试析俄联邦教育督导制度新变化.docx

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试析俄联邦教育督导制度新变化

试析俄联邦教育督导制度新变化

肖甦王健红

2012-11-2211:

42:

39　　来源：

《比较教育研究》（京）2007年7期

　　作者简介：

肖甦/王健红，教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学比较教育研究中心、北京师范大学国际与比较教育研究所，北京100875

　　肖甦（1961—），女，福建福州人，教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学比较教育研究中心、北京师范大学国际与比较教育研究所教授，博士生导师/王健红（1981—），女，辽宁阜新人，教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学比较教育研究中心、北京师范大学国际与比较教育研究所硕士研究生。

　　内容提要：

从1869年沙俄设置国民学校检查机构，到苏联时期建立的国民教育视导总局，再到2004年新成立的教育与科学督察署，俄罗斯教育督导体制的各个方面都发生了很大的变化，每个时期教育督导的职能都被赋予了不同的意义，同时也呈现相应的特点。

新修改的俄联邦教育督导制度呈现新的变化：

组织机构与教育行政体制相一致，且更加细致严谨；职责更加广泛，权限更加明确；督导实施程序的操作性、民主性更强。

　　关键词：

俄联邦教育督导新变化

　　俄罗斯教育督导的历史一直可以追溯到沙皇俄国时期。

苏联时期的教育督导在其整个教育中起着重要的作用，并形成了一套完整的行之有效的系统。

随着苏联解体、俄罗斯社会的转型，其现今的教育督导体制与先前相比有了很大的变化。

2004年8月新修改的俄联邦《教育法》对联邦教育行政管理体制作了大幅调整，对联邦、地区和地方上每级的管理权限和职能进行了重新分配。

这样就使受教育行政管理制度密切影响的教育督导制度也呈现相应的变化。

　　一、俄国教育督导体制的沿革

　　从俄国历史上看，中央和地方各级教育机关对教育系统的监督、检查早有传统。

1869年沙俄就已经设置了国民学校检查机构，作为沙皇专制御用工具的国民学校检查机构实际上是执行督导职能的部门。

十月革命后旧的督导制度被废除，取而代之的是新的苏维埃教育督导制度。

　　苏联时期，随着教育事业的发展，建立新的代表苏维埃国家利益的学校督导制度势在必行。

1926年在一些国民教育局开始设置第一批学校督导员。

1945年，俄罗斯联邦人民委员会批准颁布了《学校督导条例》，随后，苏联的教育督导不断完善。

1972年颁布的《苏联教育部系统普通教育学校督导机构条例》[1]成为随后一直指导苏联教育督导实施的依据，条例中确立了苏联时期督导机构的基本框架：

第一级是中央教育部。

苏联教育部内设有国民教育视导总局，负责检查各加盟和自治共和国、边疆区和州的教育行政机关对党和政府有关教育的政策、教育决议和指示的执行情况。

视导总局的视导员负有重大督察职责并享有一定的权力。

他们对教育教学工作和教学法工作问题所作的指示下面是必须执行的，只有教育部的领导或视导总局局长才可以撤销这些指示。

第二级是各加盟共和国教育部的学校督导机构。

第三级是边疆区、州的学校督导机构。

第四级是市、区的学校督导机构。

二、三、四级的督导机构分别负责对本管辖范围内的学校和教育机构进行监督、检查。

一般来说中央和加盟共和国一级主要是对下属国民教育机构和学校进行督导，而州和市一级主要是对各类教学和教育机构的工作进行督导，其中州一级偏重于对完全中学（十年制）的督导，市区一级偏重对八年制学校和小学进行督导。

　　苏联时期教育督导的职能可以归纳为三个方面：

第一，监督。

对于各级国民教育机关和学校进行监督，其监督的内容包括对党和政府方针、政策的执行、教学计划和教学大纲，以及其它文件的执行情况。

第二，检查。

是指对各类学校和教育机构的教学、师资、财务、设施保障等的检查。

第三，指导和帮助。

对于检查中发现的问题和缺点给以指导和帮助，以便被检查机构更好地开展工作。

　　苏联十分重视督导机构在各级教育管理中的作用。

经过多年的积累和总结，苏联教育督导形成了一套行之有效的工作程序、方法和形式。

其实践证明，分级设置的督导机构和监督、检查、指导的三大职能是保证和加强各级教育行政机关对全国普通教育领导和管理的重要因素。

苏联时期的督导工作在提高普通学校的教学、教育质量方面起了比较大的作用。

但是随着国情的变化，以及教育行政体制的改革，现今俄罗斯的教育督导制度也发生了相应的变化。

　　二、俄罗斯现行教育督导体制的变化与特点

　　从苏联解体至今，俄罗斯联邦层次上的教育督导机构设置发生了两次变化：

第一次是在刚解体后，把苏联期间直属于教育部的国民教育视导总局改为俄联邦教育部下设的国家教育评定督导署（Государственнаяинспекцияпоаттестации）、评定委员会（Аттестационнаяколлегия）、高等评定委员会（Высшаяаттестационнаякомиссия）、鉴定委员会（Аккредитационнаяколлегия）等部门。

