秋教育行政学考前辅导讲解.docx

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秋教育行政学考前辅导讲解

第一讲行政、教育行政、教育行政学

一、行政

有从广义上来理解它的,把国家机关和非国家机关，如企事业单位和社会团体中的某些管理活动，包括领导、决策、办公室、人事、后勤等工作,通称为行政;也有从狭义上来理解它的,认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动.我们在这里主要是基于对后者的认识来给行政作如下的界定:

行政是国家机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。

二、教育行政

（一）教育行政的含义

由于对行政的看法各有不同,也必然导致对教育行政的解释难以统一.概括起来,有如下三种:

　　第一种解释认为教育行政就是学校管理教育的活动.把教育行政等同于学校的教育管理活动.这种看法有其片面性,因为,教育行政活动与学校一般的管理活动是有区别的,教育行政管理的层次较高,范围也超出了学校管理的范围;而学校管理活动的层次较低,范围也基本上限定在学校内部的教育管理活动之内.

　　第二种解释认为教育行政是教育行政机关管理教育的活动.它包括我们常说的中央教育行政和地方教育行政.这种看法也有其片面性.原因有两个：

首先,这种解释把学校管理教育的活动排除在教育行政之外,实际上,我们知道,教育行政机关关于教育的一些指示或决定,最终是要通过学校行政机关去贯彻执行的.另外,这种解释也把国家的其他一些行政机关排拆在教育行政之外.我们知道,管理教育,并不只是教育行政机关的事,国家的其他一些行政机关对教育也负有一定的责任.如我们的人大常委会经常有一些教育立法的活动,通过立法来对教育进行管理,也应属于教育行政的范畴.因此,从这个角度来看,教育行政应是整个国家管理教育的活动.

　　第三种解释认为教育行政即包括教育行政机关的行政活动,又包括学校教育行政机关的行政活动.这种解释相对来说比较全面,但同样没有站在整个国家管理教育的层面上来理解教育行政,因此也有着不足之处.因为教育并不仅仅是教育行政机关或学校内部的事情,教育与整个社会的政治、经济、文化的联系非常密切,教育事业的发展同样需要国家的重视及国家其他行政机关对教育的支持.因此,只有整个国家来管理教育,才能真正发挥教育行政的职能.

　　综上所述,我们对教育行政含义的界定是:

教育行政就是国家对教育的管理,它是国家行政的重要组成部分,是国家主要通过政府的教育行政部门对教育事业进行的领导和管理.

（二）教育行政的特点

　　教育行政活动与其他行政活动有共同的地方,如在履行职责时一般都重视体现国家的理念、意志和愿望,注意贯彻国家的政策和法规,并以维护和推进公共利益为其基本目的,等等,但教育行政也有其自身的特点.这些特点,我们可以归纳为以下几个方面:

1、教育行政活动受教育自身规律的制约性.我们知道,教育的对象是人,而不是物,这就决定了教育有其自身的规律.如教育的周期性长,教师工作是一种特殊的专业性工作,等等,违背这些规律而实施行政管理是行不通的,有时候反而会适得其反.例如,我们不能运用行政手段,强令教师采用某种教学方式,因为这与教育规律不符;相反,在企业行政中,企业经营管理者,却可以通过机器与技术,来直接控制员工的工作程序.

　　2、教育行政管理的成果是人才,而不是物质产品.虽然各级各类学校都有一定的培养标准,但人才的规格并不像物质产品那样规格化.教育事业的"次品、废品"要比物质资料生产中的"次品、废品"损失更大.所以,教育行政管理要特别重视教育质量的管理.

　　3、教育行政工作的许多方面难以实行量化管理.这是因为,教育行政管理最终要落实在学校工作中,而学校培养人要受多种因素的影响.例如,我们就很难对一所学校的德育管理情况实行精确的统计。

　　4、教育行政工作成效的评价极其复杂.对教育行政工作的成效的评价,要比其他行政工作复杂得多.例如,我们难以根据一所中学当年的高考成绩,来对这所学校的行政管理工作成功与否作出评价,因为其中的影响因素太多了,而且很多因素主观上是无法控制的.

