论文土地征用过程中政府失范行为及其治理 实用版.docx

论文土地征用过程中政府失范行为及其治理 实用版.docx

《论文土地征用过程中政府失范行为及其治理 实用版.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论文土地征用过程中政府失范行为及其治理 实用版.docx（18页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

论文土地征用过程中政府失范行为及其治理实用版

土地征用过程中政府失范行为及其治理

摘要

随着我国经济建设的发展，城乡一体化进程的加快，土地征用工作在全国范围内稳步推进，使得征地的规模和密度也相应增长，一些政府失范行为和随之而来的土地问题越来越突出并亟待解决。

这不仅关系到失地农民的利益和对政府工作的积极肯定，更关系到我国经济的发展和社会的和谐稳定。

因此，作者认为通过对在征地过程中行为失范的主要表现及其原因的分析，探索一些治理征地过程中行为失范的主要对策，将有助于解决现阶段我国土地征用过程中出现的一些政府与农民的矛盾，对于我国经济的快速发展和社会的稳定也将起到一定的积极的推动作用。

本文正文部分主要是通过四部分文字展开对论文主要内容的阐述和说明。

第一部分是通过对土地征用及政府失范行为的内涵、特征等的介绍，加深对土地征用、政府失范、政府失范行为的理解和认识，并简要介绍国外对这些概念的定义与理解，对于后续探讨和解决的问题起到最基础的作用。

第二部分主要是对政府在征地中出现的被征土地的用途不合理、土地征用的安置补偿工作不到位、土地征用的过程不透明、被征地的范围及数量的确定不科学等现象的具体表述，为第三部分问题的提出和第四部分问题的解决做铺垫。

第三部分是对土地征用过程中政府失范的原因分析，比如征地的法律法规不健全、征地的补偿机制不完善、征地的监督制约机制不到位、征地的纠纷调解机制欠缺等。

第四部分主要是探索解决土地征用过程中政府失范行为的对策，提出一些积极有效的措施，这些措施主要有完善土地征用的法律机制、建立多元化的补偿制度、加强征地过程的监督制约机制、，建立合理的征地纠纷调解机制、理顺政府与土地的关系等，希望对于合理解决在土地征用过程中政府和失地农民之间的矛盾起到一些积极作用。

关键词：

土地征用，政府行为，政府行为失范，使用权，土地权利

Abstract:

WiththedevelopmentofeconomyinChina,andspeedinguptheprocessofintegrationofurbanandruralareas,landexpropriationworkscarryoutsteadilythroughoutthecountrywhichmakesthesizeofthelandexpropriationanddensityalsoincreasecorrespondingly,andwithwhichsomegovernmentbehavioranomieandtheresultinglandproblemhavebecomemoreandmoreprominentandurgent.Thisisnotonlyrelatedtotheinterestsofthefarmersandtheaffirmationoftheworktothegovernment,morerelatedtoChina’seconomicdevelopmentandsocialharmonyandstability.Sotheauthorthinkofintheprocessoflandexpropriationbehavioranomieperformanceismainreasonanalysis,toexploresomegovernanceprosperousanomiemaincountermeasuresintheprocessoflandexpropriation,thiswillhelptosolvethepresentstageoflandrequisitioninourcountrysomeofthecontradictionsbetweenthegovernmentandfarmers,andthiswillalsoplayapositiveroleinpromotingforChina’seconomicdevelopmentandsocialstability.

