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中国农村社会保障制度建设_成就与展望|中国在社会保障上的成就
●本刊特稿《财政研究》2010年第8期
中国农村社会保障制度建设：
成就与展望
王军
加快农村社会保障制度建设，是促进农业和农村发展、改善农民基本生活、大力推进社会主义新农村建设的内在要求，对于统筹城乡经济社会发展、加快构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会都具有非常重要的战略意义。
一、近些年来农村社会保障事业取得长足发展
十六大以来，按照加快构建社会主义和谐社会和贯彻落实科学发展观的要求，根据中央的统一部署，各级政府和有关部门将加快建立农村社会保障体系作为保障和改善民生的重要内容着力加以推动。
各级财政部门积极发挥公共财政职能作用，不断加大投入力度，大力支持农村社会保障体系建设。
（一）保障项目不断增加。
2003年以前，农村社会保障项目仅有五保供养、自然灾害生活救助、优抚对象抚恤补助和低水平的合作医疗，以
及少数地区开展的老农保等内容。
不仅项目很少，资金来源也相当不稳定。
2003年以来，农村社会保障项目如雨后春笋般纷纷建立起来，其密集程度在我国乃至世界社会保障发展史上都是少见的。
在初步统计的城乡社会保障政策61个项目中，专门针对农村或涉及农村的社会保障项目有38个，占62%。
具体可以归纳为九个方面的政策：
一是社会保险政策，包括新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险；二是社会救助
政策，包括农村五保供养、农村居民最低生活保障、自然灾害生活救助、农村医疗救助、农村危房改造；三是优抚安置政策，包括优抚对象抚恤补助、优抚对象医疗补助、义务兵优待；四是社会福利政策，包括残疾人事业、老年人福利、儿童福利、计划生育家庭奖励；五是义务教育政策，主要指农村义务教育；六是公共卫生政策，包括基本公共卫生服务、国家免疫规划、艾滋病患者救治、结核病患者救治等项目；七是就业政策，主要指农民工就业和就业后社保等方面的政策；八是扶贫政策；九是农业和农民补贴政策。
可以说，经过近8年的努力，我国农村社会保障制度框架已基本形成，初步建立起了针对广大农村居民的从出
生（生育妇女补服叶酸+住院分娩补助+儿童福利）到养老（新农保+计划生育家庭奖励+老年人福利），从医疗（新农合+农村医疗救助+公共卫生）到教育（农村义务教育），从生活保障（农村低保+自然灾害生活救助+扶贫+农民补贴+残疾人事业）到住房保障（农村危房改造）再到就业保障（针对农民工的就业和社保政策）在内的渐成体系的社会保障“安全网”。
对农村社会保障的具体口径，国内外并没有一个统一的划分标准，以上也只是一个大体的划分，可以称为“中口
径”。
除此之外，若再加上农业综合开发政策，沼气推广等政策，建设社会主义新农村有关政策等，就是“大口径”农村社会保障政策的概念。
为便于分析和比较，以下用的是“小口径”概念，主要包括新型农村合作医疗、农村医疗救助、新型农村社会养老保险、农村居民最低生活保障、农村五保供养、自然灾害生活救助、农村危房改造、农村义务教育、优抚对象抚恤补助以及计划生育家庭奖励等10项政策。
*本文系财政部副部长王军2010年6月4日在“省部级领导干部加强农村社会保障制度建设专题研讨班”上的讲课文稿，刊发时略作删节。
·2·
（二）覆盖范围不断扩大。
近年来，各项农村社会保障制度的覆盖范围迅速扩大。
如新农合制度，从2003年下半年开始试点，原定到2010年实现全覆盖，仅用了5年多时间，实际上到2008年就提前实现了全覆盖的目标。
参保人数从2003年的几千万人增加到2009年底的8.33亿人，参合率达到94.2%，成为我国参保人数最多的一项社会保障制度。