（三）教育行政的功能

　　教育行政本身只是一种手段,不是目的,它的目的归根结底是为了保障全体公民受教育的权利,并为实现国家的教育理念,促进社会教育事业发展创造条件.为了实现这一崇高的使命,教育行政至少应当发挥以下四方面的功能:

　　1、领导功能.教育行政机构和行政人员往往要代表国家行政行使权力,对教育事业实行领导.在教育管理主要实行中央集权制的国家里,如中国,中央、地方和学校之间建有垂直型的教育管理机构,因此这种领导功能就更为突出.

2、调节功能.教育的发展依赖于许多客观条件,如经济条件,文化条件,地理条件,等等.比如我国,国家很大,各地的差异性也很大,教育的客观条件很难一致,这样就需要通过教育行政的调节功能来协调各地教育的发展.即使在同一地区,学校与学校之间仍然存在着差异,因此同样有一个调节的问题.教育行政管理机构经常会通过经费补助、人员调配、师资培训、技术帮助等手段进行调节.

　　3、服务功能.教育行政不仅有领导教育的一面,还有服务教育的一面.主要体现在满足教师的正当需要,服务教师的教与学生的学,提高教学过程的效率等方面.在我国,过去比较看重教育行政的领导功能,而忽视其服务功能,近年来这一状况已有所改变.

　　4、监督功能.主要是教育行政机构的上级机关对其下级教育组织和学校,以及对教育行政人员的考核监督.其目的是为了使下级机构和人员能够积极有效地履行职责.过去,教育行政监督主要凭借权威、纪律、限期改正等方式,虽然能起到监督的功能,但也带来很多负面的影响.最近,人们正在探索使用一些新的、较为科学和人性化的监督方式,如指导、激励、信息咨询等等,以更大限度地发挥教育行政的监督职能.

（四）教育行政的发展趋势

　　1、民主化

　　教育行政民主化是现代教育行政发展的必然趋向。

教育行政的民主化主要表现在两个方面：

一方面，国家对教育的控制呈现出分权化的趋向，另一方面，学校内部在教育管理上也呈现出民主参与的趋向。

前者如一些中央集权型的国家在逐渐强调削弱中央控制地方教育的权力，而逐渐扩大地方办教育的自主权，等等；后者，例如现在很多国家都在强调要充分发挥学校教职员工参与学校内部管理的积极性，学校负责人也应以民主的态度对待其下属，认真听取下属的意见，等等。

　　2、相对集权化

　　相对集权化也是现代教育行政的一种趋势。

这种集权化的趋势表现在：

有些国家强调国家管理教育中的中央集权的作用，对地方管理教育的权利加以限制，以实现对全国教育的有效管理。

例如，美国为了改变因为地方分权而造成的各州教育的不平衡发展的状况，通过财政援助等手段，加强联邦政府对各州教育的干预作用。

　　3、科学化

　　教育行政科学化的趋势在世界各国表现最为明显。

这种科学化的趋势主要表现在两个方面：

一是注重运用现代教育科学理论对教育行政进行研究。

二是注重在教育行政中运用现代科学技术，以提高管理效能。

如办公自动化技术在今天已经较普遍地运用到各国的教育行政管理中。

　　4、效率化

　　这是与上述几种趋势有关的一种趋势。

主要表现在三个方面：

一是强调精简机构，提高办事效率；二是强调教育行政制度化、程序化；三是强调教育行政人员的职前和在职期间的训练，以提高教育行政效率。

三、教育行政学

（一）教育行政学的研究对象和学科性质

1、研究对象

　　作为一门学科，教育行政学以各级教育行政机构和学校对教育教学工作的领导、织和管理作为自己的研究对象。

具体来说，教育行政学主要探讨的是一个国家的教育行政机关怎样管理教育事业，怎样通过各级各类学校落实教育方针和政策；学校依据什么样的管理原理来组织教育、教学工作；教育行政部门和学校如何从经费、人员培训、规划、信息咨询等方面为实施良好的教育提供有力保障等问题。

