检察机关执法办案问题研究doc.docx

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检察机关执法办案问题研究doc

一、执法办案中存在的突出问题及对策

执法办案中存在的突出问题

1、个别干警重实体法轻程序法，重数量轻质量，重办案轻安全，自侦案件侦查过程缺少安全预案。

证据意识不强，注重收集嫌疑人的有罪证据，忽略收集无罪证据。

2、正确树立公正效率观念有待加强。

有的办案人员在思想和执法理念上对适用逮捕这一强制措施认识不足，片面强调配合打击犯罪的形势需要，而不管是否可能判处有期徒刑以上刑罚，不考虑采取取保候审、监视居住等方法，是否可以防止发生社会危害性或是有逮捕必要，不利于体现法律精神，不利于以倡导新观点、新见解进行科学办案。

3、个别干警工作态度不够认真，卷宗装订不规范，有的没有目录或目录不全，送达回执不全，个别法律文书签字不全，法律文书制作粗糙，法律文书送达不及时。

4、部门科室追求案件数量，大局思想弱化。

如反渎职侵权局有时不能准确把握立案关，对涉及到是否能够立案并有争议的实质性问题，没有想到争取侦监科和公诉科的提前介入，发挥集体智慧，致使案件移送审查起诉后，依照法律不能起诉而作撤案处理。

5、对法律知识没有及时更新充实，学得不够深刻。

表现在办案人员没有注意学习新的法律法规，对法律的理解有偏差，在适用法律上出现误差。

6、检察机关内部环境的不良因素亦影响执法活动。

一是少数政法干警综合素质不高。

一些政法干警滥用手中的权力，执法不严，执法不公，彻私枉法，知法犯法。

而且严重损害了国家法律的尊严，影响了部分群众对法律和执法机关的信任。

二是公、检、法等政法机关在刑事案件缺乏配合联动。

特别是公安机关在一些案件的证据收集上存在问题，一些办案人员证据意识不强，责任心不够，该提取的物证、痕迹未能及时提取，导致案件到了检察院认定犯罪事实出现问题。

7、经费不足，装备落后，影响了办案工作的开展。

同时，我院的技术装备也十分落后，远远跟不上新形势下办案工作的需要。

此外，检察干警的工资低、福利差，生活清苦、工作辛苦、条件艰苦。

此外，少数检察机关片面理解为经济建设服务的指导思想，办案中唯本地利益是从，搞地方保护主义，导致审判秩序的混乱等等。

解决执法办案中突出问题的措施

1.强化领导干部法律权威意识。

各级领导应学会运用法律手段管理社会和经济，在检察院办理案件时，坚持不批条子、不搞暗示、不施加压力，支持检察院依法独立行使检察权。

同时加大对地方和部门保护主义的查处力度，要抓住典型，严肃查处。

坚决遏止以言代法、以权压法、权大于法的现象，确保党在宪法和法律范围内活动。

2.摆正个人利益、局部利益与人民利益、整体利益的关系。

全党、全社会，特别是各级党政领导和执法人员，必须统一思想，自觉清除错误和片面的认识，充分认识地方和部门保护主义的迷惑性和危害性。

首先要正确理解执法工作服从和服务于经济建设的内涵。

执法工作服从、服务于经济建设不是无原则的盲目服从，而是通过严格执法来实现，用严格执法来规范市场行为。

其次，要深刻认识地方和部门保护主义的本质，执法中的地方和部门保护主义实质上就是扩大了个人主义，它不论以何种面目出现，均离不了公然的违法性和狭隘的利己性因此，我们必须站在整体利益和人民利益的高度，确实保证中央政令和国家法律的统一和尊严，对那些继续搞地方和部门保护主义的人，坚决予以查处，决不姑息迁就

