日本财政的发展与改革.docx

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日本财政的发展与改革

Preparedon22November2020

日本财政的发展与改革

日本财政的发展与改革

1.战前、战时的财政

明治维新以后，日本政府实行地租改革（1873—1881年），增加了政府的收入，但是，由于大力推行殖产兴业政策，导致财政支出急速增加，使整个财政陷于支出大于收入的状态。

明治10年（1877年）爆发了西南战争，政府为筹措军费而大量发行不兑现纸币，导致了严重的通货膨胀。

通货膨胀又造成对外贸易入超和金银外流，使近代日本经济首次面临危机。

明治14年（1881年）明治政府采取了“超紧缩、超均衡”的财政政策，取消不兑现纸币，发行兑换券，增加对烟酒等商品的征税，停止由国家经营工厂和矿山，大幅度削减财政支出。

这是日本财政史上第一次出现的正式的财政政策。

其时任大藏大臣的是松方正义，因此，后人称该政策为“松方财政”。

松方财政（1881—1885年）制止了通货膨胀，带来了通货的稳定，使对外收支变为顺差，并导致建立了近代的财政、金融体系（在1882年设立了日本银行），另一方面也造成了负面的影响，引起了深刻的通货紧缩，特别是农产品价格下跌，使卷入商品经济的小农遭到沉重的打击。

其后，政府又转向积极财政。

经过中日甲午战争（1894年）和日俄战争（1904年），日本日益走上扩充军备的道路，岁出规模不断扩大，1897年中央政府的一般会计岁出超过2亿日元，相当于1894、1895年的7000—8000万日元的约3倍。

因此，尽管有中日甲午战争后获得高达2亿3150两白银的战争赔款（约3亿6400万日元，相当于1895年一般会计岁出额的4倍多）支撑一时，终于不得不依靠发行大量国债和向外国借款来获取财源。

而在扩充军备的同时，政府又大力充实产业设施，如建设钢铁厂、改建铁路、扩充电信电话设施、奖励海运造船、设立特殊银行、修建治水工程、普及教育等等，在此过程中，日本政府的作用不断扩大，加快了走向“大政府”的步伐。

由于近代化落后，商品竞争力弱，20世纪初的日本经常受到外汇不足的困扰。

然而，以第一次世界大战为契机，日本逐步扩大了出口市场，国际收支转为顺差，外汇储备有所增加。

一战结束以后，日本复又陷入财源困难的境地。

加之1923年发生了东京大地震，地震后的复兴需要导致财政支出进一步膨胀，结果，出现了大幅度的财政赤字。

为了克服赤字，重建财政，政府采取了彻底的紧缩财政政策。

但是，在世界经济大危机的背景下，1930年前后的日本经济日趋萧条，物价跌落，中小企业大量倒闭。

1931年就任大藏大臣的高桥是清又转向积极财政，力图通过扩大财政支出来摆脱萧条，恢复经济景气。

虽然高桥的积极财政政策促进了景气的恢复，但是国债余额急速膨胀，至1935年达到98亿日元，进入了所谓“国债百亿日元”时代。

与此同时，军部为了扩充军备的需要，不断施加压力要求扩大财政支出，致使中央、地方合计的财政支出在1936—1941年度增至倍，在1941—1945年度又增至3倍，其中军费支出占财政支出的比重从1938年度的约30％增至1942年度的约40％，又增至1944年度的约50％。

总之，战时日本财政是在中央集权政府的强有力的控制下，以满足对外侵略的军事需要为最高目标的财政。

2.战后复兴期的财政

战后日本在战争废墟上重建日本经济的过程中，财政起到了重要的作用。

1947年春政府开始实施“倾斜生产方式”，压低煤炭、钢铁等重要物资的价格，以促进生产的恢复。

政府压低重要物资价格的办法就是规定“官定价”，这是被故意压低了的价格，甚至低于实际生产费，两者的差额则由政府以“价格调整费”的形式给予补助。

鉴于煤炭、钢铁等的实际生产费比官定价要高出三四成，为此，“价格调整费”的数额十分庞大，在1947年度占年度预算的比例高达四分之一。

与此同时，政府还要给复兴金融公库出资，使其承担向重要产业融资的任务。

这种依靠财政手段来支持生产恢复的作法，导致了财政支出与赤字的迅速扩大，同时，财政支出扩大加上物资不足，又致使通货膨胀日益加剧。

1947年度的《经济白皮书》的副标题——“财政、企业、家庭经济都是赤字”，正是当时情景的真实写照。

1949年的消费物价比上年上涨80％。

1949年2月，约瑟夫。

道奇来日，对财政制度进行大刀阔斧的改革，要求实施所谓“超均衡财政”，严格削减价格差补助金及其他补助金，停止复兴金融金库的新贷款，制定1美元等于360日元的单一固定汇率，通过对1949年度预算进行修订，使其总计达到平衡即实现“综合预算平衡”。