2、学科性质

　　教育行政学是一门应用性的学科。

所谓应用性，主要体现在两个方面：

首先，从研究的方法上来看，它是以事实和经验为研究的出发点，很多的实证研究手段被用于研究之中；另外，从研究的目的来看，它主要是为实际的教育管理工作提供指导，解决教育管理的实际问题，改进教育管理工作。

教育行政学的这一学科性质，决定了这门学科无论是在其产生、演变或是未来发展的各个阶段，都与教育管理实践息息相关。

（二）教育行政学的建立和发展

1、国外教育行政学的建立和发展概况

　　任何一门学科都有它的建立和发展的历史。

了解它的历史，能帮助我们更好

　　地学习这门学科。

教育行政学也有它产生和发展的历史。

　　教育行政学是在教育管理实践的基础上产生的。

但教育行政学建立于何时，产生在哪个国家，人们的看法并不一致。

主要有两种说法：

　　一种说法认为，教育行政学产生于19世纪后半期的德国，代表人物是德国著名的行政学家、法学家，被誉为"现代行政学之父"的施泰因，他虽然没有写过教育行政学方面的专著，但在他1868年出版的《行政学》和1884年出版的《行政》等著作中，论述了他对教育行政的看法。

在这些著作中，他阐明了国家权力对教育的干预的原理、内容、根据和界限，并特别强调国家教育行政机关作为教育行政的主体，它的权力作用。

因此，也有人把他称为是"现代教育行政理论的创始人"。

　　另一种说法认为，教育行政学建立于20世纪初的美国，代表人物是达顿和斯奈登，其标志是这两个人在1908年出版了一本《美国教育行政》，这本书被认为是世界上第一本教育行政方面的著作。

在这本书中，他们谈到，教育管理要取得好的效果，必须合理使用人力、物力和财力，并重视专家的作用，使教育管理符合标准化、系列化和程序化的要求，等等。

　　这两种说法说明了这样一个事实：

即教育行政学并不产生于同一个时间和同一个国家，但有一点是肯定的：

即教育行政学建立于19世纪末和20世纪初。

　　这两种说法后来也分别形成了现代教育行政学的两大理论流派——德国教育行政学派和美国教育行政学派。

这两种学派的观点有很大的不同。

德国的教育行政学主张运用国家权力来干预教育，管理和控制教育；美国的教育行政学则主张限制国家权力对教育的干预，强调管理技术和管理效能，强调"非权力性管理"。

这两种学派，对世界各国的教育行政都产生了极大的影响。

2、我国教育行政学的建立和发展概况

　　同国外的教育行政学相比，我国在19世纪末，并没有自己的教育行政学，只是翻译和介绍国外的教育行政学著作，主要是德国和日本的教育行政理论。

　　1903年，清政府颁布《奏定学堂章程》，其中规定初级师范学堂的教育科目中有教育法令和学校管理两科；优级师范学堂开设学校卫生和教育法令两科。

从此，教育行政学科开始正式设置，并具有法定的地位。

到19世纪40年代初，师范院校这方面的课程统称为"教育行政"。

　　19世纪30年代和40年代，我国出版了一批教育行政学的专著。

比较有代表性的有：

1931年出版的张季信著《中国教育行政大纲》、杜佐周著《教育行政与学校行政原理》，1942年出版的罗廷光著《教育行政》等书。

　　20世纪80年代以后，教育行政学在我国有了较快的发展。

一方面，研究教育行政学的专著不断涌现，另一方面，教育行政学科本身又衍生出众多的分支学科，如教育法学、教育政策学、教育财政学、教育督导学、教育评价学，等等。

　　但是，在我国，教育行政学至今还没有形成一个统一、规范和科学的学科体系，这也是我们这门课程作为一个学科，它的令人遗憾的地方。

但是，我想，随着人们对这门学科的研究不断地深入和发展，一个统一的、规范的、科学的，有中国特色的教育行政学学科体系在不久的将来必然会形成。

小结：

这一讲，我们主要学习了行政、教育行政和教育行政学的概念，以及教育行政的性质、功能、特点和发展趋势；同时也概括了中外教育行政学的建立和发展的历史过程。

希望同学们在全面理解以上知识的基础了，重点掌握教育行政的概念、性质、功能、特点和发展趋势。

第二讲教育行政体制和教育行政机构

一、行政体制

（一）教育行政体制的含义

教育行政体制是国家领导教育的基本方式.具体包括教育行政权力之确立与划分、教育行政机构之设置、各级教育行政部门之间的隶属关系等方面的基本制度.而这些制度所反映的问题归根结底也就是一个国家采用什么样的方式领导教育.

