山东大学西方行政学说史.docx
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山东大学西方行政学说史
第一讲 威尔逊的行政学说
生平与著述：
美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家；
哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多：
1886-1902：
政治学教授，教学、研究；
1902-1910：
普林斯顿大学校长；
1910-1913：
新泽西州州长；
1913-1917：
美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败）
1924：
去世
一、思想渊源与生产背景
1、思想渊源：
受德国行政研究思想的影响：
行政研究在德国很受重视（与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应）；
德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：
在一定程度上对政治与行政的划分：
政治——宪政：
是国家这一人格主体有组织的意志；国家的意志。
行政：
是国家主体的依据意志的活动；
宪政与行政的关系：
宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。
是对行政予以限度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。
规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系。
任务：
了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；
行政研究体系的三个部分：
行政组织：
行政机关的发展、结构；
行政行为：
其自身的独特规律；
行政法规：
“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。
2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景
源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：
自由放任主义：
限制政府权力，政府无为，结果是：
金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降：
形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪7、80年代）。
19世纪70年代的新民主运动：
一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。
抨击早期的民主主义要素：
分权、制衡等；认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由。
反对政治勾结与政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；主张国家应成为社会和经济进步的工具。
功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。
威尔逊新学说：
加强行政权力、明确责任、向选民负责；
竞选新泽西州州长时声称其上台后将担负行政事务责任，准备做一个违宪的州长。
在《国会制政体》中批评国会制的无效与混乱，要求有一个更为负责任的政府：
“任何事情，不论是政府的事情还是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素”。
总之：
力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。
在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。
二、主要行政思想
1.关于行政学研究的必要性
（1）解释之前为何行政研究不受重视
行政被看成是具体的细枝末节，具体办事，细节，容易处理；
之前的麻烦多集中在政府结构上，很少或根本没有行政管理方面的问题。
原因：
当时社会生活简单，政府职能也简单；
美国建国之初：
只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人
1866年联邦费用仅为4100万美元，1871年联邦政府职员仅5.4万人；
1914年联邦费用达1.7亿美元，1914人员为48.3万。
（2）指出行政研究的必要性重要性：
政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果
社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：
“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。
因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。
总之，行政研究提上议事日程，是时代生活提出的要求，因为到19世纪末20世纪初，随着国家经济与社会事务的发展以及政府职能的扩大，“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”。
因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美称”。
这就是威尔逊所谓“为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准；为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因。
2.关于行政学研究的目标与任务
目标有二个：
（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务
即：
明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么； 什么标准 最高效率 做最少的事
强调“适当性”：
凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“适当”；若政府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”
（2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。
即：
用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务。
这应该是行政学各部门的具体研究内容。
特别强调：
行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。
行政管理学的目的：
总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。
3.关于行政的实质
威氏将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出一个初步框架。
（1）行政管理是什么：
行政管理是行动加的政府、是政府的执行、政府的操作：
“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。
（2）行政管理与政治的关系
行政不同于政治：
“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定：
政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；
行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。
行政与政治密切相关：
行政管理是政治生活的一个组成部分；
行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；
行政科学是政治科学的最新成果。
（3）行政与宪政制度的关系：
特殊手段与一般决策之间的关系
行政在本质上不同于宪政制度；
行政是对法律的执行而不是法律本身：
“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。
行政行为举例：
征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。
有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。
宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；
宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。
二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。
4.指出行政学研究的历史渊源
（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：
美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。
（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；
（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。
5.指出行政学研究的方法
主张采用“比较研究法”与“历史研究法”：
因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；
通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点；
应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。
主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：
应以实践为准绳，以美国为核心。
6.关于人事行政的思想
丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。
（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：
威氏指出，之所以“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事”。
“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。
（2）重视政府官员的素质：
认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转：
“我们必须有一批更好的官员以充当政府的工具”
“必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种方法来建立民主制度。
一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素。
政府官员应具有的素质：
良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风：
所谓良好的工作态度即对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚，真正地为人民服务，在各方面绝没有官僚作风的污点。
认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：
“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”；
提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量
提高政府官员的工作质量：
要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，使之不仅仅是替他的上级效劳，同时要为群体尽力。
如何做到：
高薪：
“通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣”
职业发展：
通过发展他的前景来使这种服务成为他最珍视的兴趣；
提高营养与培养性格：
使公共服务成为他最崇高的兴趣。
7.关于行政监督的思想：
指出要以公共舆论监督行政管理
指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少。
该方面的思想蕴含在他对公共舆论与行政管理之间关系的分析中。
“在行政管理活动中……，公共舆论将起权威性评判家的作用”。
“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策这一更为巨大的力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益而不可缺少的。
应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家”
“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。
因此：
行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径。
8.其他思想
关于行政体制（政府间关系）的思想：
