中央政府和地方政府财政收入分权制度变迁的契约性质.docx
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中央政府和地方政府财政收入分权制度变迁的契约性质
中央政府和地方政府财政收入分权制度变迁的契约性质
与它对财政收入集中和规模的影响
——兼对1994年分税制改革以来我国税收收入超常增长的解释
研究领域：
制度经济学；公共经济学
摘要：
本文归纳和分析了中央政府和地方政府关于财政收入分权可能产生四种契约形式：
固定租金合同、分成合同、独占所有权和分占所有权；分析了这四种契约形式在对地方政府和中央政府的激励、税收监督成本和讨价还价成本等方面的差别，重点比较了固定租金合同和分成合同效率；认为当中央政府在不完全拥有地方政府税收信息时，中央政府可采用一组固定租金合同和分成合同来甄别不同类型的地方政府；中央政府和地方政府在财政收入分配问题上的矛盾往往在于四种契约形式的性质差别。
在实证分析部分，本文分析我国历史上曾采用的财政收入分权形式中的契约性质，认为我国建国以来中央政府和地方政府财政收入分权制度变迁的契约性质为：
“统收统支”体现着中央政府独占税收所有权；“财政包干”体现着分成合同和固定租金合同的结合；“分税制”以分占税收所有权为主，以分成合同为副；而2002年后的“所得税分享方案”体现着分成合同。
中央政府和地方政府关于财政收入分配的不同契约形式的变化对我国财政收入规模和中央财政收入集中具有重要影响，并在一定程度上影响经济运行。
主题词：
财政分权；分税制；契约；固定租金合同；分成合同
一、引言
财政分权指的是中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。
自从上个世纪以来，财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象，发达国家大部分实行财政分权。
对财政分权的研究，主要是从财政分权的原因、效果和最优财政分权规模三个方向展开（杨灿明、赵福军，2004）。
但是极少有人利用制度经济学的契约分析，研究中央政府和地方政府为什么采取这样的财政收入分配形式，而没有采取那样的分配形式？
不同中的财政收入分配形式的效率差别何在？
不同财政收入分配形式对财政收入集中和规模有何影响？
现代契约经济学主要应用于研究企业理论、产权问题、交易费用、土地合约等，制度经济学家在这些方面的研究成果卓著，但是从契约角度研究研究中央政府和地方政府财政收入分权问题则少见。
循着我国建国以来的财政收入发展的脉络可看到，我国出现多种财政收入组织形式，如“统收统支”、“财政收入包干”、“分税制”和2002年出台的“所得税分享”等，这就引起我们深思：
这些组织形式的契约性质是什么？
它们的组织效率有何差别？
我国国家财政收入规模、中央财政收入的比重是否受上述组织形式的影响？
这是本文要研究的问题所在。
本文结构为，第二部分研究中央政府和地方政府财政收入分权的几种可能选择，对不同契约的甄别机制，不同契约对税收的激励效果和成本。
第三部分分析我国历史上几种财政收入组织形式的契约性质，它对财政收入集中和规模的影响，和不同组织曾产生的效率损失。
第四部分对本文的研究作出总结。
二、中央政府和地方政府财政收入分权的契约形式可能选择、甄别和效率分析
本文认为，中央政府和地方政府财政收入权划分与土地租佃合同比较相似：
地主拥有土地并决定如何雇用农民耕作和分配成果，中央政府认为税收属于国家所有，中央政府有权决定税收归属；地主和农民各有各的利益需求，中央政府和地方政府也各有各的利益最大化目标。
然而，与土地租佃合同不同的是，
（1）土地的属性一般是不变的，或者说随时间变化较慢，而税源却是变化的，它随着经济规模的扩大而增长。
（2）农民租佃土地需要付出劳动力成本，土地合同（如固定租金合同和分成合同）的效率分析就基于存在劳动力成本这一事实；而税收的成本极低（与所征的庞大税收相比），几乎可以忽略。