再如农村低保制度，2007年国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，2008年全国所有涉农县（市、区、旗）就全部建立了农村低保制度，2009年底农村低保对象达到4759万人，占农村人口的比重为5.4%，与城市低保占5.5%的比重相当。
又如新农保制度，按照试点工作安排，2009年试点覆盖面为全国10％的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
2010年，新农保覆盖面将扩大到全国23％的县（市、区、旗），其中西藏、四省藏区和新疆的南疆将率先实现全覆盖。
如果加上各地自费推进的试点，估计今年的覆盖面将达到40%左右，明年将有更大一些的覆盖。
随着农村社会保障制度建设进程的加快，已有越来越多的农村居民纳入到农村社会保障制度当中，享受到了公共财政的阳光。
（三）保障标准不断提高。
在推进农村社会保障制度建设的过程中，随着经济社会发展和国家财力的增强，短短几年内我国已多次提高农村社会保障标准，更好地保障了农村居民的基本生活和基本医疗需要。
新农合制度建立之初，中央和地方财政对参合农民的补助标准是每人每年20元，从2006年起提高到每人每年40元，2008年又提高到每人每年80元，2010年进一步提高到每人每年120元。
短短7年多时间，补助标准就调整了4次，提高到原来的6倍，年均增长25.99%，大大高于同期全国卫生总费用年均17%的增长速度。
新农合政策范围内住院费用补偿比例也由30%左右提高到55%，农民受益程度明显提高。
2009年出台的医改方案明确提出，要在3年内将新农合的报销封顶线提高到农村居民人均纯收入的6倍以上。
农村低保制度自建立以来，各地根据物价变化和经济发展情况多次调整了保障标准。
2007年至
2009年，全国农村低保平均补助水平从每月39元提高到64元，年均增长28.1%，仅2008年一年，国家就三次出台
调整农村低保补助水平的政策。
五保供养标准由2003年的每人每年417元，提高到2009年的2215元，年均增长
37.7%。
以上几个项目标准，其年均增幅均大大高于同期CPI2.63%的涨幅，高于同期农民人均纯收入11.92%的增
幅，也高于同期财政收入22.26%的增幅。
需要说明的是，上述标准只是全国统一标准或平均标准，部分地区特别是发达地区标准还要更高一些。
图1部分农村社会保障项目标准提高幅度与CPI、农民人均纯收入增幅对比
（四）管理监督不断加强。
在农村社会保障制度体系不断健全的同时，有关部门和许多地方政府还采取了一系列措施，强化管理和监督。
一是加快推进信息化建设。
特别是根据多数农村社会保障项目直接针对个人的特点，不少地方都在加快建设以个人为单位的农村社会保障信息系统。
如安徽省在实施惠民工程“一卡通”的基础上，又实施了“惠民直达”工程，对农村社保对象的动态变化及其应享受的政策、待遇落实情况做实做细，做到实时监控。
陕西省宝鸡市推动建立社会事业公共服务平台，将社会保障事务作为其中重要内容之一，通过整合政府相关部门的信息资源，实现部门间数据共享，人力资源社会保障、民政、卫生等相关部门均可通过这一平台上传数据，社会公众可随时上网查询有关信息。
湖北省在新农合试点初期就在试点地区实施电子记账，地市县与省级进行联网。
据统计，目前全国已有一半以上的省份在
·3·
省级建立了新农合信息平台，并探索进行全省联网。
二是加强各项农村社会保障资金的财务管理。
建立健全各项农村社保资金的财务管理办法，将各项农村社保资金全部纳入财政专户，实行收支两条线管理。
完善财政补助资金的分配和拨付办法，力求科学、公正、公开、透明，减少资金分配中的人为因素。
从2008年起，各级财政对新农合补助资金通过国库集中支付方式下达，以减少资金在途时间，保证财政补助资金及时到位。
与此同时，我们会同有关部门对农村社保资金管理使用情况进行严格的监督检查，发现问题及时纠正或查处。
三是逐步将各项农村社会保障基金纳入社会保险基金预算。
从2010年开始试编社会保险基金预算，农村社会保障基金也将逐步纳入社会保险基金预算，实行统一管理。
