GATS的基本原则与中国电信业开放的若干问题王春晖doc.docx

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GATS的基本原则与中国电信业开放的若干问题/王春晖-

4．限制特定定行业雇用的人数；

5．限制或要求服务提供者需要通过特定的法人实体或合营企业才可提供服务；

6．对外国资本的参与限定其最高股权比例，或对个人的或累计的外国资本投资额进行限制的措施。

长期以来，中国电信服务领域一直实行统一经营、统一管理的模式。

加入WTO后，GATS对中国电信服务市场的准入会提出更高的要求，中国电信服务业必须顺应这一趋势，但是在进一步开放电信服务市场的同时，必须注意到市场准入对中国电信业的管制可能带来的消极影响。

第一，中国电信业的市场准入应有一个渐进的过程。

根据GATS逐步自由化的规定，服务贸易自由化的进程，应取决于各个成员方的国家政策目标，以及成员方包括它的整体和个别服务部门的发展水平，在逐步扩大市场准入程度方面应根据各国的发展情况给予适当的灵活性。

中国入世的身份是发展中国家，中国在电信服务领域的总体发展水平与欧美等发达国家相差甚远。

因此，中国有权根据逐步自由化的原则，来确定中国电信服务市场准入的规模、程度和时间，逐步地开放中国的电信服务市场。

当时，我国在制定电信服务业开放谈判方案时，对电信的开放把握了四条原则：

1．只允许合资形式，并且中方必须绝对控股。

这一点在2000年9月20日实行的《电信条例》已明确下来，《条例》第十条第一项规定：

经营基础电信业务，为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或者股份不少于是51%；

2．不允许外方参与具体运行管理，以保证中方对电信设备的控制；

3．所有国际长途业务必须通过中方电信管理当局控制的上海、广州和北京三个国际出入关口。

也就是讲，禁止外方参与国际出入关口的建设和经营管理。

《电信管理条例》第65条也明确规定了在我国境内从事国际通信业务，必须通过国务院信息产业主管部门批准设立的国际通信出入口局进行，这样我方可以保持对信息流的管理的控制；

4．合资项目必须经过政府监管机构的严格审批，并且按照国际惯例，对电信业进行严格监管。

在其他国家，即使是发达国家，都有专门的监管机构负责频率的安排，并规定了许可证发放的严格条件，因此，我方完全可以借鉴并充分利用这些手段加强监管，并在审批过程中掌握合资企业批准的时间、地域、外资比例和经营范围等问题。

目前，有关中国电信服务领域的承诺减让表尚未正式公布，但从中美、中欧关于中国加入WTO问题的双边协议中以及《电信管理条例》可以看出，中国电信服务的市场准入规模已成定局。

然而，中国加入WTO后，经营电信服务的许可证制度将在这领域继续存在，2000年9月25日颁布的《电信管理条例》规定：

“经营电信业务必须依照本《条例》的规定取得国务院信息产业主管部门或省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证”。

该《条例》对两种许可证的申请条件、程序和受理机关作了严格的规定。

因此，中国应根据国家安全、电信网络安全、电信资源可持续利用、环境保护、电信市场的竞争状况以及技术进步和市场的需要，确定并公布放开电信业务的种类目录，从宏观上把握好电信市场开放领域的先后顺序，争取获得最为有利的权利与义务的平衡点。

第二，有关外商投资服务贸易方面的立法应按GATS的规定作出全面的修改和调整。

GATS规定了各国在其作出市场准入承诺的服务部门中，将不得采取前面提及的6项针对市场准入的限制性措施。

尽管最近我国对现行的外商投资方面的法律作出较大的修改，但是与GATS的要求还相差一定距离，而且截止目前为止，我国有关服务业的一般性立法，仍然是一个空白。

因此，应尽快制定一部统一的《服务业外商投资法》。

GATS“电信服务附录”第六条规定，成员方应鼓励和支持发展中国家之间的国际上、地区中及分地区的各个水平上通信合作，对最不发达国家应给予特殊的关切，以鼓励外国电信服务提供者在技术转让、培训和其他活动方面予以支持，帮助他们发展电信设施，并扩大他们的电信服务贸易。