Inthispaper,thetextpartsstatemainlythroughfourchaptersonthemaincontentofthispaperanddescription.Inthefirstchapter,basedontheconnotationoflandrequisitionandgovernmentbehavioranomie,characteristics,wecoulddeepentheunderstandingandawarenessoflandrequisition,theanomieofgovernmentandgovernmentbehavioranomie.Thesecondchaptermainlystatestheunreasonablelanduse,thenon-transparentprocess,theunreasonableresettlementofpeoplelosinglandandtheunscientificscopeandamountoflandrequisition,whichwillpavethewayforintroducingtheprobleminthethirdchapterandsolvingtheprobleminthefourthchapter.Thethirdchapteristheanalysisofthecausesofanomieintheprocessofgovernment’slandrequisition,forexample,lawsandregulationsoflandexpropriationarenotsound,thelandrequisitioncompensationmechanismisnotperfect,thesupervisionmechanismoflandisnotinplace,thelanddisputesettlementmechanismisabsence,andsoon.Thefourthchapteristoexploresolutionstotheproblemsintheprocessoflandrequisitionofanomiebehaviorandraisesomepositiveandeffectivemeasureswhichincludetheimprovementofthelegalsystemoflandrequisition,theestablishmentofadiversifiedcompensationmechanism,thestrengtheningofthesupervisionandrestrictionmechanismintheprocessoflandexpropriation,theclearnessofrelationbetweengovernmentandlandandestablishmentofareasonablelanddisputemechanism.Andwehopethesesolutionsandmeasurescouldplaysapositiveroleinsolvingtheconflictbetweenthegovernmentandfarmerswholosetheirlands.

KeyWords:

Landacquisition，Governmentbehavior，Governmentbehavioranomie，Usagerights，Landright

一、土地征用及政府失范行为的内涵、特征

（一）土地征用的内涵及特征

土地征用是指国家为了建设或社会公共利益的需要，依据法定的程序和权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地的使用权收归国有的行政行为。

国家土地行政机关有权依法征用公民、法人或者其他组织的土地。

我国原土地管理法规定:

“国家为了公共利益的需要，能够依法对集体所有的土地实行征用。

征用土地时，由用地单位向被征用单位支付土地补偿费和安置补助费”。

社会经济的发展必然导致城市的不断扩大，而城市的发展与扩大，必然伴随着农村土地向城市土地的转变过程。

由于城市土地和农村土地的所有权属不同，农地向市地的转化就不可能是无偿的；由于农地的有限性和其特殊的自然社会属性决定了变农地为市地不可能是无计划自发地进行。

在我国，通常采用征用土地的方式。

土地征用作为一种行政行为，在法律关系上具有以下几个特征：

1、主体特定性。

土地征用法律关系主体双方是特定的，征用方只能是国家，被征用方只能是所征土地的所有者，即农民集体。

2、强制性。

国家对集体土地的征用权是宪法赋予国家的一项权利。

宪法第十条规定:

“国家为公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。

由于强调公共利益至上原则，土地征用不必征得集体土地所有者的同意，被征单位必须服从国家对土地的征用。

3、补偿性。

国家征用土地是有偿的，不是无偿的，但是补偿的责任在多数情况下并不是直接由国家负担，而是由用地单位负担。

用地单位应该按照有关法律规定向被征地集体和个人支付土地补偿费、安置补助费，并妥善安排好被征地农民的生产和生活需要。

但这种补偿不是等价的，也不是土地的市场价格，只是国家或用地单位对原有土地所有者由于丧失土地所有权而造成的直接损失。

4、土地权属的变更性。

征用土地将发生土地权属的变更，土地被征用后，土地权属的性质就有原来的集体所有转变为国家所有。

（二）政府失范行为的内涵及特征

政府行为，简单的说，是指政府对经济和社会事务进行组织、领导、管理、协调等各项活动的总和。

政府行为的具体体现形式多种多样，根据不同的标准，可分为不同类型的政府行为，如从政府行为主体的角度，可划分为政府作为政府系统的整体行为和代表政府行事的政府官员的个体行为；中央政府行为和地方政府行为；作为一级政府的政府行为和作为政府组成机构的政府组织行为；政府领导行为和政府一般官员行为。

从政府行为性质的角度，可划分为政府一般的行政行为、政府的经济行为和政府的国有资产管理行为。

从政府行为内容的角度，大的方面，可划分为制度供给行为和制度执行行为，还可进一步细分为组织行为、决策行为、执行行为、领导行为、监督控制行为等。

“失范”指规范的缺失或丧失，具体指旧有的价值观念和行为被普遍否定或遇到严重的破坏，逐渐失去对社会成员的约束力，新的价值观念和行为模式未被普遍接受或尚未形成，不具有对社会成员的有效约束力，使得社会成员的行为缺乏明确的社会规范约束，形成社会规范权威失落，社会规范真空或规范冲突这样一种社会状态。