（五）投入力度不断加大。
各级财政对农村社会保障投入力度的持续加大，是农村社会保障制度建设加快推进的重要保障。
特别是近年来，中央和地方财政在安排预算时，都把农村社会保障作为改善民生的重点予以倾斜，各级财政安排的农村社会保障补助支出大幅增加。
据统计，各级财政用于农村社会保障的支出由2005年（2003年、2004年数据有不可比因素）的264.15亿元增加到2009年的3054.61亿元，年均增长84.41%，远远高于同期全国财政支出20.61%的增幅。
从几个主要保障项目来看，中央财政补助增幅又大大高于全国财政补助增幅。
如新农合，全国财政补助支出年均增幅104.56%，而中央财政补助支出年均增幅166.78%；又如农村低保，全国财政补助支出年均增幅87.44%，而中央财政补助支出年均增幅
191.87%；再如义务教育，全国财政补助支出年均增幅47.95%，而中央财政补助支出年均增幅64.37%。
需要说明的有两点：
第一，以上数据只是反映了小口径农村社会保障支出的情况，并非财政用于农村社会保障支出的全貌，如果用中口径或大口径，财政用于农村社会保障的支出还会更多。
第二，在农村社会保障支出迅速增长的同时，财政对“三农”的总支出也在迅速增长。
各级财政不断完善财政支农惠农政策体系，建立健全财政支农投入和资金运行机制，实现了国家与农民的分配关系由“多取少予”向“少取多予”再向“不取多予”的转变，实现了农村公共产品供给方式由以农民为主向以政府为主的重大转变，有力地促进了农业农村经济发展和农村社会和谐稳定。
2003年~2009年，仅中央财政用于支持“三农”的支出就达28789亿元，年均增长22.52%。
2010年中央财政预算安排用于“三农”的支出8183亿元，比上年增长12.8%，是中央财政预算支出增幅6.3%的2倍多。
如果再加上地方支出，各级财政的支农投入会更大更多。
二、多视角分析更应充分肯定我国农村社会保障制度建设的重大成就
通过深入分析我国推进农村社会保障制度建设时所处的发展阶段、社会结构、人口结构、筹资结构及财政状况等多方面因素，并进行国际比较，可以对我国社会保障制度建设取得的成就及其意义有一个更加深刻的认识。
（一）从发展阶段看，我国是在经济发展水平不高的情况下快速推进农村社会保障制度建设的。
现代社会保障制度特别是社会保险制度是工业化、城市化的产物，在农村建立社会保障制度更应以一定的经济
表1
国别法国德国日本西班牙葡萄牙澳大利亚爱尔兰加拿大美国意大利
城镇养老保险建立时间
部分国家农村养老保险制度建立时间及发展水平比较
农村养老保险建立时间
相差时间（年）
建立农村养老保险时人均GDP（美元）
[***********][***********]1919
[***********][***********]1990
[***********]71
[***********][***********]315616313
·4·
表2
国
别
部分国家医疗保障覆盖农村的情况
时
间
当时人均GDP水平（美元）
瑞典丹麦奥地利比利时葡萄牙意大利希腊巴西韩国西班牙以色列泰国爱沙尼亚墨西哥
[***********][***********][***********]04
[***********][***********][***********]3407196
发展水平为前提。
从社会保障发展的一般规律看，发达国家在建立农村社会保障制度之初，人均GDP水平至少在
2000美元以上，按1990年美元购买力计算，则普遍在7000、8000美元以上（以下皆按照1990年美元购买力，以使各
国人均GDP水平具有可比性）。
以农村养老保险制度为例，如表1所示，德国1957年建立农村养老保险制度时，人均
GDP约为6500美元，西班牙1974年建立农村养老保险制度时人均GDP为8149美元，葡萄牙1977年建立农村养
老保险制度时人均GDP为7166美元，爱尔兰、澳大利亚、意大利等国都超过10000美元，日本、法国等相对略低，人均GDP也在5000多美元的水平。