3.加强基层检察院队伍建设。

首先要大力优化领导班子整体结构，努力建设朝气蓬勃，奋发有为的基础领导集体，要按照“八个坚持、八个反对”的要求，加强领导班子和领导干部的作风建设，加强对领导干部的管理和监督，其次，要认真落实教育培训规划，切实加强教育培训工作；加强基层党组织建设，做好经常性思想政治工作，树立干警正确的执法观，坚决纠正特权思想和霸道作风，以好的党风带动检风的进一步转变。

加强检察职业道德建设，严格按照“忠诚、公正、清廉、严明”的要求，强化干警职业自律。

公正执法，严禁办关系案、人情案、金钱案，以此增强群众的信赖。

4.保证执法经费，改善执法条件。

检察机关要履行自己的监督职能，没有经济作后盾是行不通的，有了充足的经费，检察机关才可以静下心来一心一意履行监督职能，“不为无米下锅而发愁”。

此外，要规范法制新闻报道工作。

作为舆论喉舌的传播媒介应该正确把握宣传尺度，不得以其报道干扰检察院工作的开展。

二、制度规范中存在的突出问题及对策

制度规范中存在的突出问题

一是机制不健全。

基层院的各项管理机制不够健全，尤其是业务管理机制和事务管理机制不够健全。

同时，机制不科学、不配套、可操作性差，也是影响机制发挥作用的制约性因素。

二是执行不力。

基层院落后，一定程度上是因机制不完善、不科学所致，但执行不力也是一个重要原因。

首先是责任不明确导致执行不力；其次是监督不到位导致执行不力；第三是奖惩没有兑现导致执行不力。

同时，领导重视不够，模范表率作用发挥不好也是导致制度执行不力的一个重要因素。

三是管理观念滞后。

有的基层院依然停留在过去指挥工作靠发号施令的水平，没有及时更新观念，把管理视为一门科学，从管理可以转换成生产力的高度来认识管理问题。

四是管理手段滞后。

管理的方式、方法依然是行政色彩较为浓厚的命令式的方式、方法，没有综合运用政治、经济、精神等灵活多样的方式、方法来实现管理目的。

民主管理、自律与他律结合的管理格局还未形成。

解决制度规范中突出问题的对策

1、细化办案流程。

对办案流程管理范围和方式应作出明确规定，特别是对案件线索受理、审查、分流、立案、存查和答复等多项执法环节要进行细化和量化，有针对性地制定检察机关办案流程管理规则，使其操作更加便捷、职责更加明晰，管理更加有序，从而使办案流程管理做到有法可依、有章可循，防止执法随意性。

各部门以以往成功的做法和正在探索的做法修订完善后形成制度，装订成册以备检查。

2、制定公正执法中“问题案件”的界定标准，完善执法责任制和责任追究制度。

把责任明确到每个人、每个岗位，对出现“问题案件”的相关人员根据责任制来追究相应责任，切实维护法律规定和工作规范的严肃性。

3、进一步健全和规范检务公开。

即对外实行检务公开、程序公开、办案人员责、权、利分明，自觉接受社会群众的监督；对内实行协调一致、相互监督、相互制约。

增强执法透明度。

对新制定的制度和规范性文件，及时发送到各业务部门。

4、建立符合当前检察实践需要的办案质量管理体系。

①确定办案质量管理标准和管理目标。

检察机关的办案质量管理必须确定质量方针、质量目标和质量标准。

质量方针和目标对质量标准的制订以及由质量策划、质量控制、质量保证和质量改进等构成的质量体系具有决定性作用和影响。

②完善办案规程，多种质量管理方法并用。

办案质量管理体系，可以看成是以制订质量标准为基础、以质量检查和统计方法运用等方法为手段、以质量发展、质量维持和质量改进为目标的管理体系。

③建立全体检察人员参与的办案质量管理责任制度。

建立办案岗位责任。

包括办案人责任、部门负责人审批责任、主管检察长审批责任、检察长审批责任、检察委员会研究决定案件责任。

对岗位责任人在办理案件中，故意或者重大过失造成认定事实或者适用法律确有错误的案件，或者在办理案件中违反法定诉讼程序和有关诉讼规则而造成处理错误的案件，应坚持实事求是、有错必纠的原则，按照最高人民检察院错案追究条例的规定，准确认定错案性质及责任人员，对其追究法律责任或纪律责任。