认证、评估和评定司（Департаментлицензировання，аккредитациииаттестации）直属于俄联邦教育部副部长。

对普通教育的督导功能主要由国家教育评定督导署、评定委员会、鉴定委员会以及认证、评估和评定部门来完成。

　　第二次是近年随着俄联邦行政改革而发生相应的变化，现行俄联邦政府各领域权力机构由三个层次构成：

第一层次——联邦部（Федералъноеминистерство），负责研制国家发展战略；第二层次——联邦署（Федералъноеагентство），负责实施这些战略；第三层次——联邦局（Федералънаяслужба），对各种战略实施活动进行监督和督导。

它们之间是相互合作的关系，署和局同处一个等级，教育与科学部部长是署和局的直接领导。

在这种改革精神导引下，俄联邦对教育行政及管理部门作了重新调整，作为教育管理部门重要组成部分的教育督导系统也进行了调整。

（一）组织机构与教育行政体制相一致，且更加细致严谨

　　苏联教育管理方式的突出特点是中央集权，国家对教育实行垂直统一领导。

这种体制虽有很多优点，但其弊端也非常明显。

在当今俄罗斯教育体制的不断改革和探索中，过去的中央集权统一管理被改为联邦、地区和地方三级的分级管理，每一级都有其明确的权限。

目前俄罗斯教育督导体制依然延续苏联时期的教育督导与教育管理体制相适应这一传统：

俄罗斯从联邦到地方设立了三级教育督导机构——联邦教育与科学督察署；各联邦主体（共和国、边疆区、州和联邦直辖市）教育局中的督察机构；地区和市教育行政管理局中的督察机构。

　　2004年3月9日的俄罗斯联邦总统令“关于联邦执政机关的体系和结构”[2]规定，联邦教育与科学督察署是联邦执政机关，它履行教育与科学领域的检查和监督职能。

在2004年6月成立了联邦教育与科学督察署（Федералънаяслужбапонадзорувсфереобразованияинауки）（以下简称“督察署”），该署由五个管理局组成：

[3]

　　认证、评估和评定管理局（Управлениелицензирования，аттестациииаккредитации），下设高等和补充职业教育机构评估处、中等职业教育机构评估处、教育证书设立确认处、教育机构认证处、职业教育机构鉴定处、检查组织处；

　　教育质量监督局（Управлениеконтролякачестваобразования），下设组织协调处、检查程序的标准教学法处、信息技术处；

　　行政法律管理局（Административно－правовоеуправление），下设干部、资金、物质、技术保证处、组织法律处；

　　俄联邦教育法律监督局（управлениегосударственногонадзорапособлюдениюзаконодателъствароссийскойфедерациивсфереобразования），下设国家督导处、教育督导组织处；

　　国家评估科学教育工作者管理局（управлениегосударственнойаттестациинаучныхинаучнопедагогическихработников）：

下设人文社会科学处、自然技术科学处、生态医学和农业科学处、国防科学技术处、鉴定证书处、教学法组织处、答辩委员会处、职称处。

　　联邦级督导组织结构图

　　除了上述执行权力机关之外，督察署还配有五个直属研究机构：

联邦教育测评研究所、联邦测验中心、国家教育评价总鉴定中心、国家教育鉴定代表处、教育组织评估信息教学法中心，这五所研究机构是督察署完成其检查和督导功能的理论研究阵地。

　　这一次的行政改革纠正了原先俄罗斯教育管理机关设置混乱的状态，教育管理机构不再分别设在教育与科学部部长和副部长权限之下，而是集中由教育与科学部部长统一领导。

此次建立的这种督导组织结构，按照一定的职能专业分工，每个部门建立职能机构担负相关专业方面的管理和研究工作，每个部门的领导又都有职能机构作为助手，从而有利于发挥职能机构的专业管理作用。