再以农村医疗保险制度为例，如表2所示，大多数国家都是在人均GDP水平超过
8000美元时，将医疗保障制度覆盖到农村居民的。
其中，意大利、西班牙、比利时、以色列等都在10000美元以上。
我国新农合制度实现全覆盖和新农保制度开始建立时的人均GDP水平，低于大多数国家建立农村社会保障制度时的人均GDP水平。
据国际货币基金组织于2010年4月发布的数据，我国2009年人均GDP仅为3678美元，排名第98位，按购买力评价测算为6567美元，排名第99位。
从推进速度看，我国新农合制度仅用了5年多时间就实现了全覆盖，参合率高达94%。
越南1992年开始建立医疗保险制度，覆盖面到2007年才达到43%，现在约为55%左右。
这说明，我国农村社会保障及整个社会保障制度建设推进速度较快，与我国人均GDP水平相比不仅不落后，甚至可以讲具有超前性。
此外，就农村社会保障制度建设与城镇社会保障制度建设的时间差而言，我国也是比较短的。
农村社会保障制度建设总体上滞后于城市，是现代社会保障事业发展的一个基本规律，只有在经济发展和城市化达到相当程度以后，社会保险等制度才有可能“下乡”。
如表1所示，德国1889年就建立了养老保险制度，直到1957年才在农村推动养老保险制度建设，其间相差68年。
美国、法国、加拿大农村社会养老保障制度建设与城市相比也分别有55年、54年、63年的时滞，较短的葡萄牙为42年。
总的来看，大多数国家农村养老保险制度建设要滞后于城镇养老保险制度
50年以上。
在我国，城镇社会保障制度体系基本建立应该讲是应对1998年亚洲金融危机以后的事情，到现在才不过10年多的时间。
即使以1962年劳动保险制度扩大到城镇集体所有制企业为标志，与新世纪以来大力推动农村社会
保障制度建设，也只相差了40年左右，仍低于平均值，这也进一步说明我国推进农村社会保障制度建设是比较快的。
而且，就部分保障项目而言，农村是早于城市的。
比如，新农合制度建设就早于“新城合”（即城镇居民基本医疗保险），新农合从2003年开始试点，到2008年就实现了全覆盖；而城镇居民医保2007年下半年才开始试点，到2009年才实现全覆盖。
再如，针对农村居民的新农保制度已从2009年开始试点，而城镇非就业居民目前还没有相应的制度安排。
又如，目前农村孕产妇住院分娩可享受财政补助，而城镇中的孕产妇却没有相应的政策。
还有，农村义务教育经费保障机制改革也先于城市实施。
（二）从分配结构看，我国是在低收入者占比较高的情况下大力推进农村社会保障制度建设的。
·5·
发达国家在推进农村社会保障制度建设时，分配结构有两个基本特征。
一是已经基本形成了橄榄型社会结构。
高收入者、中等收入者和低收入者人口数量类似于1：
2：
1的结构，至少是低收入者占比较低。
以发达国家中起步相对较晚的日本为例，1955年中产阶级占总人口的比重就已达到42%，1975年进一步提高到76%。
即使是一般的发展中国家，社会结构通常也是1：
2：
3至多是1:
2:
6的状况。
二是劳动收入占GDP比重较高。
在过去60年间，大部分
OECD国家劳动收入占GDP的比重在65%到80%之间。
以上两个特征，又与其城市化和工业化发展到了较高阶段有
密切关系。
从国际经验看，各国在建设农村社会保障制度时，农村劳动力占劳动力总量比重一般低于20％，农业增加值在国内生产总值中的份额一般低于15％，很多国家甚至低于10%。
这是农场化、规模化、工业化所致。
比如，德国建立农村养老保险制度时，农业增加值仅占GDP的5.7%，农村劳动力占劳动力总量的13.7%。
加拿大建立农村养老保险制度时，农业增加值占GDP比重为3%，农村劳动力占劳动力总量的3.3%。
澳大利亚建立农村养老保险制度时，农业增加值占GDP比重仅为5%，农村劳动力占劳动力总量的7.2%。
相对来讲，葡萄牙和希腊建立农村养老保险时农业增加值和农村劳动力占比较高，但他们的农业生产也已基本实现了工业化、规模化。
表3