④严格检查考核制度，把全部检察工作纳入其中。

检察机关的办案质量管理应当包含五个方面：

一是关于改进立法和规章制度的质量的研究；二是对办案工作和相关怀法行政事务的质量管理；三是对办案过程的质量控制；四是办案效果的评估和控制；五是检察机关办案质量的社会形象管理。

要通过对这几方面的检查与考核，严把质量收口关，确保办案质量管理体系目标的实现。

每年的案件质量考核是年终工作目标考核的重要组成部分，纳入年终评比先进集体和个人的综合考评，按照累积分数高低的排序来确定各部门及个人的办案成效。

三、执法管理中存在的突出问题及对策

执法管理中存在的突出问题

（1）在执法思想方面，存在重打击、轻服务，重实体、轻程序，重查处犯罪、轻保障人权，重数量、轻质量等问题。

（2）在执法行为方面，存在执法水平不高、能力不强，制度执行不够到位等问题。

少数干警满足于现状，缺乏开拓进取精神，只注重办案，而忽略个人的政治理论和业务知识的学习情况，一些干警在思想素质和业务水平上不能完全适应规范化办案的要求。

（3）在执法作风方面，存在执法为民意识和办案责任心不够强，文明执法做得不够到位等问题。

存在长官意志和官本位的执法观，有些检察人员对待老百姓官气十足，对来自“下边”的各种批评意见不以为然；某些检察人员甚至“以情法”、“以权滥法”，“以钱卖法”，严重损害了检察机关执法的公正性和公信力。

（4）在执法主体方面，存在思想工作不够到位，监督管理措施不够有效等问题。

在执法责任和追究制度上还不够完善，对一些一般性不规范的行为没有引起足够的重视，存在办案过程中只要不违法、不违规、不出大问题就可以的思想，而没有高标准、严要求。

（5）在办案质量上，诉讼的各个环节只求“过得去”，不求“过得硬”，出不了“精品”或难出“精品”。

（6）在执法安全上，有的疏忽大意、玩忽职守，导致涉案人员安全事故。

解决执法管理中突出问题的对策

规范执法提高素质是关键。

检察队伍综合素质的提高是一个庞大的、长期的系统工程。

要把这次“规范执法行为，促进司法公正”专项整改活动作为提高素质、强化技能、重塑形象的重要载体，以强化干警综合素质和法律监督能力为目标，向教育培训要战斗力，要规范化。

