江苏社会建设之社会服务发展战略与政策上.docx

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江苏社会建设之社会服务发展战略与政策上

江苏社会建设之社会服务发展战略与政策（上）

第一节江苏社会建设之普惠型社会服务发展创新的必要性

一江苏社会建设战略转型的需要

《江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，要以保障和改善民生为经济社会发展的出发点和落脚点，把富民放在更加突出的优先位置，实施居民收入七年倍增计划，千方百计促进就业创业，增加居民工资性、经营性、财产性收入，大力提高社会保障水平，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加强社会管理创新，促进人的全面发展和社会全面进步，让全省人民过上更加富裕、更加安定、更加美满的生活。

在具体目标上，把加速发展服务业作为产业结构优化升级的战略重点，深入实施服务业提速计划，以市场化、产业化、社会化、国际化为方向，促进生产服务业集聚化、生活服务业便利化、基础服务业网络化、公共服务业均等化，推动服务业比重提高、结构优化、竞争力提升，加快形成以服务经济为主的产业结构，树立“江苏服务”的崭新形象。

服务业增加值占GDP的比重和服务业从业人员占全社会从业人员的比重每年均提高1个百分点以上。

适应消费结构升级，重点发展商贸、健康、医疗、养老、社区服务等生活性服务业，加快发展文化产业、体育产业和旅游业。

落实税费和土地、水、电等要素价格政策，营造有利于服务业大发展的政策和体制环境。

2010年江苏省政府与民政部签署《共同推进江苏民政事业率先发展合作协议》则是江苏社会福利制度从补缺型向适度普惠型发展的重大战略转变，社会服务作为社会福利制度的重要内容应当顺应时代的要求。

二社会服务的基础条件渐趋成熟

“十一五”期间，江苏省紧紧围绕富民强省、“两个率先”的战略目标，全面贯彻落实科学发展观，积极应对国际金融危机挑战，经受了重大考验，取得了巨大成就。

《江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》回顾“十一五”期间的成就时指出，2010年，地区生产总值达40903亿元，年均增长13.5%，人均地区生产总值超过5万元；财政总收入突破万亿元大关。

城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到22944元和9118元，五年年均实际增长10.2%和8.2%。

服务业也得到快速发展，表现为：

规模不断扩大，地位不断提高，开放力度不断加大，生产要素投入不断增加，传统行业持续增长，新兴行业不断涌现；全省三大区域（苏北、苏中、苏南）服务业不断壮大（江苏省统计局课题组，2004）。

“十一五”期间服务业比重五年累计提高了5.7个百分点，完成“十一五”目标任务。

城镇化、工业化、信息化的快速发展和居民收入水平的稳步提高，为服务业发展提供了广阔的市场空间。

服务业的投资状况：

投资总量不断扩大，服务业投资的行业分布广泛，资本结构趋于多元化，投资项目大型化、规模化特征显著（江苏省统计局，2011a）。

目前，江苏省已基本具备建立适度普惠型社会福利体系的经济条件和政治基础。

三社会服务的多重功能日益呈现

西方社会福利发达国家的经验表明，适度普惠型社会福利不仅对社会发展具有积极的引导作用，还能有效地促进和推动经济健康发展（蓝云曦、谭晓辉，2011）。

对社会服务的投资具有与其他服务行业同样的经济功能：

可促进服务业产值的增长；可促进产业结构的合理化演进；可形成独特的人力投资，确保劳动力供应的数量和质量，并且增加社会需求；可成为吸纳就业的重要渠道，有利于促进经济发展（谭晓辉，2010）。

完善的社会福利制度是社会和谐发展的客观基础与必要条件。

大力发展社会服务，不断提高全社会的福利供给水平，使其真正成为社会的“减震器”和“稳定器”，构筑社会的“安全网”，有利于缓解城乡、地区发展不平衡及居民收入差距扩大等引发的社会矛盾，维护社会稳定，同时向社会成员显示现存体制和价值观的合理性，促进社会和谐发展。