因此，在中央政府和地方政府财政收入分权问题上，不能沿续传统的合同效率分析方法，固定租金合同和分成合同的效率和甄别必须重新分析。
（3）当土地规模较大时，地主必须雇佣农民耕种土地，而在税收问题上，中央政府却可以通过税务局的从上到下垂直管理，直接征税上交中央。
（4）土地不可分割，即一块土地不能由地主和农民同时经营。
而税收是可以分割的，如实行分税制。
（一）中央政府和地方政府契约形式的可能选择
在现实中，中央政府一般面对的是许多异质的地方政府，即这些地方政府在地区经济发展水平、税收潜力、政府组织效率、地方财政支出需求等方面存在很多差异。
为便于分析，可以把地方政府分为两类，一类地方政府税源比较充足（称为高税收地方政府），它所得取得的税收为TH，并且高税收地方政府出现的概率为p；一类地方政府税源比较紧缺（称为低税收地方政府），它所得取得的税收为TL，并且低税收地方政府出现的概率为1-p。
需要说明的是，尽管可以把地方政府分为两类，地方政府可征的税收彼此之间不会出现完全相同的情况，也就是说，中央政府面对的是两类税收潜力但是具体情况千差万别的地方政府。
假设中央政府在对中央和地方财权划分上，其目标是在地方政府能够接受的前提下，中央政府收入最大化。
而地方政府的目标是地方能够支配的税收收入最大化。
那么中央政府可以采取的组织形式为：
其一，固定租金合同。
中央政府要求地方政府每年上交固定的税收收入，其余的全部留存地方支配使用。
但是中央政府在设计固定租金合同时，允许地方政府保留最低税收收入，免得地方政府财力不足，我们称其为保留收入S0，这样，中央政府从高税收地方政府得到的固定租金为RH=TH-S0，从低税收地方政府得到的固定租金为RL=TL-S0。
典型事例就是1987～1994年对上海市、山东省和黑龙江省实行的“定额上解”办法，这种办法是按原来核实收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。
其二，分成合同（sharecontract）。
中央政府将地方政府税收收入的α留给地方政府，将地方政府税收收入的（1-α）留给中央政府，这样，中央政府从高税收地方政府得到的税收收入为RH=（1-α）TH，从低税收地方政府得到的税收收入为RL=（1-α）TL。
典型事例就是税收的共享形式，如2002年中央和地方个人所得税各分享50%。
其三，独占所有权。
地方政府所有税收收入上交中央，然后中央政府根据各地区财政支出的需要统一调拨。
典型事例就是我国在建国后相当长的一段时间内实行财政“统收统支”制度。
其四，分占所有权。
通过税制设计，中央政府和地方政府各自拥有某些税种的征收和支配权。
如我国现行的分税制就是中央政府享有增值税和消费税的完全征收权和大部分支配权，地方政府享有营业税、企业所得税等大部分征收权和支配权。
以上四种契约方式订约的交易费用、监督成本、对征税的激励各有不同。
在这四种形式中，独占所有权和分占所有权特征和边界比较明显，最难分清的固定租金合同和分成合同，而这两种合同方式在我国中央政府和地方政府财政收入权限划分史上又是常出现的制度形式，因此，下文重点分析固定租金合同和分成合同的效率和甄别机制。
（二）固定租金合同和分成合同的效率、激励和甄别
中央政府在设计中央和地方财政收入权限划分方式时，在中央政府税收收入最大化目标前提下，既要考虑如何消除地方政府组织税收的“偷懒”激励，也要防止地方政府税收留存过多。
因为前者使得一个地区甚至国家税收不足，后者使得中央政府税收收入占总税收的比重降低，并且地区间财政收入差距拉大。
1．固定租金合同和分成合同的效率和激励
假定税收收入是税收努力w、时间t、国民产出Y的函数，写成T=F（w,t,Y），并假定Fw>0，Fww<0；Ft>0，Ftt>0；FY>0，FYY=0。
作这样假设的理由是：
税收随着税收努力的上升而提高，但是上升的幅度会逐渐减少；经济总量年复一年在扩大，当经济增长率保持不变时，税基增量会逐渐扩大，因而有Ft>0，Ftt>0；FY>0毋须解释，FYY=0意味着税收是比例税，当然，如果税收是累进的，会有FYY>0，这不会影响本文的研究。