关于政府失范行为的概念，有些学者认为是政府在行使权力的过程中，背离主权主体的利益和意志追求政府自身利益为目标的行为；有的学者认为是偏离法制轨道和公共行政目标的政府行为；有的学者认为是政府在管理国家和公共事务的过程中缺乏规范约束或不受规范约束的行为。

尽管学者在表述上有所区别，但实质内容是一样的，就是政府的行政行为在缺乏有效监督的情况下，不受既定的政策和法律、法规的限制，而使自己的行政行为偏离公共行政目的，从而引发社会冲突，影响社会的稳定和发展。

二、土地征用过程中政府失范行为的表现

政府在土地征用中具有双重代表的身份，一方面既是公共权力的代表，代表国家行使对土地的处分权；另一方面也是被征地农民利益的代表，农民利益的得失与政府对土地的管理活动密切相关。

因此政府作为行政部门，自身的这种双重身份就决定了其在土地征用过程中失范行为的诱发，政府行为失范不仅影响其工作的公平性、公正性，还对我国社会的稳定和发展造成冲击，阻碍社会主义现代化建设的步伐。

土地征用过程中政府失范行为具体表现在以下方面：

（一）被征土地的用途不合理

1、被征土地用于公共事业的只占少数，大部分用于非公共事业

出现被征土地大部分被用于非公共事业的现象，主要是因为目前“公共利益”概念的界定模糊。

比如商业用地本来是不能适用土地征用的，但实际上，大部分被征土地都用于了商业目的，而这种商业利用被解释为搞国家经济建设，结论自然就为“公共利益的需要”目的，因此，“公共利益”规定的宽范性往往使公共目的和商业目的混同，给一些地方政府滥用土地征用权大开绿灯。

有相当一部分地方政府虽以教育和体育的名义征用土地，但在使用过程中却把大量的土地变成商业用地。

在东部某省会城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10％，大量的是商业、房地产经营性用地。

比如廊坊“东方大学城”就是个典型的案例，名义上是大学城，但里面别墅、度假村、美食街、六千多亩的高尔夫球场一应俱全。

亦或政府通过规划控制等手段，借用公共利益的名义征用大量的土地用于非公共建设。

2、大量的被征土地闲置，存在着盲目征地和圈地的情况

政府利用自身特权盲目征地和圈地，最容易出现“征而不用、征而迟用，多挣少用”的后果。

大量巧借政府公信力从农民手里征用来的土地，因其不在规划范围之内或者是甚至没有对所征用土地进行规划或做出任何安排，导致大量的农用地闲置或废弃。

政府的这种行为的直接后果就是使得被征用土地的配置效率低下。

土地作为不可再生资源，一经破坏都将威胁到国家土地资源的数量和质量，再者征用的土地主要就是粮食作物用地，粮食用地的不断减少势必会影响到国家的粮食供应，进而对社会的稳定形成潜在的威胁。

（二）土地征用的安置补偿工作不到位

1、农民安置房建设滞后，大量被征地拆迁农民无房可住

失地农民的安置房建设应当是土地征用工作中的首要工作，但《土地管理法》则回避了当时这个最为突出的焦点问题，只是笼统地提到由农村集体经济组织安置、其他单位安置或是自己安置。

大量被征地农民在自己的房屋被强制拆迁后，流离失所、无处安家，无房可住的被征地农民为了生活就会随处搭建庵棚，造成的直接后果就是村容不整、生活秩序混乱。

政府的征地行为名义上是引领人民奔向小康社会，但后果却违背了初衷，从而阻碍了社会主义和谐社会的构建。

2、征地补偿制度不科学

1998年，国家对原《土地管理法》进行了大规模的修改，建立了有着崭新概念的用途管制制度，加强了建设用地的审批力度，应当说是在土地管理制度，特别耕地保护方面的一部具有开创性意义的法律。

但在征地补偿方面，由于种种原因，没有太大的改变，只是在补偿数额上有所提高，并仍然保留着补偿上限的限制。

相比于西方发达国家制定了严格的土地征用补偿制度，对补偿范围、补偿标准和补偿方式等都作了较详细的规定。

在补偿范围方面，不仅包括因征地而造成的直接损失，而且还包括残余地损害、营业损失及其他因征地造成的各种附带损失等间接损失。

在补偿标准方面，征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿，使被征者既无法获取暴利，又不致遭受损失，充分体现了公平合理的补偿原则和精神。

