我国办公自动化系统文件管理功能的缺失与建议档案学研究.docx
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我国办公自动化系统文件管理功能的缺失与建议档案学研究
我国办公自动化系统文件管理功能的缺失与建议
杜鹏1方昀2刘家真3
（1武汉大学信息管理学院武汉430072）
（2天津市档案馆、天津大学管理学院天津300191）
（3武汉大学信息资源研究中心武汉430072）
【摘要】该文指出了办公自动化系统中文件管理功能的重要性，以及其随办公自动化系统的发展而不断地复杂。
通过调研数据的分析，凸显我国办公自动化系统文件功能的缺失现状，并分析了其形成的主要原因。
建议我国尽早制定政府机关办公自动化的统一规范，以有利于政府办公自动化系统建设领导小组的建立，规范政府办公自动化系统的核心模块与互用架构的技术规范，使我国政务信息资源的积累与共享得以保障。
【关键词】办公自动化系统文件管理功能规范建设政务信息
办公自动化（OA：
OfficeAutomation）是利用信息化技术来实现办公自动处理的新型办公方式。
办公自动化的初衷是节约行政成本与提高办公效率，其应用主要在改变公文流转行政办公模式上，即依靠办公自动化系统来实现日常办公。
随着电子计算机及通讯技术为代表的信息技术的发展，新一代的办公自动化已从日常办公工作处理的自动化，发展为融合了协同、知识管理、门户等精髓，集成了人、财、物、信息、知识等诸多资源的智能型办公系统[1]。
因此，企事业机构与政府机关内部的办公业务自动化是办公自动化，电子政务也是办公自动化，是更广义上的政府办公自动化或面向社会的政府办公自动化。
无论办公自动化的外延如何拓展，无论办公自动化系统如何发展，其核心离不开办公文件与档案管理。
舍弃了这点，各种人机信息系统都将失去支持它运转的血液—机构内的核心信息。
根据我们的调研发现，我国办公自动化系统很多都缺失文件管理功能或文件管理功能不健全，使很多电子化文档失去了行政管理价值。
若不尽快改变这一局面，大至国家小至机构内部，具有依据价值的核心电子信息的不足将导致办公自动化的初始目的都难以实现。
1.文件管理功能是办公自动化系统的核心
文件管理功能是保障办公自动化系统内的电子文档具有依据价值的基本功能，随办公自动化的发展，该功能的复杂程度在不断变化。
图1是是微软著名前任网站顾问和项目经理Markbower以公文管理为例，用简单的曲线说明文档管理与文件管理的关系[1]，其中：
①开始创建一份文档，②创建人修改后交给他人审查，③收到修改意见后进行再修改，④第二次审查并再次提出修改意见，⑤最终修改，⑥审查通过并定稿。
这里借用该图来说明公文的形成过程。
图1：
文档管理与文件管理的关联
在以上的每一个过程中，文档都必须具有来源信息与过程信息才可能具有依据性。
对于传统办公，这些都是分散到各责任人填写的，图2是最简单的办公文件（来文登记）在传统办公中的依据信息形成的过程。
图2来文登记的依据信息形成过程
办公自动化是从桌面办公软件的应用开始的，起初关注的是个体工作行为，为其提供文档电子化等服务。
以上依据性信息只需文档创建人键入到文档上即可，办公自动化软件的文件管理功能极为简单。
归档电子文档者仅需将电子文档脱机送到档案部门，即使以上这些依据性信息缺失，还可以补录，甚至档案管理人员依据纸质文件代为文件形成者补录的实例很多。
进入两千年后，办公自动化从个体办公电子化发展为支持整个组织的工作流程的协同工作，办公自动化系统以工作流为中心，实现了公文流转、流程审批、文档管理、制度管理、会议管理、车辆管理、新闻发布等众多实用的功能。
图1上的6个环节都成为了办公自动化系统的依据信息产生与捕获的重要节点，并分布在不同的责任人的计算机终端。
此时的办公自动化系统若缺失对不同责任人的依据性信息的捕获，并将其与文档内容相关联，这类说明文档来源与过程的重要信息就会丢失，再也无法补录；或补录后无法具有说明性。
人们的管理思维未能与技术革新与时共进，大多办公自动化系统缺失文件管理功能，无法捕获说明文档来源与过程的重要信息，使其无论是在线归档还是脱机归档，都属于无效归档。
由此，大量重要的电子文件信息流失了。