1、在用人上严把入口，全力打造检察官准入制，改革人事管理制度。

落实地方各级人民检察院通过考试录用工作人员的制度，实行面向社会、从通过国家统一司法考试取得任职资格的人员中公开选拔初任检察官的制度。

实行人员双向选择。

一方面，检察官可以根据自己的能力和特长选择部门和岗位；另一方面，处室中层领导可以根据需要选择部门工作人员。

加快检察官队伍的专业化建设，要培养一大批学者型、竞赛型、攻坚型、快捷型公诉人和突破型、侦查预审型、综合预防型侦查员，队伍专业化，可以极大地提高办案效率。

2、在内容上要以业务工作为中心，以队伍的专业化建设为着力点，推动各项检察工作深入发展。

基层检察院的工作主要是办案，办案业务工作是基层检察工作的重心，加强法律监督能力建设，归根结底是为了搞好业务工作，而抓好业务工作的关键是加强队伍专业化建设。

因此，法律监督能力建设必须落实到搞好各项检察业务工作上，正如贾春旺检察长所提出的“要把抓不抓业务、能否抓好业务，作为评价检察能力和业绩的主要标准”。

3、在落实上下功夫，使之落实到每一个基层单位、每一个具体案件、每一个办案人员和每一个办案环节。

在落实上要注意做到“三个结合”：

一是重点突破与整体推进相结合，提高监督水平。

把群众反映强烈、问题集中的部位和环节，作为推进专项工作的重点，在各个诉讼环节落实执法为民要求。

二是强化诉讼监督与惩治司法腐败相结合，增强监督效果，以监督促进办案，以办案强化监督。

三是专项检查与解决自身问题相结合，规范执法行为。

3、建立健全规范执法的长效机制

一是细化办案流程，减少执法随意性。

既要注意从执法工作的最基础环节和最基本要求抓起，从看得见、摸得着、短期内易见效的事情抓起，对查找出来的问题及时进行规范；又要着眼长远，研究制定各项业务工作规范体系和考评体系，制定各项业务工作的执法规范化标准，逐步实现对办案的流程管理和动态监督。

对贪污、贿赂等检察机关直接受理的侦查案件，规范线索的发现、转送、初查和反馈。

完善监督配套措施，推行无罪案件跟踪和逮捕、起诉之间的“预警通道”，提高办案质量，力求达到办案工作项项有规定，事事有标准，使检察机关每个执法环节和每个执法行为都处在严密的制度规范和指导之下。

二是要完善执法责任制和责任追究制度，增强办案责任制的针对性和可操作性，把责任明确到每个人、每个岗位。

要严明纪律，对于我行我素践踏制度规范的，要坚决追究，切实维护法律规定和工作规范的严肃性。

三是健全内外部监督制约机制，增强监督的刚性和效力。

要进一步加强检察机关内部各个诉讼环节之间的制约，特别是加强举报、立案、侦查、审查批捕、审查起诉、申诉几个环节的相互制约，强化上级院对下级院业务工作的领导和监督。

要进一步完善外部监督机制，深入推进人民监督员制度试点，健全和规范检务公开，增强执法透明度，更好地接受人民群众和社会各界的监督。

四、监督制约中存在的突出问题及对策

监督制约中存在的突出问题

1、监督不到位。

主要表现在：

（1）立案监督力度不强。

对公安机关有案不立、以罚代刑、徇私枉法等截留和不移送的刑事案件不能做事前监督，只能通过办案事后监督。

（2）审判监督薄弱。

对基层法院显失公正的错误判决该抗诉而没有抗诉，往往是以书面或口头建议取代抗诉。

（3）民行监督乏力。

基层院没有抗诉权，使基层院不能在民事诉讼和行政诉讼中充分发挥法律监督的职能作用。

（4）对行政执法部门缺乏有效监督。

行政执法活动中违背公平正义要求的失职渎职，贪赃枉法的违法犯罪，特别是司法不公、执法不严等热点问题，已经成为监督的方向和监督的热点，而检察机关未能很好地履行监督职责。

表现出一些突出问题的原因：

1、法律及相关规定不完善。

对内部监督中的责任追究、划分，以及与相关实体法律的衔接上还有待进一步强化。

有必要在《人民检察院组织法》中细化内部监督的规定，做到内部监督有法律效力层次的依据。

2、内部监督者法律知识储备与职业素养欠缺。

内部监督的展开是通过每一个执法者个体的能动行为得以实现的，因此，执法个体的职业素养高低直接影响法律监督的效果与质量。

目前，这也常常引起内部监督的缺失，造成监督不力或错误监督。

3、缺乏良好的内部监督氛围，或者说缺乏适宜良好的执法环境。

健全的内部监督机制不只意味着完善的立法和法律规则、以及科学的制度设计，还意味着基层检察机关形成良好的执法环境与法律监督氛围，要有一种敢于监督、乐于接受监督的观念以及以这种观念为支撑的执法氛围。