国别法国德国日本希腊西班牙葡萄牙智利澳大利亚加拿大美国意大利中国
部分国家农村养老保险制度建立时农业增加值和农村劳动力占比情况
农村养老保险建立时间
农业增加值占比（%）
农村劳动力占比（%）
[***********][***********][1**********]9
-5.[**************].6
2613.719.75321.533.7-7.23.32.37.160
我国在大力推进农村社会保障制度建设时，社会结构与发达国家相比存在明显差异。
一是低收入者占比较高。
据有关专家测算，我国13亿人口中，高收入者占3%,中等收入者占13%,中低收入者占23%,低收入者占61%，低收入者和中低收入者所占比重之和达到84%。
高收入者、中等收入者、低收入者之比1：
2：
10。
二是劳动收入占GDP的比重偏低。
据有关部门统计，2009年，我国城镇居民总收入和农村居民总收入占GDP的比重为42.8%，其中农村居民收入占GDP比重仅为10.9%。
我国在推进农村社会保障制度建设时所处的城市化和工业化发展阶段与发达国家相比也要落后一些。
2009年，我国农村劳动力占比高达60%，远高于大多数国家建立农村养老保险制度时20%甚至
10%以下的比重。
形象地说，发达国家建设农村社会保障制度搞“富帮穷”时，是“大马拉小车”，我们搞“富帮穷”则是“小马拉大车”。
在这种情况下，各级财政一年3000亿元的小口径农村社保投入，对帮助农民特别是贫困农民增加收入、改善生活的意义，不可低估。
农村社会保障制度近年来迅速扩面，保障水平不断提高，实属不易。
（三）从人口结构看，我国是在严峻的人口老龄化背景下实现农村社会保障制度重大突破的。
与其他国家相比，我国农村社会保障制度建设，是未富又先老且未来老龄化压力异常突出的情况下大力推进的。
其一，如表4所示，我国当前的老龄化程度与发达国家推进农村社会保障制度时相比并不逊色，甚至还更突出。
其二，由于在上世纪70年代以来实行计划生育政策以及我国人均预期寿命提高较快，我国的老龄化程度在所有发展中国家中可以说是最高的之一。
2005年，我国60岁以上人口占总人口的比重为11%，2009年为12.5%，而发展中国家2005年平均水平仅为7.1%。
其三，发达国家农村养老金领取年龄普遍为65岁左右，我国农村养老金领取年龄为60岁，这自然会增加农村养老保险制度的支出压力。
与65岁相比，60岁开始领取养老金意味着平均领取时间从
10年提高到15年，农村养老保险制度的支出压力增加几近一半。
其四，未来我国的老龄化进度要显著快于发达国家
·6·
表4
国
别
部分国家推进农村养老保险制度建设时老龄化情况
智利
日本
希腊
葡萄牙
西班牙
加拿大
德国
意大利
中国
老龄化程度（60岁以上人口占比%）[**************].5
表5
国别
人口老龄化程度国际比较
60岁以上人口占总人口的比重（%）
2005年
中国美国
发展中国家平均（不含中国）
印度南非巴西印度尼西亚土耳其越南肯尼亚埃及马来西亚
2030年23.824.811.912.910.217.416.015.915.95.612.015.0
11.016.67.17.56.68.88.38.27.63.97.26.7
和其他发展中国家，从2005年到2030年，我国60岁以上人口占总人口的比重将提高12.8个百分点，而同期发展中国家平均仅提高4.8个百分点，美国也只是提高8.2个百分点。
据有关专家预测，到2040年，我国60岁以上人口将占总人口的约1/3,其中80岁以上的高龄老人在5500万人左右。
其五，我国农村的老龄化形势与城市相比更加严峻。
虽然我国农村人口预期寿命要低于城镇人口，但由于农村劳动力特别是青壮年劳动力大量流入城市，使得农村常住人口和农业劳动力的老龄化问题凸显出来。
以上几方面，意味着我国推进农村社会保障制度建设的覆盖人群广、花钱多、保障难度大。
（四）从筹资结构看，我国是在政府承担主要责任的前提下大力推进农村社会保障制度建设的。
