
2.特别规定。
（1）音像记录应当客观、真实、完整，未被修改、剪接、剪辑，能与其它记录相印证，并附有记录人、记录时间、记录内容的相关文字说明；
（2）通过短信、微信、电子邮件、网络即时通讯工具向当事人告知、答复、回复的，应当以当事人预留的手机号码、微信帐号、邮箱地址为发送对象并事先征得对方同意，发送前确认对方设备处于正常使用状态。
记录时应当客观、真实，保持收件人、发送时间、发送内容的完整并附有完整截图和文字说明；
（3）通过行政机关内部使用的执法管理信息系统（或者办公自动化平台）记录的，按行政机关有关规定执行。
（二）记录要求
1.音视频应遵循同步摄录、录存分离、规范归档、严格保密的原则，确保音视频记录全面、客观、合法、有效。
2.执法记录仪的使用者是本所依法取得卫生监督员资格的执法人员及协助执法的其他人员。
3.在行政执法中，至少2名执法人员使用执法记录仪。
4.使用执法记录仪时，应保证音视频记录的连续性、清晰性、完整性。
不得事后补录，不得插入其他画面，不得进行任意删改和编辑。
5.音像记录反映的执法过程起止时间应当与相应文书记载的起止时间一致。
6.遇有涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密及个人隐私的应当按保密权限和规定执行；因天气等其他不可抗力因素不能使用的可以停止使用音像记录。
对上述情况，执法人员应当在执法结束后及时制作工作记录，写明无法使用的原因，报本机构主要负责人审核后，一并存档。
（三）记录保存
1.各级卫生健康监督机构应当指定专人负责卫生健康行政执法全过程记录资料的归档和管理。
2.执法人员应当在现场执法过程结束后2个工作日内，按要求将信息储存至执法信息系统或者专用存储器保存，不得私自保存，不得删减、修改、复制、传播、泄露原始音像。
如遇特殊情况不能移交的，需经机构主管领导批准延期移交。
3.卫生健康行政执法事项办结后，应当依照有关要求，将行政执法过程中形成的记录资料整理成案卷后归档保存。
4.各类执法文书、检测报告、相关工作记录等纸质记录资料保存期限参照文件材料归档范围和文书档案保管期限执行。
作为证据使用的音像记录资料保存期限应当与案卷保存期限相同；不作为证据使用的音像记录资料至少保存6个月（行政诉讼期限届满后）。
保存期大于6个月的，应刻录光盘保存。
（四）记录使用
1.在行政复议、行政诉讼、纪律检查、行政监察、执法监督中，行政机关可以将文字、音像、电子数据记录与其他行政执法证据一道共同作为证明依法履行法定职责、行政行为合法的证据。
2.在行政复议、行政诉讼、纪律检查、行政监察、执法监督中，对需要提供文字、音像、电子数据记录的，经行政机关负责人同意后提供原件或者复制件；提供原件的，应当提前复制备份。
记录中涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，按照保密规定和权限办理。
3.执法音像记录资料的使用应当综合考虑部门职责、岗位性质、工作职权等因素，严格限定使用权限。
音像记录需要作为证据使用的，应当由执法人员报经本机构负责人同意后，制作文字说明材料，注明制作人、提取人、提取时间等信息，将其复制后提供，并对调取情况记录在案。
四、执法记录仪使用指引及保养
（一）使用指引
序号
环节
使用要点
1
检查前准备
仪器检查
对执法记录仪进行检查，确保设备工作正常，电池电量和内存存储空间充足，摄录图像和声音清晰，时间信息设定准确。
仪器佩戴
执法记录仪应佩戴在使用者的左肩部或者左胸部等有利于取得最佳音像效果的位置。
必要时，可以手持执法记录仪进行摄录。
2
正式检查
到达现场
到达现场，至少2名执法人员开启执法记录仪。
周边环境
拍摄检查现场周围环境、明显标识物、具体路牌、被检查单位挂牌名称等。
拍摄前示证
联系单位负责人或相关人员全程陪同检查，出示执法证件，亮明身份，说明来意及依据。
现场摄录
执法音像记录应当包括执法时间、执法人员、执法对象以及执法内容，重点摄录以下内容：
1.执法现场或相关内外部环境；
2.当事人、证人、第三人等现场人员的体貌特征和言行举止；
3.相关书证、物证、电子数据等现场发现的违法行为证据，以及其他可以证明执法行为的证据；
4.执法人员现场检查、调查过程及与现场人员的谈话情形；
5.执法人员现场张贴公告，开具、送达法律文书和对有关财物采取措施情况；
6.其他需要摄录的内容。
固定场所音像记录内容应当包括监控地点、起止时间及相关事情经过等内容。
暂停摄录
遇有涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密及个人隐私的应当按保密权限和规定执行；因天气等其他不可抗力因素不能使用的可以停止使用音像记录。
对上述情况，执法人员应当在执法结束后及时制作工作记录，写明无法使用的原因，报本机构主要负责人审核后，一并存档。
注意事项