在上述假设下，设地方政府的收益为G，地方政府税收收入需上交给中央政府的固定租金为R，则固定租金合同可写为
G=F（w,t,Y）-R
（1）
设中央政府将地方政府税收收入的α留给地方政府，将地方政府税收收入的（1-α）留给中央政府，则分成合同可写为
G=αF（w,t,Y）
（2）
现在考虑中央政府对合同的分配和不同合同形式的激励。
首先考虑中央政府对合同的分配。
当中央政府面对的是两类地方政府时，如果两类地方政府所需要的保留税收收入相差不大，中央政府会将固定租金合同提供给高税收地方政府，而将分成合同提供给低税收地方政府，这是因为高税收地方政府税源充足，它可以在地方政府取得保留税收收入情况下上交中央政府较高的固定税收。
其次考虑不同合同形式对政府的激励。
与传统对土地分成合同分析不同的是，这里观察随时间变化合同形式对委托人和代理人的影响。
在图1中，我们观察到，在t0时刻，中央政府从固定租金合同和分成合同取得的收入都是BM，地方政府从固定租金合同和分成合同取得的收入都是AB。
不过从图2中可看到，当地方政府付出的税收努力为w0时，他们取得收入虽然都是AB，可是当他们付出的税收努力为w1时，他们从固定租金合同取得的收入却为DC，从分成合同取得的收入为DE，明显地，当地方政府的税收努力提高后，他们从固定租金合同取得的更多。
因而，在t0时刻，地方政府偏好固定租金合同。
在t1时刻，如果固定租金和分成比例不发生变化，那么从图1中可看出，中央政府从分成合同取得的收入为EN，从固定租金合同取得的收入仍为CN，此时中央政府偏好分成合同。
地方政府从固定租金合同中取得的收入为DC，从分成合同中取得的收入为DE，此时地方政府仍偏好固定租金合同。
于是，中央政府和地方政府对合同形式的偏好可简明扼要写为：
t0时刻
中央政府偏好：
在高税收地方政府中实行固定租金合同，在低税收地方政府中实行分成合同
地方政府偏好：
固定租金合同
t1时刻
中央政府偏好：
分成合同
地方政府偏好：
固定租金合同
F（w,t,Y）F（w,t,Y）
D
D
A（1-α）F（w,t,Y）（1-α）F（w,t,Y）
EAE
BCRBCR
MNMN
t0t1tw0w1w
图1：
地方税收收入在时间t上的投影图2：
地方税收收入在税收努力上的投影
这样，中央政府和地方政府在税收分配合同形式上产生了矛盾，此时，中央政府可选择的方案有：
（1）迁就地方政府实行固定租金合同；
（2）借用中央政府的权威强行实行分成合同；
（3）固定租金随时间调整；
这三种方案都有利有弊。
方案1会调动地方政府税收积极性，但是会减少中央政府收入；方案2会增加中央政府收入，但是对地方政府税收激励不如前者；方案3双方利益调整随固定租金而定，但是需要中央政府掌握大量信息，双方的讨价还价无疑使契约制订的交易费用大大提高。
以上讨论的前提是中央政府明确了解地方政府的税收潜力信息，但是事实上中央政府未必完全了解，否则中央政府可以直接以独占所有权形式独自包办税收征管事务。
因此，下文分析在双重合同下，中央政府缺乏关于地方政府真实税收能力的信息时，如何甄别不同类型的地方政府来使得中央政府收入提高的。
2．中央政府通过固定租金合同和分成合同对地方政府的甄别和实行收入最大化
先考虑中央政府仅提供固定租金合同时的收入。
在固定租金合同下，中央政府从高税收地方政府得到的税收收入为RH=TH-S0，从低税收地方政府得到的税收收入为RL=TL-S0。
但是，由于信息不对称，中央政府并不能直接得到高税收地方政府的固定租金，高税收地方政府为了多取得保留税收收入，将尽力隐蔽自身的真实税收能力，在高税收地方政府出现的概率为p的情况下，中央政府从高税收地方政府取得的预期收益将小于pRH，因而当RL>pRH时，中央政府将选择RL。
因而，当低税收地方政府不是太少，中央政府只提供固定租金合同时，固定租金应为R=TL-S0。
