第一章公共政策学的兴起与发展.docx

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第一章公共政策学的兴起与发展

公共政策学的诞生

诞生于二战以后的美国

诞生标志：

1951年，拉斯韦尔等著《政策科学：

范围和方法的新近发展》

拉斯韦尔被称为?

°现代政策科学的创立者?

意义

西方社会科学发展中的一次革命；

当代西方政治学的一次?

°最重大的突破？

±。

第二章公共政策的概述

定义：

是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。

内涵：

第一，特定的主体--法定的权威性；

第二，特定价值取向--特定的目标和目的；时效性；

第三，政治行动过程

第四，行为准则行为规范

公共政策的分类（会判断）

按照政策对社会和人们之间关系的影响分类（管制型，自我管制，分配，重分配）

按照政策空间层次的不同分类（元政策，基本政策，方面政策）按照政策涉及社会生活的领域分类（政治，经济，社会，文化）

1元政策

元政策：

用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称。

如一个中心两个基本点的总路线元政策的功用：

如何正确地制定公共政策和有效执行公共政策。

关注整个系统及其改进，涉及的主要问题有：

公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、程序步骤、方式方法等。

元政策是关于政策的政策，自身也是一种系统。

2基本政策（基本国策）

基本政策：

用以指导”方面政策”的主导性政策。

基本政策的四个要素：

1.层次上，一般由中央政府或其授权机关制定发布；

2.范围上，政策的适用面较广泛，覆盖全国，适用所有地域、行业、公民及公民团体

3.时间长度上，具有相当的稳定性。

4.权威性上，可以构成相关政策的依据。

为方面政策所援引，具有相当的权威性。

例子：

计划生育政策

3方面政策

方面政策：

也叫部门政策或具体政策，针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。

方面政策的分类

政治学科的：

外交政策、选举政策、权力保障政策等；

经济学科的：

能源政策、税收政策、产业政策等；

社会学科的：

社会保障政策、教育政策、人口政策等

市政和区域规划学科的：

土地政策、交通政策、住房政策、环保政策、公共通讯政策等自然科学和工程技术的：

科学政策、科技开发政策、质量认证政策等

政策的本质（陈44）

一政治控制或阶级统治的工具

政策的本质是社会意志和利益的集中体现；

政策在一定程度上表示着阶级力力量的变化。

二作为公共管理的手段服务于社会经济的发展国家除了政治职能外，还有社会经济职能

三利益关系的调节器政策的核心是要解决社会利益分配的问题

政策的作用（谢29）

导向功能

引导人们行为朝政策制定者期待的方向发展管制功能：

对政策对象进行约束和管制职能调控功能

运用政策手段对利益冲突进行调节与控制。

分配功能:

对社会利益进行分配。

是公共政策的本质特征。

第三章政策系统

一、政策系统的概念政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。

政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。

三、政策子系统的划分（陈62）（判断）

信息子系统

咨询子系统

决断子系统

执行子系统

监控子系统

1信息子系统信息子系统：

由掌握信息技术的专门人才组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。

在政策过程中具有重要地位和作用

1.信息的收集

2.信息的加工处理：

纯化、归类、存贮

3.信息的传递：

迅速、准确

为公共决策提供准确、及时和适用的信息，保证制定出合理的政策并加以有效执行，以达到预期目标

2咨询子系统咨询子系统：

由现代政策研究组织（思想库）以及各种专家、学者组成；集中专家们的智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其他方面的咨询服务。

在政策过程中具有重要地位和作用

1.政策问题分析

2.政策未来预测

3.政策方案设计和论证

4.其他政策相关问题的咨询

5.参与政策评估并反馈信息发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化、民主化

3决断子系统

决断子系统：

由拥有决策权力的高层领导者组成。

是公共政策活动的组织者，也是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。

两个特点：

权威性和主导性。

在政策过程中具有重要地位和作用

1提出有关的政策课题

2.考虑政策目标的确立

3.组织政策方案的设计

4.负责政策的最终决定

4执行子系统

执行子系统：

由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成，主要职责是将政策方案转变为政策效果。

两个特点：

现实性、综合性、具体性、灵活性。

在政策过程中具有重要地位和作用

1.为政策方案或项目的执行做好准备

2.从事指挥、协调、沟通等方面活动

3.分析和总结执行情况

5监控子系统监控子系统：

由体制内外的有关部门、单位和个人组成的子系统，作用贯穿于整个公共决策过程，尤其是政策执行过程中，目的是使政策目标得以顺利实施，避免政策走形变样，保持政策的权威性和严肃性。