因此，虽然市场准入给中国电信业带来不断开放的压力，但与此同时，压力与机遇是并存的，中国可利用发达国家、发展中国家和不发达国家提供的市场准入机会，开发中国西部电信市场，参与国际分工，投资其他发展中国家和不发达国家的电信服务市场。

三、透明度义务

服务贸易政策、法规、措施的透明度义务是指每一成员方应迅速将涉及或影响GATS实施的法律、法规和措施，最迟在其生效前予以公布，包括涉及影响服务贸易的国际协议。

GATS电信附件也要求根据GATS第三条，各签约方必须承诺完全公开其关于接入和使用公众电信传输网与业务的条件的相关信息。

这些信息包括：

服务的费率及服务的其它法规和条件；与公众电信传输网及业务接口的技术规范；负责准备和采用这种影响接入和使用标准的实体的信息；适用于联接终端设备的条件以及通知、注册或许可证条件。

从目前电信市场结构、管理机构、电信法规和政策等多方面因素看，都与GATS的总体框架要求差距甚远。

这就要求我国通信主管部门尽快完善符合GATS的有关接入和使用公众电信传输网以及电信服务条件的法律、法规和规章。

第一，关于公众电信传输网的接入与使用，是GATS电信服务附录中规定的特殊义务。

按照GATS电信附件第五条的规定，每一成员方应确保按合理的和非歧视原则和条件，给予其他成员方的服务提供者接入和使用公众电信传输网及其它服务，所提供的服务包括在它的承担义务计划表中。

从目前中国电信业服务市场看，国家对电信服务市场的开放决心已经确定，但是国家对公众电信传输网仍实行统一管理，而且控制必要的基础电信设施及网络的仍然是中国电信公司。

关于网络统管、服务放开，能不能行得通？

笔者认为：

首先，电信服务离不开传输，而传输的载体是网络，离开了网络，电信服务是无法进行的。

如果没有竞争的是基础网络，不可能有竞争的电信服务。

电信业中真正稀缺的东西是传输技术，所谓竞争，就是竞争性地利用稀缺的东西，没有稀缺，就没有竞争的必要；其次，如果基础网络由一家主导电信业务的经营者统管，一定会造成寻租的竞争。

因为电信的服务提供者都要进入这个基础网，这样必然形成电信服务竞争的越激烈，通信网络的垄断地位就越高。

尽管《电信条例》规定了“主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出互联互通的要求”。

但是如果它拒绝了，你能拿它怎样，罚款不能解决问题，责令停业整顿，就意味着停止电信服务，那是绝不可能的。

因此，中国电信服务业只有在实行数网并存的情况下，才能形成电信服务的提供者在多个网络中进行选择和竞争的局面。

但是有人提出数网并存会导致重复建设。

我认为这要辩证地去看，重复建设是否会给社会造成损失？

如果不重复建设是否给社会也造成损失？

你不能说重复建设不好，关键的问题是：

重复建设是竞争的需要。

在电信服务业竞争的体制下，竞争可以使电信资费下降，资费降低后又扩大电信的需求，然后可以加快投资的回报。

因此，只要重复建设投资的成本低于预期的竞争降价效果，它对社会都是有利而无害的。

第三，关于电信资费问题，是接受电信服务的消费者都普遍关心的问题。

中国电信资费一直实行的是以行业平均成本为基础的定价原则，并兼顾市场、普遍服务和促进技术进步等因素。

但基本是信业务的资费标准仍由国务院信息产业主管部门提出方案，经征求国务院价格主管部门意见，报国务院批准后公布施行。

然而，电信行业的平均成本究竟是什么，又有谁去仔细研究过。

无论是中国电信、中国移动还是中国联通，都在制定自己的放号方案和规划，但是对于电信服务的使用者而言，电话不能不装，手机不能不卖，但是如果价格便宜，我就多打电话，很贵，就少打电话。