主张建立完善的公共行政机构；
要给予地方政府机构以新的生命；
要组建地方分权制度；
关于行政伦理的思想：
明确提出行政官员应该以良好的态度为公众服务：
“严格说来，统治者只不过是被统治者的仆人而已”。
三、简评
开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。
比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；
较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；
对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述；
对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。
其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如：
拿来主义与本地化，扬长避短等）。
第二讲 古德诺的政治-行政二分法
一、生平与著述
弗兰克·古德诺（1859-1939）。
美国著名的政治学家、行政学家和法学家。
但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。
古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研究自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书。
此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。
1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。
1914-1928：
任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大贡献：
学校规模扩大，学生人数增长四倍。
1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。
在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。
提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。
他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。
以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。
该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。
二、主要思想内容
由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。
其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。
民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
〈一〉对政治-行政二分法的进一步阐释
古德诺以提出政治-行政二分法而闻名。
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：
“政治”——国家意志的表达；
“行政”——国家意志的执行
古德诺对政治-行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治-行政”两分法本身有什么新意。
其贡献在于：
他通过对‘政治-行政’二分法的进一步阐释：
①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。
——这种误解认为：
一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
②第一次指明了这样一个道理：
“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。
“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。
这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。
古德诺的第一个基本观点：
政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。
实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。
〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨
古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。
他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。
这也就是他在〈政治与行政〉一书中所反复强调的主线。
古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。
1、政治与行政协调的道路之一：
政治对行政的适度控制
（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制：
他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。
控制方法：
A、通过法定制度达到的，如：
英国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如政党体制——实现的。
例如，在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完成。
（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。
行政中寻私利的空间大 法律的制定空间较小
古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。
因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现政治与行政的协调。
如何保持这种恰当的控制限度呢？
古德诺的答案并不复杂。
他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。
他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。
执行性官员（只需最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。
只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。
古德诺的第二个基本观点：
为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。
2、政治与行政协调的道路之二：
行政的适度集权
古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。
美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。
在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。
其中之一就是导致政治与行政的失调。
他认为，中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。
即：
中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。
古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。
为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。
而地方则会使用消极的不执行权来对抗。
而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。
在古德诺看来，这正是美国的情形。
为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。
他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。
因此，古德诺主张行政权的必要集权。
古德诺的第三个基本观点：
为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。
3、在美国政治与行政协调的独特道路：
法外调节
如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条必由之路：
即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。
然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。
美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。
但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？
古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。
政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝毫地位，但古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥。
也就是说，通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。
总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。
这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思。
古德诺的第四个基本观点：
美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。
4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：
政府体制的改革
古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。
为达此目的，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对政府负起全责。
由于美国政府体制上的原因，行政权是分散的。
尽管政党负起挑选行政官员的责任，但是，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并不是全面的。
这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。
为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。
这里，古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责，加强民主与效率协调的的重要保证。
其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。
然而，一个强大的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁。
因此，古德诺认为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。
例如，政党在控制行政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使得行政效率因为大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿“政治化”，从而危及国家意志的自由表达。
文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。
在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。
古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于密切化。
最后，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志.为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。
古德诺的第五个基本观点：
美国政府体制改革的方向在于：
将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。
同时，美国应更多地采用公民投票之方法。
三、简评
在威尔逊政治-行政二分法的基础上作了进一步的阐释；
着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。
其思想和观点都较为深刻。
总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国
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