在政策过程中具有重要地位和作用

1.确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据

2.监控政策执行情况

3.反馈政策执行情况监控子系统是公共决策科学化、民主化和法制化的一个重要保障，至少可以减少政策的失误，避免出现灾难性的后果。

政策系统的构成：

政策主体，政策客体，政策环境，政策问题

第四章政策主体

政策主体：

又称政策活动者。

直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织三、政策主体的构成及其行为（会判断）（笔记）

（一）官方政策主体概念：

又称官方的政策活动者。

是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者。

安德森：

官方决策者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们。

包括国会议员、政府首脑、行政人员和法官，他们所从事的的决策活动多少会有所不同。

立法机关：

主要任务是制定法律和政策。

西方：

国会、议会、代表会议一类的国家权力机构我国：

全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会制定政策的特点:

权威性和强制性重要的政策制定主体和政策监督主体政策形式宪法；基本法；其他法律；地方性法规；人大决定

（二）非官方政策主体概念：

又称非官方的政策活动者。

是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者。

他们也参与了政策的制定过程；自身通常不拥有合法的权力去做出具有强制力的政策决定。

第六章政策制定（陈181）

广义：

认为政策制定是整个政策过程，而把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。

狭义：

政策形成或政策规划。

指从问题界定到方案抉择以及政策合法化的过程。

政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题

一、政策议程的概念

概念：

政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。

政策议程也叫政策日程，是指某一引起公共决策者密切关注并确认必须解决的公共问题被正式提起政

策讨论，决定政府是否需要对其米取行动、何时米取行动，米取什么行动的政策过程。

（张130）

二、政策议程的种类张131

系统议程/公众议程

政府议程/正式议程

二者的区别

系统议程

系统议程/公众议程

社会政治系统的成员普遍认为值得公众注意，同时又与现存政府的法定职权内的事务直接相关的一切问题。

一个问题要想成为系统议程，需要具备三个条件

在社会上广泛流传并受到广泛注意，至少必须为公众所感觉；

大多数人都认为有采取行动的必要；

公众普遍认为这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。

政府议程

政府议程/正式议程

是指那些引起了政府官员的深切关注并在政府议程过程中被提起的政策冋题。

政府议程包含以下几个阶段：

界定议程：

由一些经过积极而认真研究的项目组成；

规划议程：

从总体上设计被认定优先解决的政策项目；

磋商议程：

就规划方案与政策相关人彼此之间进行磋商；循环议程：

正式进入政府议程的政策不断接受科学评估和利益修正。

两种政策议程的区别（笔记）

三、建立政策议程的途径（了解）

政治领袖

政治组织（政党、政府、工会、妇联、青年组织）

代议制（人大）

选举制

行政人员

利益集团

专家学者

公众12

大众传播媒介

危机和突发事件

二、方案规划的原则（笔记）

信息完备原则

系统协调原则

科学预测原则

现实可行原则

民主参与原则

稳定可调原则

政策合法化的概念C197

概念法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、

签署和颁布政策的行为过程。

政策法律化

政策法律化：

又称政策立法

享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式

涵义

1.所有的政策都有其合法化的过程；

2.政策合法化是有目的的活动；

3.是法定主体依照法定权限所实施的活动；

4.是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程

政策合法化的的地位和作用C198

是政策制定过程的重要阶段，也是政策执行的前提；

是决策民主化、科学化和法制化的具体体现；

是依法治国的需要；

政策合法化的主体及其权限

政策合法化的主体：

依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关

政策合法化主体的基本特征

1.宏观上的广泛性；2.微观上的特定性

第七章政策执行标志

政策执行研究的兴起

起源于20世纪70年代的美国标志［美］普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》（1973年）