　　新的教育督导体制更加强调各自的内部职责，每一个部门负责每一个部门的任务。

比如许可证检查、评定和认可的检查，等等。

具体明确的分工以及专业化的检查，反映了俄罗斯督导体制工作的细致与周密。

（二）职责更加广泛，权限更加明确

　　教育督导机构的职责权限是其实现教育督导目标、完成教育督导任务的基本工具，也是其发挥作用的基础。

苏联教育督导机构建立之初，其主要的职责是监督。

但随着教育事业的发展，国家教育管理体制日臻完善，以国家权力为后盾的教育监督和控制主要由教育立法、教育司法、教育行政部门进行，而教育督导机构主要转向专家式的视导，以导为主，以监为辅。

那么改革后的俄罗斯新的教育督导组织的职责权限是否也发生了同样的变化呢？

　　联邦教育与科学督察署的主要职责在基础教育阶段主要体现在四个方面。

[4]首先是检查和监督。

包括的职能为俄罗斯联邦法律在教育、科学、科技活动、青年政策、科研和科教干部考核等领域中的执行情况，教育机构完成每个教育阶段的教育质量和毕业生的培养质量；第二是依据俄罗斯联邦法律并按其规定的程序为教育机构及其分校办理许可证、考评书和认证书；第三是为最高鉴定委员会提供组织上和技术上的保障；第四是组织本署人员的职业培养、再培训、业务提高和进修。

　　与苏联时期督导机构的职责相比，监督和检查现在仍是教育督导机构的一项重要职能，无论苏联还是俄罗斯时期都把对教育机关和学校对国家政策、方针的执行情况，以及教育教学质量等作为督导工作的一个方面。

同时我们也发现，改革后的俄罗斯教育与科学督察署所涵盖的职能范围比苏联时期的督导机构更为宽泛，实施许可证、鉴定和认证程序都是督导工作的重要内容，这不但为督导工作的顺利展开提供了更广阔的空间，而且进一步增强了督导机构的权威性。

　　相对于苏联时期来讲，俄联邦教育与科学督察署在所规定的活动领域的权能、其拥有的权限内容方面来讲变化不是非常明显，但规定更加细致到位。

新规定的督导权限为：

对在规定活动领域进行检查和监督所发现的问题开展必要的调查、试验、鉴定、分析、评价和研究；向法人和自然人解释属于本署活动领域的问题；按规定程序吸引科学组织和其它组织、学者和专家参与研究属于本署规定活动领域的问题；制止在规定活动领域违反俄罗斯联邦法律的事件；依据俄罗斯联邦法律所规定的限制性、预警性、预防性采取措施，以便抵制和消除因法人和公民违反规定活动领域的要求所造成的后果；成立规定活动领域的咨议会和鉴定机构（理事会，委员会，工作小组，协议会）。

　　（三）督导实施程序的操作性、民主性更强

　　为了提高俄罗斯国民教育的质量，保证居民享受优质的教育，教育督导机构主要通过对学校颁发办学许可证、对学生培养质量进行鉴定和对学校进行国家认证三个方面来实现对学校教育质量的监控。

　　如果说苏联时期督导工作以其程序、方法和形式细致严谨为特点的话，改革后的俄罗斯教育与科学督察署的工作则更加体现计划性和可操作性。

目前，俄罗斯教育与科学督察署以及相应教育机构对学校质量进行评估的主要途径就是进行许可证发放、学校质量鉴定和国家认证。

督导委员会颁发许可证的评估，主要是对学校的基本办学条件进行控制，主要检查校舍教室、设备设施等的建筑和卫生标准、师资保障情况等。

学校质量鉴定主要是对学校的毕业生培养质量进行控制，主要通过国家统考、专门测试等途径检查学生的知识、技能、技巧和整体文明素养的水平。

国家认证，主要是对学校办学的综合水平进行等级评定，不仅评估内容比鉴定评估更全面，而且标准也更高。

一般来说，只有获得教育活动许可证才可以进行学校质量鉴定，而学校质量鉴定又是进行国家认证的前提，各个步骤环环相扣，前一个条件达不到就无资格申请更高一级的认证。

　　俄罗斯教育督导并不是由教育督导机构直接下到各地区、各学校对其各方面活动进行监督和检查，而是通过督导专家组成的督导委员会（专家团体）。

委员会为了圆满完成一次督导任务，需经过督导前的组织准备阶段、执行督导阶段和督导结果处理阶段。

　　俄罗斯教育督导活动的民主性处处可以体现，比如确定有关督导期限、委员会主席的任命、督导主题、督导方式、形成总结性文件的规定期限等文件，并由委员会主席制定督导计划任务，这些事宜在督导前10天内通知到教育机构或教育管理机关。