这是我国应该借鉴的。

3、失地农民的社会保障体系不完善

在当前土地征用过程中，政府对土地征用通常采取一次性付清的补偿方式，也就是说被征地农民拿到政府的征地补偿以后的生产生活情况和政府没有任何关系了，即使被征地农民的生活毫无保障。

被征地者大多数为农民，很多农民失去土地之后就失业了，由于农民在个人素质和专业能力上都比较低，所以重新再就业的机会就很小甚至没有。

政府对被征地者也没有实行根据建设的需要对失地农民进行再就业的社会保障，随着征地数量和范围的扩大，失地农民剧增。

政府在征地过程中的社会保障体系建设上的失范，将导致国家和社会的稳定都将受到威胁，也违背了十八大所强调的科学发展观。

（三）土地征用过程不透明

1、农民缺乏知情权和话语权

在我国土地征用过程中，征地完全是政府单方面的行为，比如何时征地、征哪块地、怎样制定补偿标准，这些都是由政府自行决定，在决定之前也不争取农民的意见，直到征地行为即将开始才通知农民，常见的是以强制性的手段对农房拆迁、对农地征用。

农民几乎是在毫不知情的情况下就失去了农地，更别说关于征地行为和政府有协商的余地。

据统计，因征地引起的农村集体性事件已占到全部农村集体性事件的65%以上，农村土地纠纷已成为影响当前农村社会稳定和发展的主要问题，是对构建和谐社会的极大阻碍。

2、缺乏听证程序

征地过程中存在主体、客体和对象，即征地机关、农民和土地，而作为土地的所有者—农民，严重缺乏对土地征用的过程的了解和参与热情。

现在各地大多政府都是采用《土地管理法》规定的征地管理程序，该程序缺乏农民的实际参与土地征用过程，这是因为土地征用过程中缺乏听证程序，农民不能及时对政府的听证行为进行听证，缺少衡量利益得失的实际标准，农民权益得不到充分的保障。

3、缺乏对行政机关的监督

如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都是行政机关自己决定，缺少对其的监督，导致行政机关既是运动员，又当裁判。

农民如是说：

“国家征地机关说是多少就是多少，我们不知道能补偿多少钱。

”比如，虽然土地出让虽实行“招拍挂”制度，但是地方政府还是利用多种手法来操纵土地价格。

通常情况，地方政府借城市化之名大搞郊区化的房地产开发，将大量农地变为建设用地，并在土地市场上公开出让。

为了提高土地的出让价格，提高政府的土地溢价收入，往往压低农民的征地拆迁补偿，提高土地的竞买低价，安排部分国有企业在竞买环节哄抬价格。

（四）被征地范围及数量的界定混乱

在征地过程中，主要是因为目前“公共利益”概念的界定模糊，所以会存在大量不以法律明文规定来进行操作的事件，导致给一些地方政府滥用土地征用特权大开绿灯，打着“公共利益”的旗号以低价盲目地征地和圈地，使最终土地征用范围和数量远远大于实际公共事业需求的土地量。

政府为了提高本地区经济发展的增长点，往往将低价征用的土地再以高价抛售给开发商，从中获取利润作为本地区的经济增长点，这都导致了政府在征地过程中行为上的失范。

（五）政府目的与农民利益的不一致

1998年修订的《土地管理法》说明了土地征用权的合理性在于其结果将符合社会整体利益，是以公共利益为目的的。

关于政府的行为目标问题，经济学界历来有两种假定:

一是全社会公共福利最大化的假定;二是政府主体自身追求最大化的假定，包括政治目标和收入最大化经济目的。

《土地管理法》同样也规定了农民的利益，但在具体实施时，可能会有以下损伤农民利益的情况发生：

有时政府工作人员并没有调查了解农民的意愿；补偿安置标准不合理，基本都偏低，使农民的生活水平降低；征地过程缺乏透明度，农民不能真正理解国家政策；更甚者，征地过程中，往往征收的是农民对土地的使用权，而不是所有权。