二、政策执行的含义245

政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

四、政策执行的功能

政策执行是将政策方案变成政策现实的唯一途径；

政策执行是检验政策正确与否的唯一标准；

■政策执行为后续政策制定提供重要依据。

一、政策执行的过程

政策宣传政策分解物质准备组织准备

政策实验全面实施协调与监控

二、政策执行的基本手段（会区分判断）

行政手段法律手段经济手段思想诱导手段

1.行政手段

概念：

依靠行政组织权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。

特点

权威性：

垂直领导，下级服从上级。

强制性：

思想、纪律上要求服从统一的意志。

对象的有限性和时效性。

任何一种政策执行的不可缺少的基本要素便于解决特殊的、紧迫的、突发性的问题。

2.法律手段概念：

通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

依据国家正式颁布的法律国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的规范。

特点：

强制性、权威性、稳定性、规范性适用范围较广，尤其适于解决那些共性的问题，在特殊的、个别问题时，还需与行政手段相互补充。

3.经济手段

概念：

根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。

形式：

价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款、经济责任、经济合同等。

特点间接性：

对经济利益进行调解，而不是直接干预。

有偿性：

有偿交换、互相计价。

关联性：

各个经济手段互相影响。

调动执行政策的积极性和主动性，增强政策效力.应根据不同情况采用不同的经济手段。

4.思想诱导手段

概念：

以人为中心的人本主义管理方法，通过运用非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。

形式：

制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过

特点

对象上的多元性方式上的协调性作用上的宏观控制性

优点：

节省人力物力、行为能够牢固而持久

第三节影响政策执行的诸因素254

一、政策问题的特性

二、政策本身的因素

三、政策以外的因素案例：

农民减负政策的执

一、政策问题的特性

1.政策问题的类型和性质；越复杂的问题，执行的难度越大；触及的权力关系越多，涉及的机构和人员越多；政策目标越宏大，调整的利益关系幅度越大，规范的技术操作等级越高，执行的难度越大。

2.目标团体行为的多样性；

3.目标团体的人数的多少；

4.目标团体行为需要调适量的大小

二、政策本身的因素

1.政策的正确性

2.政策的具体明确性

3.政策资源的充足性

1.政策的正确性

政策的正确性是政策有效执行的根本前提。

正确的政策符合社会发展客观规律，代表人民的根本利益，能够促进社会发展。

政策正确性的要求：

内容的正确、方向的正确；政策制定具有科学的理论基础，严密的逻辑关系，科学的规划程序。

案例：

广东英德市建设农民新村河南中原制造厂盲目投资

2.政策的具体明确性

政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行着行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。

政策具体明确性的要求：

政策方案和目标具体明确;政策措施和行动步骤明确;政策目标切实可行，可以比较和衡量的，是政策执行者职权范围内的事;应该指出所期待的结果，并明确规定完成的期限。

案例：

农业税减免政策

城市“低保”政策

3.政策资源的充足性

政策资源：

必要的经费和人力信息：

畅通的信息渠道和足够的信息来源权威：

建立政策权威，迫使每个执行者服从它，防止“上有政策、下有对策”。

三、政策以外的因素

目标团体对政策执行的影响

执行人员的素质和工作态度执行机构组织间的沟通和协调政策环境

1.目标团体对政策执行的影响

目标团体对政策的顺从、接受程度取决于：

衡量政策的成本利益政策对目标团体行为的调试量

案例

广州娱乐协会拒绝接受卡拉OK版权费标准

“高校禁租令”

2.执行人员的素质和工作态度政策有效执行的重要条件:

执行者对政策的认同对政策执行行为的投入、创新精神对工作的负责较高的政策水平和管理水平案例：

城市低保政策

3.执行机构组织间的沟通与协调沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流、传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。

纵向横向协调是谋求自身统一和谐，各相关要素匹配调剂，协作分工的行为方式，是有效执行的条件之一。

较高的政策水平和管理水平。

执行机构内部的协调执行机构之间的协调执行机构与其他机构之间的协调

4.政策环境

政策环境

政治环境

经济环境

社会环境文化及心理环境等第三节影响政策有效执行的因素

一、必要的政策资源

二、顺从的目标群体

三、正确的执行策略

四、胜任的政策执行队伍

五、有效的沟通

六、心理因素的障碍一、必要的政策资源

经费资源

人力资源

信息资源

权威资源

二、顺从的目标群体政策方案对政策对象的规定政策对象对政策的接受程度政策执行成本对目标群体的影响

三、正确的执行策略原则性与灵活性相结合建立有效的制度安排利用各种执行手段重视成本效益分析

四、胜任的政策执行队伍执行人员的素质要求执行队伍的互补

五、有效的沟通

沟通存在的障碍

语言方面的障碍知识经验差距过大组织结构不合理曲解造成的

沟通技能方面的障碍

六、心理因素的障碍

知觉的选择性

个性冲突

情绪影响

否定逆言的心理

第八章政策评估一、政策评估的概念（陈268）概念：

根据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

二、政策评估的类型（陈268）从评估组织的活动形式分类正式评估、非正式评估从评估机构的地位分类内部评估、外部评估

从政策评估在政策过程中所处的阶段分类事前评估、执行评估、事后评估正式评估、非正式评估

正式评估：

事先制订完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。

在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门评价政策的主要依据。

非正式评估：

对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不做严格要求，人们根据自己掌握的情况对政策作出评鉴的评估。

内部评估、外部评估

内部评估：

行政机构内部的评估者所完成的评估。

包括两种：

操作人员自己实施的评估专职评估人员实施的评估

外部评估：

行政机构外的评估者所完成的评估。

行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司、大专院校进行投资或立法机构组织的报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者