此外，对政府行政机构实施改革，将各省（相当于中国所说的“部”）的部、局的数目削减30％，大幅度减少公务员人数（在第一次行政整理中裁减23万人）。

这样，占领军以其强大的权利为后盾，实施了空前的财政改革。

通过实施被称为“道奇路线”的一系列政策措施，使严重的通货膨胀得到缓和，工矿业生产有所恢复，出口明显增加，1949年度预算的执行结果实现了盈余，为健全财政制度创造了条件。

然而，道奇路线的目标虽然基本上得到实现，但也产生了负面的影响，导致出现了深刻的通货紧缩局面，造成了企业经营状况的恶化与生产的停滞。

在1949年，日本还推行了一项决定战后财政方向的重要改革，即所谓“夏普劝告”。

与道奇改革着眼于财政的“岁出方面”相对照，夏普劝告着眼于财政的“岁入方面”，即开展大规模的税制改革。

其中心内容是有：

把征税重点置于所得税和直接税上，实行所谓“所得税中心主义”，并确立累进课税体系；明确划分中央政府与地方政府之间的税源分配；协调法人税与对红利收入的课税；为加强地方自治而废除附加税制，削减国库补助金，加强财源调整功能等。

该“劝告”从1950年度的预算起正式开始实施。

3.支撑经济高速增长的财政

在1955年以后，日本开始进入经济高速增长期，各项经济指标（除对外贸易）恢复并超过战前水准，电机、石油化学、合成纤维等各种新型产业迅速成长，形成了“投资呼唤投资”的经济建设热潮。

由于经济的迅速增长，使税金的自然增收大幅度增加，从而带来了巨额的财政收入，这种收入又成为政府增加岁出和实施减税的财源。

在财政支出方面主要是扩大了公共事业的投资，以充实产业基础设施，支持民间企业的发展。

直至60年代前半，尽管财政支出迅速增加，但收入也在大幅度上升，足以维持预算平衡而无需发行国债。

不过，当时的财政的作用不是很大，不如说是仅仅起到了“配角”的作用。

由于政府坚持“均衡预算主义”，财政政策尚未被用作为调整景气的工具。

在景气调整方面，主要角色是金融政策。

一方面通过采取低利率的政策来促进企业的设备投资，另一方面依靠金融政策来发挥调整景气的作用。

在财政方面，主要是财政投资贷款起到了重要的作用，日本银行等政府金融机构成为不断增长的产业资金的重要提供者。

1964年东京举办奥运会之际出现了“奥林匹克景气”，1965年日本经济转向萧条，尽管在1965年度的“当初预算”中仍坚持了不依靠财政手段调节景气的方针，其后发现税收明显不足，不得不在1965年7月提出的紧急萧条对策中，决定援用财政特例法来发行2500亿日元的长期国债。

这是日本自战后以来第一次发行国债，意味着日本政府开始放弃已坚持16年之久的预算均衡原则，也意味着自1949年推行道奇的“均衡预算主义”路线以来的一大转折。

由于利用财政政策来调节景气对于日本来说具有划时代的意义，因而当时的大藏大臣福田赳夫宣称日本进入了“财政新时代”。

在60年代后半，虽然财政支出迅速扩大，但在经济高速增长的背景下，税收增加得也快，这导致对国债的依赖程度不高，国债的发行额也不很大。

4.国债发行的迅速扩大

战后日本的国债发行始于1965年；国债发行额的急速扩大始于1973年第一次石油危机以后；至于“赤字国债”的发行（为筹措建设社会性资本所需资金的“建设国债”以外的国债）则始于1975年的补正预算，其后，发行赤字国债形成为惯例。