缺少这样一种良性氛围的法律监督机制不能说是健全的。

解决监督制约中突出问题的对策

1、修正《人民检察院组织法》，细化内部监督主体、方式和法律责任等，切实执行内部监督制约各项规定，完善相关配套规范文件。

①要发挥内部业务职能部门监督职能；②充分实现内部纪检、财务部门监督作用。

③有效发挥工作机制监督职能。

④加强上级检察机关的纵向监督。

2、端正执法思想，转变观念。

①树立内部规范意识，破除“惯例”观念；在工作中往往存在按“惯例”办事的做法，并无法律依据。

必须摒弃，要树立现代司法理念，严格按法律规定去办案、按制度规范去执法，用规范保证公正。

②树立内部主动监督意识，破除消极不作为观念。

检察机关内部职能部门必须主动了解情况、发现线索。

被动地等待移送线索和案件，甚至不认真履行法定职责，该立不立、该捕不捕、该诉不诉、该抗不抗等执法不作为的观念和行为，违背检察机关的职责，所以必须破除和改正。

必须树立不作为也是违法的意识，积极主动地开展工作，综合运用各种法律手段和措施，加大内部监督力度。

③破除方便自身办案的观念，树立服务群众、执法为民的意识。

在实践中有的检察机关建立制度、制定规定常常把方便自己执法放在第一位，导致有些做法妨碍了律师的执业活动、增加了当事人的诉讼成本和负担。

这些做法有违执法为民的要求，有违尊重和保障人权的宪法精神，所以也必须引起重视和修正。

所以说在执法办案过程中，在制定制度规范时，应充分考虑当事人的利益，多为当事人参与诉讼提供方便，这也是提高执法能力建设的重要方面。

3、提高队伍的综合素质和法律监督能力。

要通过多种途径提高干警素质、强化专业技能。

以强化干警综合素质和法律监督能力为目标，向教育培训要战斗力，要规范化。

加强法律监督能力建设首先要从思想上明确“为谁执法、为谁服务”的问题，明确检察权是人民赋予的，检察权的行使必须确保公正和廉洁，必须接受外部和内部双重监督，必须正确处理履行法律监督职责过程中的六个关系，即法律效果与社会效果的关系、打击犯罪与保障人权的关系、办案数量与质量的关系、事后监督与主动监督的关系、执行实体法与执行程序法的关系、检察工作的全局与局部的关系。

4、加强法律监督能力建设，要从检察工作和本院实际出发，统一规划和部署。

要精心组织制订基层院法律监督能力建设工作方案，有计划、有步骤地推进实施，着力提高基层院班子领导能力、队伍整体素质和基层院检务保障建设水平，不断提高正确处理人民内部矛盾、化解社会矛盾、维护社会稳定和谐的能力，依法妥善处理群众诉求，充分发挥检察职能作用，为构建社会主义和谐社会作出最大的努力。

5、加强法律监督能力建设，在措施落实上要注意做到“三个结合”。

一是重点突破与整体推进相结合，提高监督水平。

把群众反映强烈、问题集中的部位和环节，作为推进专项工作的重点，在各个诉讼环节落实执法为民要求。

二是强化诉讼监督与惩治司法腐败相结合，增强监督效果，以监督促进办案，以办案强化监督。

三是专项检查与解决自身问题相结合，规范执法行为。

五、执法保障中存在的突出问题及对策

执法保障中存在的突出问题

执法保障问题主要涉及法律保障、环境保障、人员保障、人身保障、经费保障、层级保障等诸方面。

由于基层院的人、财、物均受地方党委、政府支配，上级院除了在业务工作上可以正常发挥领导作用外，在其他方面很难发挥作用。

一是在班子的选拔配备上，上级院的协管作用发挥不理想。

在检察长的选任上，上级院主动权、发言权有限；在班子其他成员的配备上，任前审查把关作用难以发挥。

二是在人员的把关上，基层院力不从心。

一方面想要的人才要不进来，不想要的人分流不出去，另一方面又陆陆续续进一些想把关又把不住关的人，给基层院的人员结构优化、人才知识更新、队伍整体素质的提高增添了很大难度。