现在考虑中央政府同时使用固定租金合同和分成合同，固定租金为R，分成比例为（1-α），并让地方政府自由选择其一。
按照前文的分析，中央政府为了使其收入最大化，将固定租金合同提供给高税收政府，将分成合同提供给低税收政府。
中央政府为了让这两类地方政府接受合同，需要设计出一对激励约束，使得每一类代理人都能得到不低于从另外一个合同中得到的回报。
具体而言，激励约束意味着下列不等式成立。
激励约束：
TH-R≥αTH（3）
αTL≥TL-R（4）
另外，还需要有一对参与约束，每一种类型的代理人在面对各自的合同时，至少能够得到保留税收收入，于是有：
参与约束：
TH-R≥S0（5）
αTL≥S0（6）
当中央政府提供一对合同时，它的预期回报V就是从高税收地方政府和低税收地方政府所获得回报的加权平均，权重为两类地方政府出现的概率，于是有：
V=p.R+（1-p）（1-α）TL（7）
中央政府的目标就是在满足上面激励约束和参与约束的情况下，选择（R，α）使得V最大化。
由（3）、（6）式和TH>TL，可得到：
TH-R≥αTH≥αTL≥S0（8）
因而，TH-R≥S0，参与约束（3）式自动满足。
其经济解释就是：
在双重合同下，中央政府缺乏关于地方政府真实税收能力的信息，高税收地方政府总会享受到一个“剩余”，即超过其保留税收收入的收入，这个剩余可称为“信息租金”。
因而，只要其他约束满足，高税收地方政府一定会大于其保留税收收入。
下面，论证当中央政府设计最优合同时，（3）和（6）式均取等式成立。
如果（3）式取严格不等式成立，中央政府可以把R增加一点而增加收入，只要这个增量足够小，高税收地方政府仍偏好固定租金合同。
低税收地方政府原来偏好分成合同，在R增加后将会更偏好分成合同，因而两个激励约束均会继续成立。
参与约束（5）式自动满足，而分成合同在这里没有改变，因而低税收地方政府的参与约束（6）式也没有改变。
因此，只要（3）式取严格不等式成立，中央政府就可以不断地将R增加一点以增加收入，所以在最优合同下，（3）式一定取等式。
在（3）式取等式情况下，
，因此有αTL≥TL-R，激励约束（4）式也自动满足。
在（4）式和（5）式自动满足的情况下，中央政府只需考虑高税收地方政府的激励约束（3）式和低税收地方政府的参与约束（6）式。
假设（4）式取严格不等式成立，那么中央政府可以将分成比例（1-α）提高一点点，只要（1-α）上升幅度足够小，低税收地方政府仍然会被吸引参加。
由于分成合同在分给中央政府比例进一步提高后，地方政府所取得的税收收入减少了，因而高税收地方政府仍认为固定租金合同更有吸引力。
因此两个相应的约束（3）式和（5）式将继续满足，而上文分析已指出，只要它们成立，（4）式和（5）式就可以忽略掉。
将（3）式和（5）式以等式形式写下来后，有
TH–R=αTH，αTL=S0
联立方程组，可求得α和R分别为：
，
将其代入（7）式，可得出中央政府预期税收收入为：
V=p
+（1-p）
=
给定TH>TL，
>TL，因此有
>1
因此有，V>TL-S0=R（9）
不等式（9）证明，只要低税收地方政府比例不是太低，中央政府从这两类合同中的预期收益大于从一个固定租金合同中所获收益。
由于αTL≥TL-R，低税收地方政府将偏好分成合同；高税收地方政府尽管从固定租金合同和分成合同中取得的收益一样，可当地方政府税收努力增加后，高税收地方政府从固定租金合同中取得的收益高于分成合同，因而高税收地方政府偏好固定租金合同。
于是，当中央政府对地方政府的真实税收能力不太确定时，中央政府会提供一个有不同合同的菜单，每一个合同适合于特定类型的代理人，在本文的实证分析部分，我们会看到我国中央政府是如何提供这一菜单的。
（三）不同契约形式的效率比较
１．固定租金合同。
根据前文分析，对地方政府而言，固定租金合同比分成合同更有激励，地方政府在上交给中央政府固定租金后，可以完全拥有税收的“剩余索取权”（residualclaimant），但是地方政府需要独自承担税收风险（如经济不景气时税源不足，税收满足不了政府支出需要）。