三、政策评估的标准（陈409）

效益标准

效率标准

生产力标准:

政策执行后是否有利于生产力的解放与发展。

公平标准（equity）政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本公正分配的程度

政策回应度（responsiveness）

政策执行结果满足标的团体的需求、偏好或价值的程度

效益标准（effectiveness）

概念：

达成预期结果或影响的程度实现政策目标的程度政策的实际效果是否与预定目标相符，多大程度上完成了预定目标，还存在哪些距离和偏差。

注意问题政策目标必须明确具体、评估效果才有所依据；要分析绩效的充分性，是否充分地实现了目标；要分析政策的总体效应，即给社会带来的影响和后果注意政策的全部效益，以便评估客观全面

效率标准（efficiency）

概念：

政策效益与政策投入之间的比率。

评估形式

一是单位成本所能产生的最大价值；二是既定目标所需要的最小成本。

目的

寻求以最小的投入获得最大产出的政策。

四、政策评估的意义（陈271）

检验政策的效果、效益和效率的基本途径；

决定政策去向的重要依据；

合理配置资源的有效手段；公共决策科学化、民主化的必由之路第三节政策评估面临的困难p286

政策目标的不确定性

政策效果的不确定性

政策资源的混合和政策行为的重叠

政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定

评估信息和评估经费缺乏

有关机构和人员的抵制

政策目标的不确定性

政策目标分散和不确定许多政策目标不可能量化；多数政策都具有多重目标，有些目标之间还存在着矛盾；政策执行过程中，政策目标还可能发生变更而被修正；决策者表达政策目标的语言含糊、不确定。

参见：

张国庆《现代公共政策导论》1997北大出版社政策效果的概念、内容与种类

概念：

政策执行后对客体及环境所产生的影响和效果。

内容：

政策预定目标的完成程度；

政策的非预期影响；政策直接成本和间接成本等。

种类：

直接效果

附带效果

意外效果

潜在效果

象征性效果

政策效果的不确定性

政策效果的多样性、广泛性

预期的非预期的

显性的、潜在的

短期的、长期的

许多影响政策的因素难以测定政策资源的混合和政策行为的重叠

政策资源的混合：

投入不同政策的资源彼此纠结在一起，分不清某项资源的支出究竟属于哪个政策，或者某项政策总投入到底是多少。

政策成本难以核定

政策行为的重叠：

针对相同或相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构和部门都制定并执行各自的政策。

政策效果难以区分

有关机构和人员的抵制

人为的抵制是评估所面临困难中最直接最严重的困难

原因

担心评估会得出对他们不利的结论；对政策过程的独占心理驱使他们反对他人进入，以免影响他们的行动计划；人的本能的支配心理

表现拒绝提供评估经费和资料，藐视、贬低和否定评估结论。

第九章政策监控

一、政策监控的含义

概念

政策监督+政策控制的合称，是为实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督和控制的过程。

三、政策监控的作用

起着信息反馈的作用:

保证政策的合法化

形式合法化：

遵守法定程序和原则；内容合法化：

符合宪法和有关法规。

保证政策的贯彻实施

实现政策的调整与完善

促使政策终结废除错误的、无效的、多余的政策第二节政策监控的功能活动一、政策监督二、政策控制三、政策调整

概念：

政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发，对政策系统的运行包括政策的制定、执行、评估及终结活动进行监视和督促的行为。

一、政策监控机制的构成

监控主体的构成及作用的内容与方式

立法机关

司法机关

行政机关

党政系统

利益集团公众和大众传媒二、我国的政策监控机制

人民代表大会

政府机关

司法机关

中国共产党

民主党派

人民群众及人民团体地位和作用

基本内容

制度与程序

三人大政策监控的作用与内容

地位和作用：

在各级同级行政区域内是法律行为、人事任免行为和财政行为的监督者。

各级人大常委会的立法监督起着核心的作用。

基本内容：

法律监督工作监督行政监督司法监督人事监督人民代表大会的政策监控

第十章政策终结与周期

（一）政策终结的概念与特征

概念：

政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治或政策行为。

（二）政策终结的意义

节省资源；

提高绩效；

避免僵化；

政策僵化，是指一项长期存在、没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障碍，带来严重的不良后果。

优化政策。

政策人员的优化；政策组织的优化[核心]

（三）政策终结的类型

所遇到的阻力依次递减功能的终结：

终止由政策执行所带来的某种或某些服务。

结构的终结：

机构缩减或撤销。

政策本身的终结：

项目的终结：

政策的具体项目以及执行措施的终结。

五）政策终结的障碍