三是依靠地方财政拨款，经费难以得到保障。

有的基层院经费不足，缺口较大，办公、办案经费得不到保障，工作难以开展。

因管人管事管钱的责权分离，人财物均受地方党委、政府支配，一些案件不同程度地受到地方行政的干预，致使基层院严格履行法律监督职责难度较大。

解决执法保障突出问题的对策

1、要理顺体制，激发干警的工作积极性。

一是理顺体制。

改变现有的“块块为主，条条为副”的领导体制，强化上级院在基层院班子配备、人员进出、工作指导方面的作用，从组织上为基层院的发展奠定基础。

二是搞好班子建设。

上级院应严格按照《检察官法》的条件，在选拔基层院检察长、班子成员过程中发挥主导作用。

同时，加强对基层院领导班子的培养、监督、考核，提高班子的整体素质，发挥其整体效能。

三是要加强思想政治工作。

采取各种行之有效的思想政治工作方法，稳定人心，鼓舞士气，激发干劲，形成风正气顺、团结协作的工作氛围。

四是强化素质培训。

在坚持职业准入门槛的基础上，有针对性地加强检察人员的政治业务培训，鼓励干警参加学历教育，要减少各种不必要的学习和活动的数量；打破平均主义，改变现行的收入分配模式，体现高知高能多劳多得。

2、要强化检察权意识，提高法律监督的整体水平。

一是要拓宽法律监督途径。

在思想上要树立“大监督”意识，克服监督不到位，“监督难”和“难监督”的畏难情绪。

要拓宽法律监督领域和途径，通过审查批捕、审查起诉、支持公诉、诉讼监督、民行监督、职务犯罪侦查、控告申诉，全方位行使法律监督职能。

法律监督要向行政执法部门拓展，解决行政执法部门的失职、渎职问题。

二是要建立以职务犯罪侦查工作为主体的法律监督体系。

最好的监督就是办案，以办案促进法律监督，脱离办案讲监督没有力度。

侦查监督，要重点解决监督的“弱项”和“弱点”。

建立以职务犯罪侦查工作为主体的法律监督体系应是基层检察机关的发展方向。

因此，要加大职务犯罪的侦查力度，建立和探索以职务犯罪侦查工作为主体的法律监督体系。

三是要建立执法监督大格局。

检察机关既是执法机关又是法律监督机关，检察机关建立执法监督大格局的指导思想应该围绕办案，体现公正效率，整合内部资源，做到办案力量资源共享，案件线索共享，形成全院一盘棋，不能各自为战，要形成合力。

建立一体化的侦查机制，参照公安机关的刑侦体制，紧急情况和特殊案件，可以全国互动，形成一体化的侦查机制，以强化法律监督职能，提高法律监督的整体水平。

3、要强化科技强检，建立科技保障机制。

一是要设立科技强检的专项资金。

实行条块结合的资金保障机制。

省院应加大协调力度，多为基层院要些政策，下发科技强检及其经费保障的文件规定。

基层院通过加大办案力度，多办案、多没收赃款，经上交财政后争取更高比例的返还，用于弥补经费不足。

省院对科技装备也应统一标准，最好实行统一配备，避免资源浪费。

二是建立健全科技人才的“选、聘、训”机制。

4、检察机关必须走人才兴检之路，健全人才保障机制。

一是淡化检察机关现行的行政管理色彩。

要建立和完善检察干部逐级遴选工作制度，条条上下互动，上级院人才下派挂职，基层院“选才”上挂，加强基层服务基层。

上级院检察人员由基层逐级遴选。

检察干警按照行政、专业技术、法警、书记员划成种类，实行分类管理，按类别、档次兑现工作待遇。

要完善目标管理考核制度。

以鞭策干警的工作主动性和创造性。

二是从有利于人才培养出发，创新检察干警培训工作制度。

要从培养检察应用人才出发，健全完善岗位练兵工作制度；要从培养检察高层次人才出发，建立健全培养与培训工作制度；要从培养检察人才的长远目标出发，改革上级院对下级院考核方法。

三是从有利于人才保障出发，创新从优待警制度。

要实行“招贤纳士”和培训所需经费正规化；基础设施建设现代化；干警生活保障人文化；从优待警目标管理化。