日本政府在开始发行赤字国债的第二年，即1976年就提出要从赤字国债中解脱出来，并定下了在1980年度消除赤字国债的目标。

然而，当时正值西方各国经济出现同时萧条的局面，日本为了充当促使西方经济走出同时萧条局面的“火车头”，力图达到7％的增长率，为此，而大幅度地扩大财政支出，不巧又遇到1979年第二次石油危机，致使经济萧条趋于长期化、深刻化，赤字国债的发行额反而增加，在1979年度达15万2700亿日元的国债发行额中，赤字国债占一半以上，达8万550亿日元。

1979年9月，政府又提出要在1984年度摆脱赤字国债的目标，然而，这个目标又落了空。

财政赤字居高不下的根本原因是，经过两次石油危机以后，日本经济的增长潜力下降，即使采用发行国债的方法来刺激景气，增长率也仍是上不去，为此税收也增加不了，而在支出方面，由于在号称“福利元年”的1973年度改革社会保障制度以后，社会保障费用急速增加，更导致入不敷出，不得不依靠增发国债，欠帐越来越多。

这样，从70年代末至80年代前半，国债发行额不断扩大，国债费在一般会计岁出（一般会计的岁出总额）中所占的比例在1975年只有不到5％，到80年代中期上升到21—22％，为此，重建财政成为一大课题。

5.重建财政“初战告捷”

1979年夏，当时的大平正芳首相在国会上疾呼“重建财政是亟待解决的问题”，他还指出：

“重建财政的核心当然就是从庞大的国债、特别是特例公债中解脱出来。

为此，在1980年度的预算中，要采取的第一个步骤就是压缩公债发行的绝对额，将税收的自然增收优先用于填补国债的减额。

”广义地讲，财政改革的宗旨应是努力实现这样一种财政状态：

第一，财政的支出结构应是合理的，是符合国民需要的；第二，财政的收入结构应是不偏不倚的、公平负担的；第三，在合理的财政支出结构和公平的财政收入结构之下，开展健全的财政运营。

这里所说的“重建财政”也可以说是“狭义的财政改革”，是财政改革的第一阶段，其宗旨就是为缩小财政赤字而努力。

为了重建财政，在编制1980年度的预算时，开始设定“概算要求基准”，硬性规定该年度的一般行政经费对上一年的增长率保持为零。

在1983年度又开始设定“负概算要求基准”，硬性规定该年度的一般行政经费低于上一年的水准（即负增长）。

同时，在1983年度制定的新经济计划——“80年代经济社会的展望与指针”中，政府再次提出“在1990年度摆脱对特例国债的依赖并减少对整个国债的依存度”的目标。

由于采取强制压低岁出的办法，使作为国家的政策性经费的一般岁出（一般会计岁出减去国债费、地方交付税所剩下的部分）在1983至1987年度连续5个年度保持为零增长，加上在80年代后半期经济景气大幅度扩大，在累进税率下岁入（税收）的增长超过了所得的增长，这样减支增收的结果，使1990年度不新增发行赤字国债的目标终于得到实现，以摆脱对特例国债（赤字国债）的依赖为目的财政重建工作取得明显成效。

不过，与此同时也产生了一些副作用，比如依靠公共投资的社会基础设施的建设被大大地推迟了。

6.财政改革任重道远

1990年3月大藏大臣的咨询机构——财政制度审议会提出了题为“1990年度摆脱对特例国债的依赖体质之后的中期财政运营的方针”的报告，其中心意思是，“虽然赤字国债的新增发行终于能停止了，但是，国债余额还在增加，因此，有必要抑制国债余额的增加。

”该报告还提出在其后5年将国债依存度降到5％以下的具体目标，从而揭开了“财政改革”的第二阶段的序幕。

财政改革的背景

面向21世纪的日本财政所必须面对的课题主要有：

如何解决好人口高龄化引起的财政负担加重问题；如何为走向“生活大国”而改变与生活有关的社会基础设施落后的现状；如何为适应“亚洲工业化”时代、确立同亚洲各国间的新的产业分工关系而充实新的产业基础设施等等。