四社会服务发展路径嬗变与转型

在经济、政治与社会发展的多重需求下，社会服务的目标任务不断深化。

第九次全国民政会议把“实施社会服务”作为民政部门发挥职能作用的总体要求提出；第十次全国民政会议对发展趋势做出“机关、企业和人民群众对社会福利和社会服务的需求将会逐步增加”的判断，把建立城市福利和服务体系、建立和完善优抚安置管理体制和服务体系、建立管理和服务有机结合的社会行政管理体制作为民政工作五年发展目标；第十一次全国民政会议把加强基层社会服务组织和基层社会服务队伍作为今后一个时期民政工作的总体思路，强调社会服务理念；第十二次全国民政会议首次明确民政工作是政府实施社会管理和公共服务的重要方面（《中国民政》，2011）。

这种改变是对现实社会的社会福利需要变化的应变，具体表现如下。

1.时代要求：

从补缺到普惠

社会福利有两对重要的理念类型：

补缺型和制度型、选择型和普惠型。

前者以社会福利的政府责任为划分原则，后者以社会福利提供方式为划分原则（彭华民，2011）。

2007年，民政部提出了从补缺型转向“适度普惠型”社会福利制度的设想：

“我国在改革开放前覆盖面是比较窄的，主要是三无人员，也就是三无的老年人、残疾人和孤儿。

这些年随着经济的发展，社会的进步，服务对象方面逐步得到了拓展和延伸。

在服务的项目方面，过去只是关注对象的基本的抚养、生活照料问题，现在发展到医疗、保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉各个方面。

”（窦玉沛，2007）未来中国的福利事业被概括为“一个转变，三个结合”。

“一个转变”就是推进我国社会福利从补缺型向适度普惠型转变，从而加快我国社会福利事业发展的步伐。

在这个转变过程中，一方面在对象上，我们由特定的老年人服务对象，向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变；另一方面在服务项目和产品的供给上，要满足他们不同层次的多样化的需求。

“三个结合”凸显了政府责任与福利来源的多元化取向。

第一个结合是居家、社区和福利机构相结合。

居家是基础，社区是依托，机构是补充。

第二个结合是政府主导和社会参与相结合，走社会化的路子，这是发展我国社会福利事业必然的选择，也是一个必由之路。

第三个结合是走法治化、专业化和标准化相结合的路子（窦玉沛，2007）。

对于江苏省而言，随着社会主义市场经济体制的健全和完善、公共服务型政府的建立，原有计划经济体制下的“单位制”福利面临转型，服务内容需要拓展深化，服务模式需要改革创新。

随着城乡居民收入和生活水平的进一步提高，人们越来越注重自身的发展，对社会福利服务提出了新要求，从而保障和改善民生的任务也就更加突出。

而社会越是高速发展，新型的、个人无法应对的社会风险也就越多，单纯的补缺型社会福利模式已经无法适应时代的要求。

2.本质内涵：

从救济到福利

服务是一个多层次的概念体系：

服务行为是服务概念的核心；服务产品是以服务行为为主导的产品组合；服务组织是以经营服务产品为主的组织；服务产业是经营服务产品的服务组织的集合；服务社会是服务业对社会经济总量的贡献率以及所吸纳的就业人口比例均达到相当高的程度时的一个社会阶段（冯俊、张运来、崔正，2011）。

公共服务是政府基于公共利益的需要，在个人无法自力获得的情况下，通过直接或间接的方式满足社会公众基本生存和发展需要的职责和功能（马英娟，2012）。

而社会服务是一种社会福利服务，是由政府和社会力量向民众特别是困难群体提供的福利服务及过程。

这其中大尺度普惠的福利服务就是公共服务，它向所有人开放；而小范围的福利服务面向困难群体，具有排他性（王思斌，2011）。

结合江苏的经济社会发展条件，社会服务的层次不应再停留在传统的救济层面，而应开始扩展至更大范围的对象的更高层面的福利需求，这不仅可以缓解困难群体的生活压力，也可提高其可持续发展能力，为最终摆脱贫困提供保障。

3.供给主体：

从单一到多元

社会福利服务究竟由谁供给？

一种观点强调市场的重要性。

坚持认为个人是自己利益的最好判断者，幸福或满足只能由个人体验。

唯一的福利改进来自市场中的个人交易，或来自一种公共选择机制，它能够产生个人所想要的而市场无法供给的产品（公共物品），“国家只是一种用来传送个人偏好或某种公共活动的机制或管道”（诺曼·巴里，2005：