除此之外，在督导前5天内委员会还要将它发给教育部下设机关的领导以征得同意。

在督导检查活动中督导者和被督导者之间是平等的关系，这样在实施过程中形成了为提高教育质量而共同努力的气氛。

　　三、对俄联邦现行教育督导体制的思考

　　作为教育管理一项重要职能的教育督导，从1869年沙俄就设置的国民学校检查机构，到苏联时期建立的国民教育视导总局，再到2004年新成立的教育与科学督察署，俄罗斯督导体制的各个方面都发生了很大的变化，每个时期教育督导的职能都被赋予了不同的意义，同时也呈现相应的特点。

新修改的俄联邦教育督导体制除了具有原有的监督、检查和指导的特点外，其所体现的法制性、独立性的特征十分突出。

（一）督导工作法律化——对苏联传统的充分继承

　　纵观苏俄教育督导发展的历史，可以发现其发展运行的法律化特征是有其良好传统的。

这个传统是在苏联时期形成的。

当时的教育督导工作严格按照法律依据执行，颁布了很多有关法令和条例，对督导工作提供法律依据和保证，例如《苏联教育部系统学校督导机构条例》、《苏联和各加盟共和国教育立法纲要》、《普通中学章程》等都为教育督导工作顺利开展提供了法律依据。

　　所谓法律化是指新的教育督导组织结构、领导隶属关系、权限划分等都有相应的教育法规、政策规定可依。

自苏联解体以来，俄联邦主要颁布了《学校评定和国家认定条例》（1998）、《国立和市立学校教师和领导者评定程序条例》（2000）、《联邦教育与科学督察署条例》（2004）等，这些都为督导工作顺利执行提供了明确的法律准则，而以此为依据所制定的各类具体评价、评估标准，更是教育督导实施层面的具体参照。

（二）督导机构的独立性——相对苏联时期的变化

　　新俄联邦的教育督导体制也呈现独立性的特点。

联邦的教育督导体制虽然是教育管理体制的一部分，但是它不完全属于教育行政体制，在一定意义上它与教育行政管理体制是并列的。

这与苏联时期相比发生了很大的变化，苏联时期在中央教育部内设有国民教育视导总局，负责检查各加盟共和国和自治共和国、边疆区和州的教育情况，而改革后俄罗斯教育与科学督察署在教育行政中的独立性更加明显。

2005年6月15日，俄联邦教育与科学部部长安德烈•富尔先科在俄联邦杜马会议上作了题为“教育发展主要任务”的报告。

部长在介绍即将出台的一系列法律法规中提到，必须“保证联邦主体教育监管部门独立于教育主管部门和学校，以履行督察的职责”。

[5]同时从2004年教育督导体制改革的情况看，新成立的教育与科学督察署结束了隶属于教育行政部门的历史，具有了相对的独立性。

但是，在联邦主体和市、区层次督导机构还设立在教育局内部。

　　我国曾经与俄国有相似的体制和时代特点，这使借鉴俄国成为非常有用的参照。

俄罗斯在教育督导制度上发生的新变化，起码清楚地表明其对督导工作重视程度的提升，对教育督导的法制性、权威性和独立性的加强。

我国的教育督导部门设在教育部内，同时在地方，教育督导机构挂靠在教育局内，这对督导工作顺利开展很是不利。

我国关于督导专门的法律主要是1991年4月颁布的《教育督导暂行规定》。

由于我国的教育督导还处于不断发展的阶段，教育督导的理论和实践中还有很多方面值得我们去探索和研究，我们十分有必要借鉴国外教育督导体制上的先进经验，结合国内教育督导体制特点，构建适合我国国情的教育督导体制，发挥教育督导在教育管理中的作用，加强教育督导体制的法制性、独立性、监督性和指导性建设。

　　参考文献：

　　[1]顾明远主编．外国教育督导[M].人民教育出版社，1993.183—184.

　　[2]Нетсмыслапроверятbзнанияшколънойпрограммыдважды．http:

//www.vestnik.edu.ru/bolotov3.html.2006—7—25.

　　[3]Структуафедералънойслужбыпонадзорувсфереобразованияинауки（РОСОБРНАДЗОР）．http:

//www.obrnadzor.gov.ru/struktura_FS,2006—8—15.

　　[4]Положениеофедералънойслужбепонадзорувсфереобразованияинауки．http:

//www.obrnadzor.gov.ru/polojenie_FS,2006—7—16.

　　[5]中国驻俄罗斯大使馆．俄罗斯教育领域将出台一批新法规[J].世界教育信息，2006.

（2）:

15.