可以通过一个系统内是否设置有归档管理元数据（文档内容来源与管理过程的说明数据）的捕获功能，来初步判断该系统是否具有文件管理的基本功能。
2009年9月，我们对广州与湖南地区的40个单位的办公自动化系统是否具备文件管理功能进行了调查，其结果揭示在表1中。
表1广州与湖南地区企事业单位办公自动化系统情况分析
无归档管理元数据要求
有归档管理元数据要求
共计
33个（82.50%）
共计
7个（17.50%）
不归档电子版
21个（63.64%）
不归档电子版
0个（0%）
归档电子版本12个（36.36%）
档案员补录元数据
6（50%）
归档电子版本
7个（100%）
不予回答
6（50%）
符合要求1个（占归档文件的14.29%，为统计对象的2.50%）
不合要求6个（85.71%）
文秘员不愿填写
3（50%）
填写不合要求
2（30%）
不回答
1（20%）
表2是2009年底我们对天津某地区17个政府机关的办公自动化系统是否具备文件管理功能的调查结果。
表2天津某地区办公自动化系统情况分析
无归档管理元数据要求
有归档管理元数据要求
共计
7个（41.18%）
共计
10个（58.82%）
不归档电子版
3个（17.65%）
不归档电子版
0个（0%）
归档电子版本4个（57.14%）
补录归档管理元数据
0
归档电子版本
10个（100%）
不予回答
4（100%）
符合要求1个（占归档文件的10%，为统计对象的5.88%）
不合要求9个（90%）
文秘员不愿填写
1（11.11%）
填写不合要求
4（44.44%）
不回答
4（44.44%）
以上调查虽然为3个地区的某些机构，但可以说明我国办公自动化系统的文件管理功能缺失或不健全的基本状况。
以上状况若不尽早扭转，办公自动化系统即使技术已经发展到智能化，也会由于缺乏大量有依据的信息支持而难以达到智能化目的。
2.办公自动化系统文件管理功能缺失的主要原因
办公自动化系统文件管理功能缺失的原因是多方面的，但都不与技术条件相关。
2.1文件生成的责任部门并未认识到电子文件的重要性
在我国，无论是企事业单位还是政府，其行政行为很大程度上受到国家政策与法令的影响。
我国不同层级的行政部门出台了不少与电子公文、电子文件相关的管理办法与暂行规定，并均有专门条款指出电子公文（或电子文件）与相同内容的纸质公文（或纸质文件）具有同等行政效力，但在其他相关的条款规定中，行政主体又对电子公文或电子文件的使用加以限制，使其同等行政效力无法生效。
例如，《国家环境保护总局公文处理办法》第七十八条指出：
“机关内部发送的各类布置性、告知性、事务性公文，应采用电子公文。
既有电子公文，又有纸质文件的，以纸质文件为准。
需要对本系统以外的其他单位发送的公文，应当制成纸质文件[2]”。
又如“已启用电子公文处理系统的各级国家行政机关，……涉及重大事项的公文需提供附件材料的，可要求以纸质公文作为附件”[3]；“公文存档目前仍以纸质载体为主，电子文档为必要补充[4]”。
由此，电子文件的重要性特别其依据性在文件生成单位的责任人中，已经不再有理论研究或档案工作人员的呼吁那么重要了。
特别是，文件的存档必须是纸质的，办公系统的文件管理功能是否有必要就需要与其他问题相权衡了，如在线办公人员的支持度、系统的投资以及其他问题。
IT行业在软件开发时需要充分了解市场行情的，优先开发那些市场支持率高的项目。
应机构要求开发的办公自动化系统，开发商也需要广泛征求不同用户需求，其用户需求在得到甲方同意后才能实施。
办公自动化系统中的文件管理功能的呼声是微弱的，又缺乏权威机构的明文规定，作为办公自动化系统使用部门的主要负责人就会忽视或放弃这一重要功能的实施要求。
2.2对合格的办公自动化系统缺乏正确认识
无论是IT开发商还是使用办公自动化系统的机构，对于办公自动化系统究竟必须解决哪些基本问题，如何评价一个办公自动化系统的合格与优劣，都没有一个统一的标准。
2009年初，我们对广东地区124家政府与事业单位及其他地区16家单位的办公自动化系统用户评价进行了问卷调研，图3是数据分析结果。
由图3可见，大多数用户对办公自动化系统的评价是“基本可行”的。
图3用户对本单位办公自动化系统的评价
究竟他们的评价标准是什么，进一步的问卷调查发现，对办公自动化系统必备功能可提出自己主见的用户极少，见表3.