虽然《土地管理法》明确规定了土地征用的目的，但由于地方政府在实际操作时扩大了公共利益的涵义，而且缺乏与被征地农民的合理沟通，导致了土地征用权的滥用。

政府的这种失范行为经常是违背了农民的意愿，损害了被征地农民的切身利益。

政府目的与农民利益的相悖，容易引起农民的不满和反抗，以致当前征地过程中农民上访事件增多，不利于社会主义和谐建设。

三、土地征用过程中政府失范的原因分析

（一）征地的法律法规不健全

在我国，法律对征地中“公共利益”的界定是比较模糊的。

比如，我国现行《宪法》第十条规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

”但是，宪法和相关法律并没有明确或严格的说明和规定“公共权益”包括怎样的范围和内容，这样，政府及相关部门就可以运用自己的“自由裁量权”对“公共利益”进行随意解释。

《土地管理法》规定：

“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

”也就是说，农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。

在实际操作中，国家为了进行经济建设也可以动用征用权，将经济建设也归为公共利益的行为，广义化了公共利益的涵义，导致了土地征用权的滥用。

我国征地制度脱胎于计划经济时代，带有计划经济的浓重色彩。

这都体现了土地征用过程中的法律法规不健全，主要体现在以下方面：

1、农民土地产权的内部残缺

我国现行的土地管理制度虽然确定了“两公告一登记”的程序，但征地补偿安置主要是由市、县地方政府单方面拟定的，缺乏与被征地的农村集体组织或者农民的沟通和协调，因而导致征地过程中时常发生冲突。

产权主体不明晰由于历史的原因，中国农村的土地产权关系极为复杂，而现有法律关于土地产权的规定极为模糊和不确定，进一步加剧了这种复杂性。

2、法律法规存在漏洞，为政府随意调整土地利用规划提供了条件

现存的关于土地征用的法律法规在土地利用规划方面存在漏洞，为政府随意调整提供了条件。

土地利用规划是指对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。

在土地利用规划过程中，法律法规在编制和实施过程中都存在漏洞。

比如依据《土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田必须经国务院批准，《基本农田保护条例》也规定，基本农田保护区依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。

但是，《土地管理法》第二十六条同时也规定，土地利用总体规划经原批准机关批准，可以进行修改。

按照《土地管理法》第二十一条的规定，不仅国务院和省级政府有权批准修改规划，而且经省级政府授权，设区的市、自治州政府也有权批准修改规划，有的地方甚至受权县级市享有有批准权。

按照法律法规规定，政府就可以在征用地总量不变的情况下随意调整土地利用规划，不利于土地资源的合理配置。

（二）征地的补偿机制不完善

在我国，对征地进行补偿的主要依据是《中华人民共和国土地管理法》和《土地管理法实施条例》。

这两部法规没有对土地补偿原则作出明确规定，其确定的征地补偿标准和方式还带有浓重的计划经济特征，同现行的市场经济体制存在很多脱节现象。

依据《土地管理法》第四十七条，我国现行的征地补偿费计算方式为”产值倍数法”，即征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的萨10倍；征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4--6倍。

这一补偿制度在计划经济体制下是合理和适用的，但在市场经济条件下依然采用，就没有充分考虑现代农业的现状和特点。

因此，依据《土地管理法》所确定的我国征地补偿费计算方式和方法，已不适应市场经济条件下农用地征用的现状实际。

这体现了政府关于土地征用过程中补偿机制上的欠缺，具体表现在以下各方面：

1、征地补偿的定价机制存在缺陷

为了解决目前土地征用工作中存在的补偿标准过低、随意性比较大等问题，国务院及国土资源部先后下发了很多通知，各地区也经过实践摸索出了一些切实可行的办法。

根据国土资源部2010年最新通知，在全国范围内推行的征地补偿依据是征地统一年产值标准和征地区片综合地价。

国务院及国土资源部在征地补偿定价机制上的努力虽然取得一些效果，但仍然存在缺陷。

2、土地征用补偿方式单一

当前我国农村土地征用补偿方式主要包括金钱补偿、农业补偿、劳动力安置三种方式。

金钱补偿就是对被征用土地价格、地上附着物及青苗使用现金一次性付清；农业补偿就是当农民土地被征用后，再将其他农地分配给被征地农民，使其进行农业生产活动，以保障其生活；劳动力安置就是对被