　　很显然,一个国家采用什么样的方式领导教育,与这个国家的政治、经济、文化传统等有着密切的关系.目前世界上有各种各样的教育行政体制,如集权制、分权制、均权制、从属制、独立制,等等.但我们一般都把这些体制归结为二种类型:

即中央集权制和地方分权制。

（二）两种基本的教育行政体制

1、中央集权制

（1）什么是中央集权制

中央集权制是指在教育行政管理中,中央政府和中央教育行政部门直接领导和管理国家的教育事业,地方政府和地方教育行政部门主要以实施中央制定的教育法律、政策、规划和指令为已任。

（2）中央集权制的特征

中央集权制是一种直线式的教育行政制度,其根本特征包括:

　　①教育行政权力集中于中央.中央直接干预和领导各级教育事业,地方教育机构的权力很小,一般只是奉命行事,在一定的授权范围内处理教育事务.

　　②全国有较为统一的教育目标、教学计划、课程设置和评价标准.

　　③教育的基本法律、法规由中央有关部门制定并颁布,这些法律法规对地方的教育有绝对的约束力.

　　④教育经费一般实行国家负担制,或国家承担教育经费中的主要部分.

　　人们往往把法国看成教育上中央集权制的典型代表,因为在教育管理方面,法国实行高度集中的管理方式.法国的中央教育部权限极大,教育上的一切重大问题,比如教育法令和政策、教学大纲、课程设置、教材、学业考试、教师资格、教育资源分配等,都由教育部规定,地方教育部门只要照章办事,对上负责即可。

（3）中央集权制的优点

①有利于统一国家的教育方针政策,统一制定教育事业发展规划.

　　②有利于中央调节各地教育的不平衡发展,加强对落后地区教育事业的扶持和帮助.

　　③有利于实行统一的教育标准,并根据这个统一的标准评估和检查全国教育事业的发展状况.

　　④有利于国家根据国民经济和社会发展战略,实施教育事业的重点发展战略。

（4）中央集权制的缺点

①效率不高.权力的高度集中,必然导致一个机械呆板的教育行政系统,这个系统很难对来自下层的变化作出及时的反应.例如,在南美洲国家委内瑞拉,20世纪中期教育行政体制改革以前,地方学校的一个很普通的教育要求,要通过层层机构,在9~12个月之后才能收到上级有关这一要求的决定.行政效率极其低下.

　　②制度僵硬.实行教育行政中央集权制的国家,用一种单一和标准的程序管理各级各类教育事业,例如,不管是在农村还是城市,在山区还是平原,都要求采用相同的教材、课程、不允许学校有自行选定权.如果有变化,也是自上而下的,并且通常经历一个十分缓慢的过程.地方因为缺少自主权,因而地方教育行政也缺少灵活性.

　　③不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感.因为缺少地方参与,地方上的积极性得不到重视,因而地方发展教育事业的主动性、积极性和责任感也就相对淡薄.

2、地方分权制

（1）什么是地方分权制

地方分权制是指中央政府居于监督和辅助地位,将教育行政权力授予地方政府,由后者在其管辖范围内全权决定并自主处理教育事务的一种教育行政制度。

（2）地方分权制的特征

地方分权制的特征,恰恰与中央集权制相反,它的基本特征主要表现在以下几个方面:

①在中央一级不设或只设权力有限的教育领导部门,中央和地方的教育行政部门之间不存在领导隶属关系,教育被看作是地方的事业,地方自主经营管理教育的思想占统治地位.

　　②课程设置、教材选择、教师资格等一些最基本的教育制度由地方规定,中央不作统一要求.

　　③教育的基本法律由地方制定.

　　④教育经费主要由地方承担.

　　（3）地方分权制的优点

①能提高教育管理的效率.通过权力的再分配,可以在一定程度上克服由于庞大和过于集中的中央机构而必然导致的官僚惰性,提高行政效率.