表3对办公自动化系统必要功能的了解
文秘人员
办公室人员
档案管理员
公务员
领导
其他
可提出要求
0
0.0%
27
38.0%
4
80.0%
27
56.3%
8
61.5%
17
51.5%
暂时提不出
0
0.0%
13
18.3%
1
20.0%
6
12.5%
1
7.7%
9
27.3%
难表述清楚
0
0.0%
13
18.3%
0
0.0%
7
14.6%
3
23.1%
1
3.0%
不了解
0
0.0%
6
8.5%
0
0.0%
4
8.3%
0
0.0%
0
0.0%
不需要建议
5
100.0%
12
16.9%
0
0.0%
4
8.3%
1
7.7%
6
18.2%
比例基数
5
71
5
48
13
33
表3显示，文秘人员普遍认为软件功能与己无关，只要好用就行，自己不必参与意见。
表4是用户对合格系统认识的评价统计。
表4对合格系统的认识
对系统合格的要求
可以运行就可以
不满足本单位工作要求，不予通过
鉴定会验收合格就合格
比例基数
53
31.36%
62
36.69%
54
31.95%
169
由表4可见，用户对什么样的办公自动化系统是合格系统的认识是高度不统一。
这不仅与我国办公人员对办公自动化系统缺乏正确的认识相关，更与我国目前欠缺办公自动化系统的行业标准有关。
由于缺乏统一的行业标准，各类水平参差不齐的IT公司各自为战,不仅是应当具有的文件管理功能缺失，软件和需求应用结合方面有差距，由于软件不一样、格式不统一，数据转换工作极其繁杂，造成工作效率低下，数据丢失。
调研中发现，各地市政府机关的办公自动化系统的软件应用不统一，很多政府机关的办公自动化系统只能在自己的机关内执行，无法和上级或者下级部门的办公系统进行耦合连接，为日后的信息交换带来极大障碍。
如在湖南某地区政府机关调研中发现，市财政、统计、劳动、人事都是单独拉光纤、单独开发办公软件，10层楼就有10个机房。
办公自动化系统建设过程中，由于缺乏规范指导，形形色色的不同要求使办公自动化系统各不相同。
调研中还发现，各级政府都开始关注机关内部的办公信息化建设，有的政府部门的办公自动化系统由省里牵头设计与建设，有的由市里牵头设计与建设，由于没有统一标准与规范，政府大楼建在一起了，但信息资源却无法交换。
3.国家需尽快制定政府机关办公自动化的统一规范
从1999年启动的政府上网工程至今的10多年来，作为面向社会的政府办公自动化工程，电子政务在全国范围内进入了以深化应用为显著特征的新的发展阶段。
政府部门的办公信息是支持政府信息公开与前端网上办公业务的基础，其办公自动化系统软件的规范程度直接影响到电子政务工程信息交换与共享，其所提供信息是否具有行政管理价值与依据性，对决策是否成功具有重大的现实意义。
为规避政府信息化过程中的以上问题，建议我国政府借鉴电子公文传输系统建设的经验，由国务院办公厅统一制定政府机关办公自动化系统的统一规范。
为保障该规范的科学、严谨与有效性，规范制定前应组成专门的调研组对我国目前办公自动化系统存在的问题进行认真分析，该调研组成员须涵盖文秘工作者、档案工作者与实力强、开发技术成熟的OA软件公司。
在规范的制定中，应切忌将办公自动化系统设计理解为高科技工程，片面的重视其技术行为，应明确政府办公自动化建设的长远目标和近期工作目标,突出管理与技术并重。
为此，建议该规范须关注以下重要问题：
1）建立政府办公自动化系统建设领导小组
从以上调研情况可见，我国政府机关内的办公自动化系统建设缺乏统一规划，造成了人力、物力、财力与资源的浪费。
该问题的出现，责任并不在基层政府部门，而在我国缺乏像建设电子公文传输系统那样的自上而下的领导机构。
在行政体管理制条块分割的现状下，缺失政府办公自动化系统建设领导小组就难以统一规划办公自动化系统的建设。
待问题发生后，再设法解决就相当困难。
从中央到地方建立政府办公自动化系统建设领导小组，依据我国政府行政管理的现状，在国家统一部署的基础上，制定各地方政府办公自动化建设目标与规划，指导OA软件开发使其适合政府机关的政务工作。
由政府组织验收IT公司开发的OA系统，堵塞监管漏洞，保障政府机关办公自动化系统满足当前公务需求，也便于不同政府部门间的数据交换与共享。
2）确立政府办公自动化系统的核心模块
办公自动化在不断的发展中，有人将其发展划分为个体工作自动化、实现工作流自动化、以知识管理为核心的办公自动化与智能型办公自动化等[5]。
办公自动化的发展阶段不一样，其功能模块也会不断的变化，但其发展离不开信息积累。
因此，办公自动化系统的核心应建立在办公文件的流转与归档管理基础上。
以此为原则，规范办公自动化系统的核心模块，突出文件管理功能的建立，并以此作为评价办公自动化系统是否合格的基础。
无论我国办公自动化处于那个层面，其核心功能都要凸显出来。
核心模块的建立，有利于具有依据价值与行政管理价值的政务信息资源的积累，有利于办公自动化系统在不断演变过程中的健康发展，有利于我国真正意义上的无纸化办公的实现。
3）互用架构的技术规范