6.1.1人口高龄化与财政负担

高龄化必将导致养老金支出迅速增加，而养老金是社会保障费中占比重最大的一项支出，社会保障费（约占一般岁出的三分之一）又是财政岁出中占比重最大的一项支出。

由此可见，高龄化对财政负担的影响之大。

然而，高龄化对财政负担的影响不仅体现在养老金的增加上，还体现在医疗费的增加上。

因为高龄者的人均医疗费明显高于中年和青年人，迄今的医疗费增长情况也表明，高龄者的医疗费的增长明显快于国民医疗费的增长。

预测表明，人口的高龄化将主要从养老金和医疗费这两个方面促使社会保障费迅速增长。

现在，日本面临的选择是，或者维持现行的社会保障制度，积极谋求能满足社会保障费迅速增加的新的财源；或者是从根本上对现行的社会保障制度实施改革。

据计算，如果不改革现行的社会保障制度，到2025年社会保障支出占国民收入的比例将高达31％，比目前（90年代中期）增长15个百分点。

另一项预测表明，为了维持收支平衡，到2025年需将消费税率从现在的5％提高到15％—16％。

显然，这样的经济运营是很难维持的。

为此，改革现行的社会保障制度势在必行，特别是养老金制度改革、医疗费合理化改革、老人护理问题成为有关社会保障制度改革的议论的焦点。

6.1.2社会性资本的充实与财政制度

1989年9月日美两国开始所谓“日美结构问题协议”（SII），其中，日本公共投资的金额问题成为双方争论的一个焦点。

美方认为，扩大公共投资可使日本国内投资更加活跃，从而有利于缩小日本的经常收支黑字。

日本对此尽管进行了激烈的反驳，最终还是推出了一个为期10年（1991—2000年度）的“公共投资基本计划”，该计划规定在计划期间的投资额要达到430万亿日元，比1981—1990年度这10年间的公共投资实际额增长60％以上。

同时，该计划还规定，在公共投资中，与人们日常生活密切关连的“有关生活环境、文化功能的项目”的比例将从过去的百分之五十几增加到60％。

增加公共投资本是日本的内政，然而这个“公共投资基本计划”却是在日美结构协商中形成的，这反映了日美经济摩擦问题之深刻。

但是，日本政府制定公共投资扩充计划，并非是完全迫于来自美国的“外压”，也有其深刻的国内原因：

（1）日本确实存在着社会性资本十分贫弱的实际问题，特别是大城市与居民生活有关的社会性资本“欠帐”甚多，存在着住宅环境差，公园、街道等城市设施不足，下水道等城市生活所必需的基础设施落后，通勤电车拥挤等等问题。

（2）社会性资本贫弱的原因是，虽然日本在五六十年代实现了经济高速增长，但社会性资本与民间资本之比率长期处于较低水准，而且公共投资的分配偏重于产业基础设施的建设，而对生活基础设施的建设有所轻视。

（3）为了解决这些问题，在70年代虽然大幅度地增加了公共投资，但不久就由于财政赤字扩大的压力而对公共投资进行了压缩。

进入80年代以后，又由于推行“重建财政”，将削减财政赤字作为最大的课题，公共投资仍遭压抑。

直到80年代末由于摆脱赤字公债的目标一时得到实现，加上又导入了消费税，给财政增添了新的财源，才使充实社会性资本的呼声再次高涨起来。

（4）充实社会性资本的举措正好符合日本从“经济大国”走向“生活大国”的需要，并成为1992年制定的“生活大国5年计划”的一个核心组成部分。

日本政府认为目前日本的社会资本的完备程度大致是期望水准的一半左右。

比如同欧美相比，下水道的普及率日本是44％，英国是95％（1982年），原西德是91％（1983年），显示出日本在社会资本建设方面与欧美相比有不小的差距。

因此，即使达到上述的“公共投资基本计划”的目标，也还远未达到令人满意的水平。

何况据厚生省的估计，至本世纪末65岁以上的老人人口将达到2150万人（1990年为1490万人），需要看护的老人将超过100万人，其后还会加速度地增加。

为了改善国民的生活环境，迎接高龄化社会的到来，加快建设生活基础设施是今后考虑财政需要时必须加倍注意的问题。

财政改革的目标

为了推行全面的财政改革，需要在财政收支、财政制度、税收制度等各个方面进行艰苦的努力。

6.2.1在财政收支方面，

日本财政结构改革会议于1997年6月发表的最终报告——《财政结构改革法案》（1997年11月获国会通过）中确定了5项“财政健全化目标”：

（1）争取在2003年将中央、地方财政的赤字总和与国内生产总值之比控制在3％以内，降低对公债的依赖程度，停止发行赤字国债；

（2）将本世纪最后的3年（1997—1999年）定为“集中改革期”，在此期间将无例外地对所有的财政项目探讨压缩其支出的可能性，并制定压缩各项预算的幅度的明确目标；