12），政府供给社会福利仅仅是市场生产福利的附属物。

另一种观点强调政府的重要性。

认为福利供给究其本质体现为政府主导下的利益配置的过程，意味着政府担当的具有直接助益性的积极义务，蕴含着责任主体、参与供给主体以及社会成员之间动态、复杂的利益关系（陈治，2007）。

强调国家有一种福利作用，它是理性主义的和设计性的，可以根据效率原则给国家行动发放执照，这动摇了那种让市场成为福利强化制度的观点。

当然，蒂特马斯认为或许福利可由市场和国家之外的方式来提供，如自愿捐赠。

由于市场、政府皆可能失灵，福利多元组合的理论应运而生，认为社会中的福利来源于家庭、市场和国家三个部门。

目前，中国社会福利的供给与传递主要由供方（国家）推动，在许多重要的领域，“经济社会的保险功能大量地被国家接管”（诺曼·巴里，2005：

134），而保险原则其实是市场原则，国家运用行政力量取代了部分市场的功能。

在福利多元主义的视角下，社会福利供给的责任主体包括国家（政府）、市场（经济）、家庭，甚至包括志愿机构，同时，个人负有积极参与经济活动的责任。

因而，普惠型社会服务必须从个体的需要与权利，国家（政府）、市场（经济）、家庭的责任出发来设计。

同时政府部门也不只是民政部门，还包括发改委、财政、公安等部门，并涉及与政府关联密切的残联、工会、妇联等人民团体。

4.供给内容：

从有形到无形

“十一五”期间，江苏省综合经济实力、自主创新能力、国际竞争力和可持续发展能力显著增强，这为社会福利事业的发展提供了可靠财力支持和物质保证。

社会服务的内容也从单纯的提供粮、油、布等传统的有形的救济实物扩展至教育、健康照顾、精神慰藉、社区照顾等无形的服务形式。

2009年，江苏省《关于加快残疾人事业发展的意见》提出，“对生活不能自理的残疾人，区别不同情况逐步实施集中托养、日间照料和居家安养，并根据家庭收入状况给予护理补贴”，“提出加强残疾人医疗康复和残疾预防工作的措施”。

《江苏省妇女儿童发展规划（2011～2015年）》首次单独提出儿童福利问题，要全面建设城乡统筹的孤儿生活保障制度，满足孤儿生活、教育、康复、就业、住房等多方面需求，同时加强儿童福利机构建设和儿童福利服务专业队伍建设。

13个省辖市和人口在100万人以上及孤儿较多的县市将建设独立的儿童福利机构，采取政府购买公益岗位等措施配备乡镇（街道）、社区专兼职儿童社会工作人员，为儿童及家庭提供每周不低于40小时的服务。

江苏省还专门提出建立完善流浪儿童救助保护网络系统，对流浪乞讨儿童提供及时救助，并将完善以社区为依托，面向留守儿童和流动儿童的服务网络，提供服务留守和流动儿童的社区学习、娱乐、活动场所。

江苏省响应中央文明办、民政部决定在全国组织开展“关爱百万空巢老人志愿服务”活动的号召，以社区为依托，组织志愿者特别是身体健康的低龄老年志愿者，采取“一对一”“一对多”“多对一”结对的形式，为高龄“空巢老人”提供生活照料、心理抚慰、应急救助、健康保健、法律援助、文体健身等服务。

5.服务输送：

从行政到专业

长期以来，社会服务供给，特别是实物供给主要由民政部门负责，其工作思路仍基于传统的民政行政传统。

民政工作是行政管理服务的重要内容，对推动经济发展、保障群众利益、促进社会公平、维护社会和谐稳定有着不可替代的作用。

从事民政工作的各级各层管理人员，在社会救助、抗险救灾、优抚安置、社会福利、社区建设等方面做了扎实细致的工作，取得了显著成绩。

但随着社会工作等专业服务的出现，民政工作的行政管理理念已经难以满足居民多元化、精细化社会服务的需要，同时科层制的管理特征也无法应对缺乏标准、瞬息万变的社会服务需要，反而导致效率低下，因而社会服务需引入市场机制，通过政府购买获得社会服务机构的专业服务，从而提升居民的生活品质与满意度。

根据2012年第1季度《江苏省民政事业统计报表》的统计，江苏有民间组织19480个，