因此，中国电信服务的第二次消费（话务量）一直没有上升的趋势。

我们再回头研究一下行业的平均成本，比如我们很仔细地投资，花钱很小心，并且有很强的监督，这个平均成本就可能很低。

但是如果在垄断情况下，没有竞争机制，它的价格线不但没有往下降的机制，反而还有往上走的趋势。

我认为，中国加入WTO后，电信资费用问题应逐步由电信服务的提供者按照市场需求和价值规律自己确定，国家应取消政府定价，可以规定是一个指导价。

政府指导价的确定也应采取听证会的形式，广泛听取电信服务使用者和提供者的意见。

但是资费的确定不得违反中国法律、法规，不得进行不正当竞争。

第四，关于电信设备进网问题，我国一直实行许可证制度。

电信设备获得型号认证，应符合以下条件：

1、符合国家或行业技术标准；2、具有完善的产品质量保证体系；3、符合国家产业政策和有关规定。

未获得进网许可证的电信终端设备，不得进网使用。

终端设备的进网许可问题，在加入WTO后仍应继续使用，但应进一步规范。

国家信息产业部门和国家质量监督部门，应不定期的对已获得进网许可证的电认设备进行质量抽查，确保获得进网许可证的电信设备的质量稳定、可靠。

关于终端设备进网问题，国外的一些电信法也都实行国家通信主管部门统一监管制。

第四，关于电信服务许可证问题，是国家对从事电信服务业务的管制。

目前，国家对经营基础电信业务和增值电信业务均实行许可证制度，按照电信业务分类目录，基础电信业务主要包括：

1、固定网络国内长途及本地电话业务；2、移动网络电话和数据业务；3、卫星通信及卫星移动通信业务；4、互联网及主其它公共数据传送业务；5、带宽、波长、光纤、光缆、管道及其它网络元素出租、出售业务；6、网络承载、接入及网络外包等业务；7、国际通信基础设施、国际电信业务；8、无线寻呼业务；9、转售的基础电信业务。

其中第8、9两项业务比照增值电信业务管理。

以上业务都是提供公共网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务。

增值电信业务，是指利用公共网络基础设施提供的电信与信息服务的业务，主要包括：

1、电子邮件；2、语音信箱；3、在线信息库存储和检索；4、电子数据交换；5、在线数据处理与交易处理；6、增值传真；7、互联网接入服务；8、互联网信息服务；9、可视电话会议服务。

颁发上述基础或增值电信业务许可证，我国主要采用审批制，即由提供电信服务的企业提出申请，由国家电信主管部门按照电信法规进行审批，获得电信业务经营许可证的，方可向企业登记机关办理登记手续。

但是随着电信服务市场的开放，电信服务经营许可证的取得应考虑引入招标机制，使企业在公平、公开、公正的基础上取得经营电信业务的许可证。

第五，关于通信行政执法问题，是通信行政机关行使通信行政管理职能的一种主要形式。

在中国加入WTO后，切实强化通信行政执法，是建立公平、有序的电信市场，保护国家的整体利益，维护通信用户和通信企业的合法权益，促进中国电信业快速发展的自身保障。

但是通信行政执法所面临的问题也是严峻的，主要表现在以下几方面：

1．通信方法速度太慢，特别是通信行政管理中急需的电信法，迟迟不能了台，致使通信行政执法处在无法可依的状态；

2．通信法律体系尚未形成，刚出台的《电信条例》和已出台的通信规章与规范性文件以及地方性通信法规通信规章之间的关系交叉、重叠、冲突，特别是一些重要的通信行为的管理依据几乎是空缺；

3．通信行政执法的监督机制不健全，在通信法律不健全加之执法人员素质低下的状态下，通信执法人员滥用自由裁量权的现象极为严重，个别执法人员违法行政或以合法形式掩盖、夹杂非法目的。

裁量的结果与情节极不相适应，显失公平。

因此，建立和完善通信行政执法监督机制应提上日程。

四、国民待遇问题

GATS规定的国民待遇（NationalTreatment）是指每一成员方应在其承担义务计划有中所列的部门中和依照表内所述的各种条件和资格，就所有影响服务提供的措施方面，给予其他成员的服务和服务提供者的待遇不低于他所给予本国国内服务和服务提供者的待遇。

从以上规定可以看出，GATS中的有关国民待遇的内容并不象最惠国待遇那样纳入普遍义务原则，而是采取具体承诺的方式，这一点与市场准入原则是一致的。

在货物贸易和知识产权中，国民待遇也是一条普遍适用的原则，例如在货物贸易中，产品一旦跨越国境并完成通关手续后，就必须给予其完全的国民待遇。

因此，在GATS中，它仅仅用于一国做出具体承诺的服务部门，并且还允许有例外。

对于未做出承诺的服务部门，则无须实施国民待遇原则。