（3）在1998年的财政预算中，实现财政支出对上年度的负增长；

（4）对公共投资基本计划等所有的长期性计划进行大幅度的压缩，停止制定导致产生新预算要求的长期投资计划；

（5）按照不使国民负担率超过50％的要求来制定财政预算。

6.2.2在财政制度方面

需要形成能适应新的国内外环境的财政体系。

首先，由于亚洲各国的工业化的进展，正在对日本的产业结构的变化产生深刻的影响，日本必须大力开拓新的成长产业，以便与亚洲各国之间形成新的产业分工关系；其次，为了向信息化社会过渡，需要重新思考“社会性资本”的内涵，甚至提出了建设“新的社会性资本”的课题（例如，建设信息化社会的基础设施、加强培育“人的资本”、增加对研究开发与教育的投资、增加对软件等“无形资产”的投资等等）。

这些都需要财政方面给予积极的支持，特别是要改变现行的财政经费的分配模式。

然而，在现行的财政体制之下，却存在着一种僵硬的分配模式，很难对之加以改变。

首先，预算编制程序的固定化，使得改变分配、导入新思路成为十分困难之事；其次，80年代以来导入的“概算要求基准”也起到了维持现状、阻碍改革的作用；再者，利用补正预算采纳新的政策的做法则存在着很大的局限性，因为补正预算的宗旨不过是应付“本预算”成立后出现的事态变化而已。

事实上，从经济高速增长时期以来，一般公共事业费在各个省厅之间的分配几乎没有改变。

因此，如何改革现行的财政制度，使之能够适应对分配进行大幅度的变更的需要，成为财政改革的一大课题。

财政制度改革的另一个课题是，如何对财政投资贷款制度进行改革，使之适应新的形势的需要。

可以说，对财政投资贷款制度进行改革的必要正是来自于这种制度曾经发挥过的重要作用的结果，换句话说，“财投”制度促进了经济结构的变革，而经济结构的变化却反过来使得“财投”制度难以照原样继续存在下去，而需要变革自身以适应新的经济环境。

6.2.3在税制方面，

最大的课题是如何形成适应高龄化社会的税制。

目前国家的税收主要靠以个人、法人的所得税（法人的所得税就是法人税）为中心的直接税。

然而，由于人口的高龄化，靠干工作获取收入（所得）的人们的比重趋于下降，如果继续实行以所得税为主的税制，就会使税收越来越难以保证。

正是由于这个原因，较早进入高龄化社会的欧洲各国均实行重视间接税的税制。

为此，日本的税制也必须朝着降低直接税比重、提高间接税比重的方向发展（现在直接税占国税收入的四分之三，虽然低于美国，但明显高于英、德、法等欧洲国家）。

作为具体的改革措施，已经在1989年导入了消费税，在1992年导入了地价税，在1997年4月又提高了消费税税率（从3％提高到5％）。

但是，今后仍然面临着诸如消费税结构的改革、直接税结构的改革、对资产课税的合理化、对资产所得的课税的合理化等一系列课题。

财政改革出现曲折

财政政策与金融政策是调控宏观经济的两个基本手段。

近年来由于利率已经调到空前低的水平（官定利率为％），运用金融政策来刺激景气的余地已很小，更突出了运用财政政策刺激景气的重要性。

然而，在1997年6月制定的财政结构改革法案却束缚了政府运用财政政策刺激景气的手脚，同时桥本内阁面对景气失调的形势仍坚持“改革优先”的立场，迟迟不肯出动财政来阻止经济形势恶化。

直到1997年11月，发生了几家大型金融机构倒闭事件，导致“不管采取什么手段也要先把经济形势稳下来”的意见终于占了上风，桥本内阁才被迫紧急宣布一项依靠发行赤字国债来稳定金融系统的对策，这与刚刚作为法案成立的、逐年缩小财政赤字、逐年减少乃至最终停止发行赤字国债的财改法案显然是背道而驰的。

1998年4月，鉴于经济形势进一步恶化，日本政府又不得不决定修改财政结构改革法案，包括推迟两年实现“财政健全化”目标，增添“弹性条款”（当经济增长率低于1％时可批准发行赤字国债）等。