不过，与完全拥有税收的“剩余索取权”相比，税收风险毕竟是第二位。
但是，由于税收潜力随时间不断变化，固定租金合同要么使得中央政府丧失经济增长带来的税收收益，要么使得中央政府经常逐个与地方政府就固定租金额度进行讨价还价，这可能使得订约成本很高。
２．分成合同。
分成合同使得地方政府拥有部分税收“剩余索取权”，也承担部分税收风险。
与固定租金合同相比较，它可能给地方政府带来税收“偷懒”（shirking）激励。
对中央政府而言，它也拥有部分税收“剩余索取权”，承担部分税收风险，同时，它也需要付出监督地方政府的税收努力的成本。
在中央政府不完全掌握地方税收信息情况下，分成合同和固定租金合同一起，可以有效地甄别高税收地方政府和低税收地方政府，并使得中央政府的税收收入高于纯固定租金合同的税收收入。
３．独占所有权。
在这种情况下，中央政府可以通过税务局的从上到下垂直管理（为行文方便，下文称为直辖税务局），直接征税上交中央，然后根据各地区需要进行财政转移支付。
这样，中央政府可以完全拥有税收收益并完全承担税收风险，不涉及到对地方政府的税收激励和监督问题。
但是，这种契约方式需要各地方直辖税务局详细掌握各地区经济和税收信息，并且，虽然中央政府可以避免与地方政府进行讨价还价，但是在实际中，各地方直辖税务局实际上变成利益主体，中央政府仍面临着如何激励、监督地方直辖税务局问题，甚至还需要就税收计划安排问题进行讨价还价。
４．分占所有权。
由于中央政府和地方政府都拥有部分税种的完全征收和支配权，因而避免了中央政府对地方政府的税收激励和监督，这也是世界上很多国家采用分税制的原因。
这种契约形式最大不足之处就是由于机构增设，税收管理成本大大高于上面三种契约形式，并且，一旦由于税收需要中央政府和地方政府相互配合时，信息交换和协调的效率就明显不如上面三种形式。
为便于比较，将四种契约形式的效率优劣简述如下：
对地方政府的激励（由强到弱）：
分占所有权固定租金合同分成合同独占所有权
对中央政府的激励（由强到弱）：
独占所有权、分占所有权分成合同固定租金合同
监督地方政府税收努力成本（由高到低）：
分成合同固定租金合同分占所有权中央政府独占所有权
与地方政府讨价还价成本：
固定租金合同需随时间调整，其它契约一旦制订，可以维持相当长的一段时间
从上面分析可以看到，以上这四种契约形式各有优劣，脱离了政府所处的历史背景和经济背景，抽象的理论分析并不能做出中央政府应采用何种契约形式的判断。
下面运用上文的理论分析，对我国中央政府和地方政府财收入权限划分的制度变迁历史进行分析。
三、中国中央政府和地方政府财权划分制度变迁的契约分析：
历史解释和现实影响
（一）我国财政收入分权改革历程：
契约的产生和性质
１．1950年～1979年，财政在“统收统支”和“划分收支、分级管理”之间变动实质是独占所有权和分成合同间变动
从建国起到1979年，我国中央财政和地方财政在财政收入财权划分问题上，基本在“统收统支”和“划分收支、分级管理”之间变动。
参考国务院和财政部下发的文件，可以知道从1958年至1960年实行过中央财政和地方财政就财政收入实行分成的办法，1960年开始收回财权，其间预算体制变动频繁，统收统支与收支挂钩、总额分成的办法几经反复，1974年在全国普遍实行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”办法。
之后到1979年为止，这样收入分成办法没有改变。
剖析这些财政收入分权体制变革的契约性质，可以认为，“统收统支”制度属于中央政府独占财政收入所有权，而财政收入分成办法属于分成合同。
在“统收统支”制度下，地方政府无法占有税收的收益，影响了地方政府增加财政收入的积极性发挥，分成合同则能给地方政府增加财政收入带来了一定的激励，因而，在这一时期，与“统收统支”制度相比，中央政府和地方政府财政收入分成办法则是一个相对较优的选择。