办公自动化的发展是随管理方式、信息积累与技术的应用不断求新求变的过程，随经济发展速度的快慢以及地区的差异，不同政府机关的办公自动化系统的发展会不同步。
为保证政务信息在不同办公自动化系统的平台上无障碍流转，我国政府机关办公自动化规范应制定统一技术标准，有利于政府部门办公自动化系统的横向与纵向的互联互通，有利于政务信息资源跨技术平台的交互使用与长期保存。
该技术规范有利于各级各类政府部门，依据本身的业务需要进行办公自动化系统的建设，并利于不同硬件与软件开发的办公自动化系统透过互用架构而互相连接，为我国电子政务工程的深入发展奠定基础[6]。
应当注意的是，该技术规范应根据技术、业务、行政管理程序上出现的改进和变化而持续修改与完善，因此是一项长远且持续进行的策略性工作[7]。
随着我国信息化的发展，各行各业的办公自动化应用正逐渐普及和日益深入，办公自动化系统已经是日常使用最多、最频繁的一个基本系统。
以上规范的制定，不仅有利于我国政务信息资源的积累与共享，为我国电子政务工程走向应用奠定基础，也有益于我国企事业单位办公自动化建设的健康发展，有益于我国各类机构将本机构的公务信息作为资产进行管理。
参考文献
[1]王伟.办公自动化OA系统软件的发展趋势：
[2]环办[2006]158号，《国家环境保护总局公文处理办法》[S]：
第七十八条
[3]桂政办发〔2007〕157号，《广西壮族自治区国家行政机关电子公文处理暂行办法》[S]：
第23条
[4]东大委[2003]30号颁发，东南大学关于电子公文处理的若干规定[S]
[5]王启智.办公自动化的发展及趋势.计算机世界网:
[6]InteroperabilityTechnicalFrameworkfortheAustralianGovernment（June2003）：
http:
//www.agimo.gov.au/__data/assets/pdf_file/44924/AGTIF_V2_-_FINAL.pdf，2010-3-16
[7]香港特别行政区政府.电子政府互用架构：
www.ogcio.gov.hk/chs/infra/cif.htm,2010-3-16
[8]国务院办公厅《电子公文传输管理办法》（国办函〔2003〕65号）
DeficiencyoftheRecordsManagementFunctionsofOfficeAutomationSystemsinChinaandReleventRecommendations
DuPeng 1，FangYun2， liujia-zhen3
（1.TheschoolofInformationManagementofWuhanUniversity）
（2.TianjinMunicipalArchives、TheschoolofManagement,TianjinUniversity）
（3.TheIntroductionofTheCenterfortheStudiesofInformationResourcesofWuhanUniversity）
Abstract:
Thepaperindicatestheimportanceoftherecordsmanagementfunctionsofofficeautomationsystemsandpointsoutthatthefunctionsarebecomingmoreandmorecomplicatedwiththedevelopmentofofficeautomationsystems.Throughtheanalysisofinvestigationdata,thepaperhighlightsthedeficiencyoftherecordsmanagementfunctionsofofficeautomationsystemsinChinaandanalysesthemaincauses.ThepaperproposesdevelopingaunifiedregulationonofficeautomationofChinesegovernmentagencies,inordertohelptoestablishthesteeringteamofgovernmentofficeautomationsystemconstructionandregulatethetechnicalspecificationofthecoremodulesandinteroperabilityarchitectureofgovernmentofficeautomationsystems,soastoensurethecollectionandsharingofChinesegovernmentinformationresources.
Keywords:
officeautomationsystem;recordsmanagementfunction;regulationdevelopment;governmentinformation
（《档案学研究》2010年第3期）
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