1.注意周围环境，防止执法记录仪受到碰撞、挤压、水浸，或者被当事人及其他人员抢夺、遮掩、损毁，尽可能做到记录的图像清晰稳定、语音清楚可辨，能够真实反映执法现场的原貌；
2.停止使用执法记录仪，要做好执法文书的文字记录。
在执法活动结束后，填写《执法记录仪暂停使用登记表》，写明无法使用的原因，备案存档。
3
检查结束
拍摄结束
行政执法活动结束，关闭执法记录仪。
4
存储
应当在现场执法过程结束后2个工作日内，按要求将信息储存至执法信息系统或者专用存储器保存，不得由经办人员自行保存。
如遇特殊情况不能移交的，需经机构主管领导批准延期移交。
5
保管
及时为执法记录仪充电。
在执法记录仪故障时交办公室维修，并按规定进行登记，配置临时代用执法记录仪。
（二）注意事项
1.认真学习产品说明书、《规范》，熟知记录仪的各项功能和使用方法。
2.严格管理使用，妥善保管和保养，保持部件的完整无损、表面清洁，不得自行拆卸、损坏、遗失，不得超越工作范围，严禁使用与工作无关的功能，及时充电，执法前要保证执法记录仪处于状态良好，保证电量和储存空间充足。
3.执法仪使用应与采集站一起配套使用；执法音视频数据由专人管理，通过PC端的管理软件来导出数据（4G执法仪可以实时回传数据）；
4.执法仪数据跟执法人员一一对应存储。
（三）保养要求
1.要按照使用说明书来操作，熟悉设备的使用方法，正确合理使用。
2.导入数据的时候，一定选用标准接口数据线，不然容易损坏执法仪接口。
3.要用匹配的适配器和数据线充电，不匹配会导致电池充不满或损坏电池。
4.对于可更换电池的执法仪，防水性能相对会差一点，因此尽量不要让执法仪处在潮湿的环境当中或者有腐蚀性的地方，更换电池的时候也不要用湿手更换电池。
5.使用执法仪时，一定要把相应的电池盖，USB盖盖紧，不然容易进尘或者水。
6.用完执法仪之后，要轻拿轻放，尽量不要使执法仪有镜头的一面朝下，容易刮花镜面。
7.对于长时间不用的执法记录仪，记得取出电池，单独保管，这样可以延长电池的使用寿命。
五、执法全过程记录制度的执行
（一）制度落实情况的监督与考核规定
1.各级卫生健康行政部门应当定期对本级卫生健康监督机构执行全过程记录制度和设备设施管理情况进行检查，发现问题应当及时纠正。
检查结果作为卫生健康监督机构及其执法人员重要考核依据。
2.各级卫生健康监督机构应当将执法全过程记录制度的建立和实施情况纳入稽查，对执法全过程记录档案开展抽查工作，稽查结果应当纳入考核评议范围。
3.各级卫生健康监督机构及其执法人员在实施执法全过程记录中有下列情形之一的，由上级机关或有关部门责令限期整改；情节严重或造成严重后果的，对直接责任人及相关负责人依法给予处理。
（1）对应当记录的执法活动未予记录或丢失记录，影响案件事件处理或者造成其他不良影响的；
（2）剪接、删改、损毁现场执法音像记录资料的；
（3）擅自对外提供或者公开发布现场执法音像记录资料的。
（二）制度落实的问题与建议
1.问题。
认知有误区；建设水平低；推广不够实；实施不规范；潜在风险多。
2.建议
（1）竭尽所能建制度。
管用、好用。
执法全过程记录制度、执法记录仪使用管理制度、音视频设备使用管理制度、执法记录的管理与使用。
（2）力而行配硬件。
有的用、堪用。
配备移动执法终端、执法记录仪、音视频监控设备，建设询问室、听证室（合议室）等；量力而行，经济适用
（3）持之以恒抓培训。
会用、规范用。
（4）雷厉风行推应用。
持续用、广泛用。
以文书为主，文书、音视频、电子数据相互补充，覆盖全程；记关键点、记争议点、记风险点。
（5）自警自律抓管理。
应建立执法全过程记录资料管理台账，按照执法记录设备编号、执法人员信息、使用时间、案件当事人和案由名称等项目分类保管，严格管理。
音视频记录要做到行为规范、语言规范、记录规范。
六、执法全过程记录的稽查。
（一）对纸质文书资料，采取执法稽、执法案卷评查等方式进行抽查；
（二）对信息管理系统电子数据，纳入风险监控等进行考核；
（三）执法记录（音像资料）的稽查
1.应当记录的情形稽查。
抽查执法文书，在应当使用执法记录仪的执法活动中，是否有对应的执法音视频。
2.应当记录的信息要点稽查
（1）是否记录执法现场环境，包括机构标识、执业资质、许可事项、经营或执业场景；
（2）是否记录当事人、证人、第三人等现场有关人员的体貌特征和言行举止；
（3）是否记录重要涉案物品特征；
（4）是否记录其他违法行为或执法行为的证据；
3.记录质量稽查
（1）画面清晰完整情况
（2）声音清晰完整情况
（3）执法人员用语、行为规范情况
（4）执法人员着装规范情况
4.记录的操作管理稽查
（1）视频是否在规定时间内上传
（2）记录的起止时间与文书记载的起止时间是否一致；
（3）是否告知执法拍摄情况；
（4）调阅是否有审批登记记录。
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