2．1980～1994年，财政“分灶吃饭”型包干制是分成合同和固定租金合同的结合
在这期间，以“分灶吃饭”为特征的财政收入包干形式几经变换，其中1980～1984年实行的是“划分收支、分级包干”体制，1985～1988年实行的是“划分税种、核定收支、分级包干”体制，1988～1993年实行的是“收入递增包干”体制。
虽然财政包干体制形式多样，但是总体来说，财政“分灶吃饭”型包干制是分成合同和固定租金合同的结合。
这里，我们以1988年财政包干体制的调整为例来说明财政收入包干的契约性质。
1988年，中央政府对财政收支包干体制进行了一次大的调整，针对各省不同情况，实行六种财政收支包干形式，分析其契约性质，“上解额递增包干”、“定额上解”办法应属于固定租金合同。
“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”应属于分成合同。
我们看到，固定租金合同针对的省份为广东省、湖南省、上海市、山东省和黑龙江省，这在当时属于经济相对发达的省份。
这正符合前文的分析结论：
当高税收地方政府和低税收地方政府并存时，中央政府可以通过提供固定租金合同和分成合同的一组菜单，使这两类地方政府可以甄别，并且，中央政府希望将固定租金合同适用于高税收地方政府，分成合同适用于低税收地方政府，这样，如果静态地考虑，中央政府能从中得到较大的收益。
从前文的理论分析我们还得知，虽然静态地分析认为中央政府偏好在高税收地方政府中实行固定租金合同，可是当时间变化时，由于税收增长，中央政府却得不到税收增收的剩余索取权。
为此，中央政府的解决办法是在广东省和湖南省实行“上解额递增包干”办法，实质是固定租金随时间增长，这反映了中央政府既希望最大限度调动高税收地方政府增收积极性，又不想失去对随时间变化带来的税收增收剩余索取权的矛盾心理。
3．1994年的分税制改革是由固定租金合同和分成合同向分占所有权转变
1994年的分税制改革是对中央政府和地方政府财政收入分配格局的一次重大调整，根据这次改革，将易管理、实施宏观调控所必需的税种划为中央税或共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。
这次改革，按契约性质分析，应主要属于分占所有权，在分占所有权中又有一小部分分成合同（共享税）。
我们注意到，从征管难易角度分析，中央财政所享有的收入大都是易征税种，这样，中央财政尽力避免了与地方财政相比的信息劣势。
中央政府和地方政府各自拥有一部分税种的征收和支配权，与财政包干办法相比较，在提高税收激励和降低监督成本上，无疑前进了一大步。
4．2002年所得税分享改革实质是为了加强财政收入集中向分成合同的转变
2002年，我国开始实行所得税分享改革，将原来属于地方财政收入的企业所得税和个人所得税实行中央和地方分享。
分析其中的契约性质，原来按企业关系交纳企业所得税（即属于中央级企业的企业所得税交给中央，属于地方级企业的企业所得税交给地方）属于由地方政府独占企业所得税税收征收权，中央政府享有中央级企业的企业所得税使用权。
对原来属于中央级企业的企业所得税来说，由于地方政府完全不享有税收收益，税收努力得不到回报，在各种契约形式中，税收激励是最低的。
因而，对原来属于中央级企业的企业所得税来说，所得税分享改革无疑增强了地方政府的税收激励；但是对原来属于地方级企业的企业所得税来说，由地方政府独占税收所有权变为与中央政府的分成合同，税收激励会有所降低。
对个人所得税来说，所得税分享改革前由地方政府独占税收所有权，改革后也变成与中央政府的分成合同，税收激励也会有所降低。
（二）1978年～2003年财政收入分权制度变革对财政收入的影响
1．财政收入分权制度变革对中央财政和地方财政收入比重的影响
图3显示了1978年~2003年中央财政收入和地方财政收入占国家财政收入比重的变
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