　　②能带来教育的民主化.教育民主化的涵义至少包括两个方面,一是教育面前的平等,二是无论是领导者、一般行政工作人员，还是教职员工，都能以适合的角色参与管理教育.而分权式的管理,能使更多的人参与到教育决策之中,这样就大大提高了教育民主化的程度.

　　③能调动地方办教育的积极性.形成地方参与,教育融入地方,与地方经济协调发展的局面,并可以避免事事依赖中央政府的现象.

　　④更好地开发教育资源.特别是由于地方的投入,在一定程度上减轻了中央的财政压力.

（4）地方制的缺点

①教育行政权力分散,不易统一政令、统一标准、统筹规划和统筹兼顾.

　　②易造成教育的不平衡发展.因为各地条件不同,对教育事业的认识也可能不同,必然导致各地在教育的投入上有多有少,由此造成各地在学校设施和条件上出现巨大差异.例如,我国20世纪80年代后期的权力下放运动，虽然带来了有目共睹的成果,但也造成了地区间的差异,一些贫困地区的学校因为地方教育投入严重不足,甚至出现难以维持的局面.

　　③利于组织地方协作.因为各地自主行政,中央调控能力有限,对于组织各个地方的教育协作会产生不利的影响。

（三）我国现行的教育行政体制及其改革

1、我国现行的教育行政体制的性质

我国的教育行政体制,从总体上看趋向于中央集权制。

我国的教育行政体制,又与世界上一些教育权高度集中的国家,如法国,又有所不同.在那些国家中,教育事权完全集中于中央机构,地方只有执行权.而我国的教育行政,在强调统一的教育方针、政策的同时,也重视地方对教育尤其是基础教育的领导和管理责任。

2、我国现行的教育行政体制存在的问题

我国目前的教育行政体制,是从20世纪80年代中期以后逐步建立起来的.

　　经过十多年的改革,我国的教育管理格局发生了巨大的变化,但仍然存在不少的问题.这些问题集中体现在这几个方面:

第一,中央和地方各级教育行政部门之间的关系尚未完全理顺.我国的教育行政管理依然过于集中统一,其结果造成地方政府的教育参与意识不强,不愿为教育多投入,中央包揽一切,也常常会感到力不从心..第二,各级政府和教育行政部门的教育管理职权不明确,教育行政部门与学校之间的关系也还没有得到根本改善,学校办学缺乏生机与活力.学校的日常教育教学工作也过于僵硬划一,缺少活力.第三,学校与社会之间的封闭关系没有取得重大突破.

从这一角度来说,为了增强教育的活力,提高地方政府的办学积极性,当前和以后的教育体制改革，毫无疑问是完全必要的.

3、我国教育行政体制改革的思路

教育行政体制该如何改革呢?

我们认为,我国的教育行政体制改革应该围绕着建设有中国特色的社会主义教育行政体制的目标,从以下几个方面来进行:

　　第一,在政治领导方面,坚持党对教育事业和教育行政的政治领导,建立和健全有效的政治领导机制.既要避免否定党的领导,或忽视党在教育行政中的领导地位的现象,又要防止将党的政治领导等同于行政管理,出现以党代政、党政不分的现象.

　　第二,在中央、地方、学校与社会的关系上,建立中央统一领导,地方分级管理,学校自主办学,社会参与管理的运行机制.防止出现权力的过度集中和过度分散,调动中央、地方、学校和社会各方面的办学积极性,共同发展教育事业.

　　第三,在教育行政权力的配置上，坚持适当分散的原则，健全教育行政的决策、执行、监督组织体系，避免教育行政职责权限的界限不清、职能混淆、功能紊乱的现象。

　　第四，在教育行政职能上，逐步简政放权，使教育行政由重直接管理转变为重间接管理，由重微观管理转变为重宏观管理。

　　第五，在教育行政的手段上，根据教育行政职能的转变，由主要采用教育行政指令、行政监督的方式，转变为主要通过教育立法、教育督导、教育规划、教育拨款等手段行使教育行政职能。