社会保障筹资结构大体可以分为三种：
第一种是政府保障型模式。
社会保障事业发展所需资金完全由国家来承担，通过所得税、增值税、消费税、社保税或者其他专项收费来筹集，这要以国家雄厚的财政经济实力为后盾。
第二种是社会保险型模式，即由雇主和个人共同缴费参加社会保险，政府或给予少量的补贴，实现风险分担。
第三种是个人保障型模式，采取由个人购买商业保险的形式，或像新加坡那样由个人缴费建立公积金账户，这种模式更加强调个人的保障责任。
当然，以上只是一种大致的划分，要说某个国家绝对地属于某个类型也不尽然，很多是混合型的。
社会保险型和个人保障型在我国农村实行的难度很大。
与发达国家不同，他们的农民要么是农场主，要么是农业工人，要么收入较高，而我国农村居民主要是以一家一户为单位进行生产，且收入水平较低，如果主要依靠自己缴费参加社会保险，农民负担能力和缴费积极性都成问题。
因此，单纯的社会保险筹资模式难以启动。
此外，由于商业保险存在比较突出的“逆向选择”和“道德风险”问题，加之我国大多数农民在满足基本生活需求后，剩余的可支配收入较少，且没有购买商业保险的习惯，因此个人保障型模式在我国农村更难推广。
至于政府保障型，则通常要以适当的税种、较大的税基、合适的税率以及强有力的征管为前提。
英国按照贝弗里奇计划建设福利国家，在很大程度上是因为其大部分社会成员缴纳社保税。
通过社保税等以所得为税基的税种为社会保障制度筹资是最为公平的，不仅相对公平，而且垂直公平，不像消费税那样具有累退性。
如表6所示，发达国家财政收入中，所得税、社保税等直接税收入占比较高。
但是，我国个人所得税税基扣除2000元的起征点后，只有4000多万人交税，个人所得税占税收收入比重仅为5.7%，再提高纳税扣除的话，纳税人还会进一步减少。
我国若向农民收个人所得税、社保税，或者像巴西那样对农产品购买方按一定比例征税来为农村社会保障筹资，暂时可能性较小。
日
·7·
表6
年
份
OECD国家税收收入结构
[***********]0
[***********]0
[***********]0
[***********]0
[***********]00
单位：
%
个人所得税企业所得税社保税工薪税财产税一般消费税特别消费税其他税收总计
本是通过消费税为社会保障筹资，但将食品等日用品等排除在外，我国低收入者占比高，如果照搬日本做法，消费税作用也很有限。
为满足农村社会保障发展的资金需求，我国在农民适当缴纳一小部分费用的同时，由政府通过调整财政支出结构承担起主要的筹资责任。
不仅农村低保、农村医疗救助等制度所需资金完全由财政承担，新农保除参保农民的基础养老金100%由各级财政承担外，还对每位农民缴费给予每年至少30元奖励，新农合制度中政府补助占筹资的
80%。
与其他国家相比，我国政府对农村社会保障承担的筹资责任是比较高的。
法国国家财政对农村社会保障计划的
直接投入占计划总资金的30%，日本对农民养老金的补贴为1/3，德国和奥地利农村养老保险资金来源中财政支持所占比例为70%，立陶宛、斯洛伐克等对农村养老保险的政府补贴都为12%左右。
突尼斯、马来西亚、菲律宾、越南等国建立的农民个人和政府共同筹资的农村养老保险计划中，政府投入比例与我国相比普遍更低。
（五）从财政状况看，我国农村社会保障制度是在财政汲取能力较低且收支矛盾突出的情况下得到大力支持的。
近年来，在实行结构性减税政策的情况下，各级财政通过大力调整支出结构，挤出尽可能多的资金支持农村社会保障事业发展。
应该说，这是相当不容易的。
其一，与其他国家相比，我国财政汲取能力明显不足，也就是说总盘子还是有限的。
如表7所示，2007年全部有数据的53个国家政府收入占GDP比重平均为39.9%，其中24个工业化国家平均水平为45.3%，29个发展中国家的平均水平为35.5%。
2009年，我国公共财政收入（包括税收收入和纳
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