　　第六，在教育行政的组织机构和人员配置上，根据精简和高效的原则，按照教育行政职能的要求，科学地设计教育行政机关的职能部门，合理设置行政职位和职数，避免教育行政机关部门林立、冗员充斥的现象，克服教育行政效率和效益低下的弊端。

二、教育行政机构

（一）我国现行的中央教育行政机构——教育部

1、教育部的机构设置

1998年，出于国家机构改革的整体需要，原国教育教育委员会改名为教育部，其内部设置也较原国家教育委员会大为精简。

我国教育部的内设机构包括1个办公厅、15个司、3个局、1个机关党委、1个中心和1个秘书处。

其中按照学校教育的性质和程度组织起来的、直接参与教育行政管理的部门主要有基础教育司、职业教育与成人教育司、高等教育司、民族教育司、师范教育司等，这些部门是教育部重要的职能部门。

2、教育部的职能

1995年颁布的《**和国教育法》，明确规定：

"国务院教育行政主管部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业"。

可见，我国教育部的主要职能就是负责统筹和领导全国的各级各类教育工作。

（二）我国现行的地方教育行政机构

的地方教育行政格局是从1985年开始形成的。

目前，我国地方教育行政机构大致分为四个层次：

　　1．省（自治区、直辖市）教育厅。

　　2．市（地、州）教育局。

　　3．县（市、区）教育局。

　　4．乡（镇）教育办公室。

　　在这些机构中（乡一级除外），一般都设有与上级部门对应的处、科、股等职能部门，负责本地区某一方面的教育工作。

（三）我国的教育行政机构改革

我们常常说要进行教育行政机构改革，那么，为什么要进行教育行政机构的改革呢？

简单来说，有两个目的：

一是要提高教育行政工作的效率；二是要改善教育行政管理的效果。

　　今天的教育，可以说比以往任何时候都更多地感受到来自社会的和教育自身的各种因素的冲击和影响。

外部的影响如科技的进步、开放的市场经济、知识爆炸、大众媒体的普及、信息革命、多元文化，等等；教育自身的影响，如义务教育的普及、多元化的办学模式、开放的教育观念，等等。

所有这一切，都从四面八方震撼着今天的教育，促使教育在新形势面前不断地变革，同样，这一切也促使我们的教育行政机构及时作出调整和改革，以提高自身的效率和工作效果，适应形势的变化。

1、改革的基本思路

教育行政机构改革的内容很多，如机构层次方面的改革，部门划分方面的改革，权责关系方面的改革，人事方面的改革，等等。

具体来说，我们认为，改革可以从以下几个方面入手：

（1）调整管理层次和控制幅度

　　任何一个行政机构，出于工作效率的需要，必然要在其内部进行垂直分工和水平分工。

垂直分工涉及到管理的层次，它决定组织的纵向结构；水平分工涉及到控制幅度，它决定组织的横向结构。

这两个方面是行政机构改革的最基本的方面。

　　管理层次指机构内部从最高层到最低层应该分成多少等级。

从有效和节约的角度来看，层次太少或太多都不合适。

因为，层次太少，横向的管理人员就会增加，这样就会影响到控制的效果；层次太多，也会引发种种问题，如花费多，信息沟通复杂，协调困难，扯皮事情多等等。

因此，通常认为机构内分成决策、管理、操作三个层次较为合适。

　　控制幅度主要是指一名领导者直接领导下级人员的数目。

如果控制幅度过窄，也就是就下级人员的数目过多，分工过细，就会带来管理成本的增加；如果控制幅度过宽呢，虽然可以为机构省下一笔人事费用，但也会带来相应的问题。

（2）定部门划分

　　部门划分有多种方法，如可以像军事组织那样，单纯按数量划分；也可以按时间划分，如工厂企业中的轮班制。

教育行政机构同其他行政机构一样，一般都按职能划分部门，如教育局下设普教处、人事处、财务处等。

这样的划分方法，比较适应行政机构的特点。

在教育机构的改革中，要考虑现有的部门划分是否合理，不合理的要作适当调整。

尤其是当前，由于中央一级的教育行政机构逐渐趋向于宏观管理，因此，在确定部门时，更要注重精简机构，部门不宜分得过细，要适当加强综合性机构的设置。